小额公共资源交易监督的现状与对策培训讲座资料.docx
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小额公共资源交易监督的现状与对策培训讲座资料
小额公共资源交易监督的现状与对策（培训讲座资料）
（或称认识与思考）
一、小额公共资源
公共资源有基本定义与经济学含义的区分，基本含义是指自然生成或自然存在的资源。
经济学含义是指这些资源不为哪一个人、企业或组织（团体）所拥有，是社会成员可以自由地利用的资源。
（一）公共资源---是指属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，包括自然性资源、资产性资源、社会性资源和行政性资源。
公共资源特征：
（1）公共性----不为哪一个个人或企业组织所拥有，管理主体不是真正意义上的拥有者；
（2）稀缺性---资源都是有限的。
用于交易的公共资源还有：
（1）价值性---有使用、保存、占有、观赏等价值；
（2）主体性---有明确的管理主体。
没有明确管理主体不能交易，如太空资源。
（3）交易性---是可以进行交易的资源。
国家秘密、个人秘密，有毒、有害、易燃、易爆等危险品不能作为公共资源进行交易。
1、自然性资源---是指国家有限自然资源的开发利用：
（1）商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业等经营性用地使用权出让项目；
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007年9月28日国土资源部令第39号）第4条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
”
（2）矿产资源（包括陆地沙石）开采权、探矿权出让项目；
《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发[2003]197号）
（3）水资源开发及河沙开采权出让项目；
（4）国有森林、林木、林地（山）地经营权出让项目；
《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》（浙林策[2006]1号）《江山市森林、林木和林地流转管理办法（试行）》（江政发〔2006〕98号）
（5）风景名胜区开发经营权出让项目。
《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》（国办发［1995］23号）规定“风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。
各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。
”，几年来贵州2005年，四川2010年出让台风景名胜区特许经营权出让制度报建设部，对某些项目经营权实行有偿出让。
2008年12月1日施行的《浙江省江郎山风景名胜区保护管理办法》（省政府令第254号）第27条“风景区内交通、服务等项目，由风景区管理局根据公开、公平、公正原则，采用招标、挂牌或者随机确定等公平竞争方式确定经营者，并与经营者签定合同，依法确定各自的权利义务。
”
2、资产性资源-----主要是指政府和国有（集体）企事业单位非经营性资产转为经营性资产以及企业国有资产的租赁、发包、产权股权转让，公房租售、公车处置、人防设施出租等：
（1）国有（集体）企业的产权、实物资产和债权，有限责任公司和非上市股份有限公司中的国有（集体）产权的有偿转让项目；
《浙江省企业国有产权转让招标投标管理试行办法》（浙国资发〔2006〕1号）《浙江省产权交易规则》《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权[2009]120号）等
（2）机关团体事业单位的国有产权、实物资产、债权的有偿转让，资产的有偿租赁（出租）项目；
《事业单位国有资产管理暂行办法》（2006年5月30日财政部令第36号）《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》（国资事发［1995］106号）《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》（浙政办发〔2009〕178号）等。
（3）涉及机关团体事业单位、国有（集体）权属的其他有偿使用的交易品种和相关公共资源衍生权转让项目。
3、社会性资源---主要是指社会公用事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源：
（1）依附于市政公用事业及设施的经营性项目，包括供水、供气、污水、垃圾处理、交通等行业的特许经营权、公用设施冠名权、临时摊位经营权、户外广告经营权（冠名权）、地下空间资源使用权（冠名权）、客运（水路）线路营运权等；
《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》（交通运输部令2008年第8号）明确提出对客运线路经营权进行招标。
