浙江省宁波市土地利用总体规划.docx
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浙江省宁波市土地利用总体规划
浙江省宁波市土地利用总体规划
（2006-2020年）
说明
宁波市人民政府
二〇一一年八月
目录
第一章市域概况1
第一节自然条件1
第二节经济社会发展水平2
第三节土地生态环境状况3
第四节土地利用现状4
第二章上一轮规划实施评价6
第一节规划指标执行情况分析6
第二节规划实施总体成效分析8
第三章规划修编过程10
第四章规划基数转换与认定11
第一节工作原则与方法12
第二节规划基础调查和基数转换结果审查分析16
第三节成果与作用分析18
第五章经济社会发展目标20
第一节经济社会发展趋势与定位20
第二节经济社会发展目标25
第六章土地利用战略与目标29
第一节基本原则与思路29
第二节战略目标与战略阶段32
第三节土地利用战略33
第四节规划原则与目标35
第七章规划调控指标分解37
第一节指标属性37
第二节规划调控指标分解38
第八章土地整治规划42
第一节土地整理规划安排42
第二节土地复垦规划安排43
第三节土地开发规划安排44
第九章规划环境影响评价46
第一节生态环境基本状况46
第二节土地生态环境承载力分析52
第三节土地生态环境主要问题及规划重点54
第四节土地生态环境发展目标59
第五节规划环境影响预测与评价61
第六节不良环境影响的减缓措施67
第七节评价结论69
第十章其他说明70
第一章市域概况
第一节自然条件
宁波市位于我国东海之滨，地处浙东低山丘陵的东北部、浙江宁绍平原东端，东有舟山群岛为天然屏障，北濒杭州湾，西接绍兴市，南临三门湾，与台州三门、天台相连，是长江三角洲南翼区域中心城市。
宁波市属亚热带季风气候区，四季分明，光照充足，雨量充沛，温和湿润，年日照时数1928小时，平原地区年平均气温16.2℃，最热月7月为28℃，最冷月1月为4.2℃，年平均无霜期235天，多年平均降水量1521毫米。
全市地势西南高、东北低，三面环海、一面依山。
西部为四明山脉，西南部为天台山脉，东南部为天台山余脉，间有诸多滨海小平原，沿海岸港湾、岛屿众多；中部和北部为平原，间有丘陵分布，呈现形态分明、特征显著的地貌格局。
市内河网密布，主要有甬江、奉化江、余姚江，形成甬江水系，为浙江省八大水系之一，流域面积占本市陆域的59%。
全市水资源天然补给来源充足，径流资源较丰富，但拦蓄能力不足，可利用水资源并不丰富，按人口、田亩计算的占有量皆低于全国和浙江省平均水平。
第二节经济社会发展水平
宁波市下辖海曙、江东、江北、北仑、镇海、鄞州六区，余姚、慈溪、奉化三个县级市和宁海、象山两县，2005年实际常住人口达到714万，其中户籍人口556.7万，城镇化水平达到56%。
2005年，宁波市经济总量在全国副省级城市及省会城市中排名第7位，财政收入排名第6位，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入均名列前茅，综合经济实力大大增强。
其中，地区生产总值2449.3亿元，财政收入466.5亿元、上缴中央财政254.1亿元，全社会固定资产投资1336.3亿元，自营外贸进出口总额334.9亿美元，实际利用外资23.1亿美元，旅游创汇2.48亿美元、国内旅游收入238.4亿元，城镇居民人均可支配收入17408元、农村居民人均纯收入7810元。
到2005年，宁波市农业结构调整取得了突破性进展，效益农业发展势头强劲，科教兴农成效显著，农业基础设施建设稳步推进，农业产业化格局逐步形成。
工业整体实力和综合竞争力明显提高，基本形成了以临港工业、高新技术产业和传统优势行业为主体的三大板块。
第三产业快速发展，各类市场更趋活跃，以现代物流为代表的各类新型流通业态加速形成，流通设施建设步伐加快。
港口建设取得新的突破，新竣工5万吨级码头2个，集装箱码头4个；港口货物年吞吐量达到2.7亿吨，继续