浙江省财政厅、建设厅、工商行政管理局《关于加强户外广告资源有偿使用收入征收管理的通知》（浙财综字〔2006〕121号）明确规定户外广告经营权主要通过招标、拍卖方式有偿取得。
《人民防空工程平时开发利用管理办法》（[2001]国人防办字第211号）对人防工程平时管理使用作出具体规定。
（2）非经营性的市政公共设施的维护管理项目，包括园林绿化、城市道路的日常养护、公共场所保洁，大型公共设施的物业管理等。
《前期物业管理招标投标管理暂行办法》（建住房[2003]130号）第3条“住宅及同一物业管理区域内非住宅的建设单位,应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业”“国家提倡其他物业的建设单位通过招投标的方式，选聘具有相应资质的物业管理企业。
”
4、行政性资源---主要是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成的资源：
（1）文化（如网吧经营权）、体育（设施、场馆经营权）、教育、卫生（药店经营权）等行业的特许经营或专营性项目，包括文体活动冠名权，特许性经营场所经营权，医疗机构药品和医疗器械采购等；
（2）利用赋予的职权或履行公务所形成的公共资源，包括司法机关及行政执法部门罚没物品及其他公物的处置；国家资助科题项目承包单位选择；资产评估、招标代理、拍卖、审计等中介服务单位选择，公车定点保险、定点加油、定点维修、公务用纸定点采购、定点洗车、定点印刷、定点会议、定点接待等服务项目采购等；
《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》（[86]财预228号）、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）、《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》（计办[1997]808号）《国务院办公厅关于公物处理实行公开拍卖的通知》（国办发[１９９２]４８号）等都有明确规定。
（3）政府投资工程建设项目和关系公共安全、公共利益的其它建设项目的科研、环评、勘察、设计、施工、监理等；
（二）认定小额公共资源的主要依据
1、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号）2000年5月1日施行。
2、《浙江省招标项目具体范围和规模标准的规定》（浙发改法规〔2006〕923号），2006年12月12日施行。
3、《政府采购目录》，如《浙江省人民政府办公厅关于公布2010年度浙江省集中采购统一目录和省级集中采购目录及标准的通知》（浙财采监字〔2009〕38号）等。
4、江山市人民政府办公室《关于明确进入市招投标平台交易项目范围和标准的通知》（江政办发〔2007〕140号）2007年7月3日施行。
5、《江山市人民政府办公室关于加强国债项目管理工作的通知》（江政办发〔2008〕188号）2008年10月14日施行。
6、其它行政规章。
如《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）等。
简单说就是国家、省制定规模标以下项目或称法定规模标准以下项目。
（三）公共资源交易-----就是指公共资源的市场化配置。
1、交易的原意----有三层意思：
第一层：
指物物交换。
《易·系辞下》：
“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”
第二层：
指买卖的通称。
第三层：
指往来。
《公羊传·宣公十二年》：
“君之不令臣交易为言。
”
2、交易方式----这里指公共资源市场化配置的方式，主要有采购、招标、挂牌、拍卖、协议转让（出让）等。
（1）工程招标方式：
公开招标、邀请招标（200年1月1日《招标投标法》实施后取消了“议标制”）
（2）政府采购方式：
公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
如：
协议采购、定点采购等
（3）产权、资源出让方式：
招标、挂牌、拍卖、协议转让等。
3、国外招标采购简述
1782年英国政府首先成立了“文具公用局”，规定各个机关公文印刷、用具购买，均归其司掌，此为近代政府采购制度的发端。
注册建造师作为一项执业资格制度，1834年起源于英国，迄今已有近177年的历史，项目管理的发源地是美国。
1809年美国通过了第一部要求密封投标的法律。
1861年，美国通过了一项联邦法案。
规定超过一定金额的联邦政府采购都必须使用公开招标方式，并要求一项采购至少需要3个投标人，此为首创投标不得少于3人规定。
4、我国交易简述
我国最早采用招商比价方式承包工程的是1902年张之洞创办的湖北制革厂。
有五家营造商参加开标比价，结果张同升以1270.1俩白银中标，并签订了以质量保证、施工工期、付款办法为主要内容的承包合同。
我国开始于80年代利用世界贷款进行的建设项目中实行招标投标制。
世界代款项目必须招标，但由于一些项目单位对招投标知之甚少，缺乏专门人才和技能，这样一批专门从事招标业务的机构产生了。
1984年成立的中国技术进出口总公司国际金融组织和外国政府贷款项目招标公司（后改为中技国际招标公司）是中国第一家招标代理机构。
2007年4月30日人事部、国家发展和改革委员会印发《招标采购专业技术人员职业水平评价暂行规定》和《招标师职业水平考试实施办法》（国人部发〔2007〕63号），至今我国有招标代理机构5000多家，从业人员20多万。
1995年起在全国各地陆续开始建立建设工程交易中心。
把管理和服务有效的结合起来，初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门相互协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式。
2002年，浙江率先在绍兴试点，将原来归各行政主管部门管理的建设工程交易、国有土地使用权出让、国有产权交易及政府采购四个交易中心进行整合，建立公共资源交易中心，集中在一个平台上完成各类公共资源交易的实施操作。
2006年12月19日上午，湖北省招标投标工作管理委员会成立大会暨第一次全体会议在武汉召开，管理委员会常设办事机构——湖北省招投标管理办公室（下文简称湖北招管办）也于当日正式挂牌成立，这是全国是第一家省级招投标综合管理机构。
2002年12月5日，国家人事部、建设部联合下发了《关于印发〈建造师执业资格制度暂行规定〉的通知》（人发[2002]111号），明确规定了在我国对从事建设工程项目总承包及施工管理的专业技术人员实行注册建造师执业资格制度。
注册建造师作为一项执业资格制度，1834年起源于英国，1997年，国际建造师协会在美国华盛顿正式成立。
目前已有施工企业10多万家、3500万从业人员、50多万项目经理。
5、我市公共资源交易的发展
江山：
1949年6月7日江山县政府成立。
1958年11月成立县建筑工程公司。
1970年10月成立江山基本建设局，1984年11月撤消基本建设局，设立城乡建设环境保护局。
1988年成立江山市建设工程招投标管理办公室和建设工程招投标中心，实行管理交易一体化体制，属建设局下属事业单位。
2002年4月在贺村、清湖、峡口、吴村4个镇试点，8月，8月全市29个乡镇建立招投标中心，2004年8月，市效能建设领导小组、市纪委、监察局印发《关于进一步规范招投标工作的意见》和《江山市乡镇招投标平台管理办法（试行）》，部门、单位履行与乡镇同等的招标组织职责。
2005年8月15日，印发“江山市人民政府关于进一步加强招投标统一平台建设的实施意见”（江政发[2005]42号），设立江山市招投标市场管理委员会及其办公室，同时设立江山市招投标中心，标志着我市统一招投标平台的建立。
2010年2月2日，市公共资源市场化配置监督管理办公室成立。
设置综合科、业务科，暂归属市纪委管理。
6月3日市公共资源交易中心、市政府投资项目评审中心、市政府投资项目建设中心，“三个中心”进行揭牌，标志着我市“一办三中心”完成组建工作。
二、公共资源交易行政监督
（一）国境外公共资源监管体制
美国监管：
设立国会下属的联邦会计总署，在总统行政办公厅内设的行政管理与预算局：
西班牙：
政府采购主管部门为财政部，内设政府采购司,下设监督管理委员会、政府采购法律咨询委员会、供应商认证委员会和集中采购机构四个部门。
新西兰：
招标采购部；
乌干达：
中央招标局；
韩国：
政府采购厅；
日本：
由总理府官房外政审议室负责制定采购政策、法规。
采取分散采购的形式，日本属于使用分散采购方式的典型国家。
新加坡：
政府采购政策由财政部的预算署制定,由政府的一些部、厅以及法定机构负责执行。
加拿大：
由财政委员会秘书长负责中央政府机构采购政策的制定。
（二）我国公共资源交易监管体制
1、监督主体
《招标投标法》第七条、国务院办公厅印发《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）、《浙江省招标投标条例》第四条、第五条、《政府采购法》第59条等明确规定了招投标监督的主体；
我国实行---行业监督为主，综合监督为辅机制，协会管理并存。
国家发改委2005年9月1日印发了《招标投标部际协调机制暂行办法》（发改法规[2005]1282号），明确了监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局、国务院法制办在招投标中的协调职能。
2009年12月30日，浙江省发改委在之江饭店隆重召开浙江省招标投标协会第一次会员大会暨成立大会。
《江山市公共资源交易管理办法（试行）》（江政发〔2010〕42号）第2章专门明确了行政部门的职能。
2、监督依据
（1）法律：
全国人大及其常委会颁布，如《招标投标法》；《政府采购法》、《建筑法》等
（2）法规：
国务院颁布的招投标行政法规以及有立法权的地方人大颁布的地方性招投标管理法规，如《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督管理意见》、《浙江省招标投标条例》等。
（3）规章：
国务院有关部门颁发的有关招投标的部门管理规章，以及由地方人民政府颁布的地方性招投标管理规章，如建设部发布的《工程建设施工招标投标办法》，规章在公共资源交易及管理中发挥特殊的作用，其数量非常庞大。
在公共资源交易管理中，我国并不缺少法律、法规和规章，缺的是熟悉法律、法规和规章的人才，缺的是法制的统一性、执法的严肃性和对法律的敬威之心。
（三）行政监督内容
解决：
1、监督什么（监督内容）：
2、怎样监督？
（监督方式）：
3、有何重点？
（监督重点、难点？
）
1、发布招标信息阶段监督的主要内容：
（1）是否具备交易条件
工程招标条件：
招标人已依法成立；项目立项审批已完成、资金来源已落实、设计、概算已审批、招标事项已核准、有招标需要的设计图纸及技术资料。
依据：
《工程建设项目施工招标投标办法》第8条，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第8条，《公路工程施工招标投标管理办法》第7条等。
政府采购条件：
经过审批、有完整的招标采购资料。
依据：
《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（2004年财政部令第18号）、《江山市政府投资项目管理实施办法》（江政发〔2009〕23号）、《江山市政府采购管理办法》（2007年市长令第4号）等；
产权交易条件：
产权清晰、经过评估、经过批准、交易资料完整。
依据：
《浙江省企业国有产权转让招标投标管理试行办法》（浙国资发〔2006〕1号）、《浙江省产权交易规则》（浙上市办[2003]7号）《江山市人民政府关于进一步加强行政事业单位国有资产管理工作的意见》（江政发〔2003〕72号）、《江山市行政事业单位国有资产管理暂行办法》（江政发〔2008〕115号）等。
（2）选择交易方式是否合法。
工程招标方式：
公开招标、邀请招标、不招标
依据：
《招标投标法》第10条、《浙江省招标投标条例》第13条、《工程建设项目施工招标投标办法》第9条等。
政府采购方式：
公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
如：
协议采购、定点采购等
依据：
《政府采购法》、《浙江省政府采购方式和采购类型审批管理办法（试行）》（浙财采字[2007]8号）、《浙江省政府采购招标投标管理具体实施办法》（浙财办[2000]14号）等。
公开招标发招标公告，邀请招标不需要发招标公告。
（3）招标人是否具有自行招标的能力；
依据：
《招标投标法》第12条，《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号）第2条、第5条、《工程建设项目自行招标试行办法》（国家发展计划委员会令第5号）第4条等。
（4）拟发布的招标公告是否符合要求（内容是否完整、媒体选择是否恰当、报名时间是否符合要求）。
《招标投标法》第16条“招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。
”《浙江省招标投标条例》第18条也规定了招标公告的内容。
《浙江省招标公告发布办法》第五条规定《浙江招标投标网》为指定的网络媒介，并对每一个地级市选择一家媒体，如：
《衢州日报》。
《招标公告发布暂行办法》（国家计委令第4号）第8条“在指定报纸免费发布的招标公告所占版面一般不超过整版的四十分之一，且字体不小于六号字。
”
市纪委监察局、市招管办2009年2月27日印发《关于规范小型项目招标信息发布管理的通知》（江招管办（2009）1号）规定所有项目必须在《江山市招投标信息网》（江山市公共资源交易信息网）上发布招标公告和中标公示。
注意：
国债投资和扩大内需资金建设项目原则上都要到《衢州日报》或《浙江日报》发布信息。
土地使用权出让项目必须到《中国土地网》发布信息。
《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号）第14条“依法必须进行施工公开招标的工程项目，应当在国家或者地方指定的报刊、信息网络或者其他媒介上发布招标公告，并同时在中国工程建设和建筑业信息网上发布招标公告”，具体见《江山市公共资源交易信息网》的“招标投标法规知识点”。
2、编制招标文件阶段主要监督内容：
（1）招标文件有无以不合理的条件限制或排斥潜在投标人；
《招投标法》第18条20条，《浙江省招标投标条例》第25条
（一）
（二）禁止的行为“以地域、行业、所有制等为条件限制、排斥潜在投标人的”“以获得本地区、本行业奖项作为投标条件”等规定。
（2）标段划分是否合理、科学；
依据：
《招标投标法》第19条、《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》（国家发展计划委员会令第9号）《关于我委办理工程建设项目审批（核准）时核准招标内容的意见》（发改办法规[2005]824号）、《浙江省政府投资项目管理办法》（2005年1月19日省政府令第185号）《江山市政府投资项目管理实施办法》（江政发〔2009〕23号）、《工程建设项目施工招标投标办法》第27条、《浙江省公路养护工程招标投标管理暂行办法》（浙交[2007]85号）第10条、《水利工程建设项目监理招标投标管理办法》（水建管[2002]587号）第四条等。
（3）提出的工期要求是否合法；
我国目前采用工期定额制度，一般根据不同使用功能、不同专业、不同实施阶段，施工难度等规定工期。
如《全国市政工程施工工期定额管理规定》《全国统一建筑安装工程工期定额》（1993年7月28日建城字第５５３号）、《关于在公路建设中严格控制工期确保工程质量的通知》交公路发[2004]309号等，专门强调工程的工期。
（4）、招标时间、开标（挂牌、拍卖）时间、投标保证金、预留金等的确定是否合法；
依据：
《工程建设项目施工招标投标办法》第37条一般不得超过投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币。
投标保证金有效期应当超出投标有效期三十天。
《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第27条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第36条等。
注意：
不同的招标项目要看具体的规定，投标保证金可以要求提交，也可以不要求提交。
招标人要求提交的，投标人应当提交。
（5）评标办法、下浮区间是否科学、合理、合法；
下浮区间一般为5—10个数值。
（6）有无其他对投标人不公平的条件。
3、投标人资格审查阶段监督主要内容：
（1）资格审查小组是否依据资格预审文件真实地审查投标人提交的资格审查文件；
依据：
《工程建设项目施工招标投标办法》第20条和《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（建建发〔2007〕176号）、招标文件等规定。
（2）招标人是否按照规定到检察机关查对投标人情况；
依据：
《关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询试点工作的通知》（高检会[2004]2号），《关于在全省工程建设领域开展行贿行为档案查询工作的通知（试行）》（浙检会（预）〔2004〕13号）、《关于在全省工程建设领域开展行贿行为档案查询工作的通知》、《关于做好投标单位行贿行为查询的通知》（江招管办[2005]1号等。
查询程序：
招标人出具介绍信（证明）报名名单---检察院控告申诉检查科（举报中心）---检察出具证明材料资格审查中运用。
（3）招标人是否公开、公平、公正地选择潜在投标人。
4、投标、开标、评标、决标阶段监督的主要内容：
（1）是否按规定在截止时间前送达投标文件；
（2）投标保证金是否交纳；
（3）投标文件密封、印章等是否符合要求；
（4）开标程序是否合法；
（5）是否有排斥或倾向某投标人的现象；
（6）是否按规定抽取、确定评标委员，评标委员会组成是否合法，是否公平、公正地进行评标；
（7）决标是否合法、公平、公正、合理。
5、履行合同阶段主要监督内容：
（1）项目合同是否按照招标投标文件规定的时间、内容原则签订；
（2）项目合同履行情况及变更情况；
（3）附属设施建设的报批情况；
（4）中标企业项目班子到位、质量、信用情况。
三、我市乡镇、街道、部门招投标中存在的主要问题
下列问题有的是共性的，有的只有在个别部门、单位和乡镇存在。
（一）管理部门问题（五个多）
1、项目申报渠道多。
（1）通过发改部门申报；
（2）通过行政主管部门申报；（3）直接向上申报（争取）。
2、项目审批低效多。
一些基础上报的项目迟迟不批，导至错过建设期和未批先建。
3、监督经办不分多。
存在纪检干部既是监督又是经办，监监与经办未分离，就是管办不分。
纪检干部监督是可以的，也是应当的，但不能认为一定是纪检干部监督。
招投标监督属于行政监督范畴，是业务监督，纪检监督应当测重于对人的监督，行政管理测重于对事的监督，两者既有联系，也有区别，各有测重。
4、行业监督真空多。
行政监督部门对乡镇一级的招标投标活动缺少指导、帮助和监督。
相关行政部门、监管办、交易中心有指导、监督工程建设项目招标投标职能，但实际工作中可以说监督少、指导少，监督指导难度大。
5、管理制度缺失多。
（1）全市统一制度少。
各乡镇自成制度，造成全市不统一。
（2）招标事项核准不明确。
国家和省规模标准以上的招标事项核准已明确，但以下的，招标范围、招标组织形式和招标方式核准的范围、程序、条件、期限等未作具体规定，导至招标依据不充分。
（二）业主单位（平台）问题
这方面存在的问题比较多，应当引起重视，并结合实际解决。
1、招标依据不规范。
招标依据不统一、不充分、不规范，主要是：
（1）向上申报项目：
一些项目向上申报时间过长，难以及时批准，甚至有的企业项目申报单位对申批失去信心，等不及申批就实施，在工程实施一半或者完工了才下达审批文件，导致未批先招。
（2）本级报批项目：
存在无领导签署意见、无办公会议决定、无村两委或村民代表意见就进行招标，项目申请表的其它栏目也存在空白（未填写）。
2、招标信息发布不规范。
（1）未按规定发布招标公告。
纪委监察局、招管办于2009年2月27日印发《关于规范小型项目招标投标信息发布管理的通知》（江招
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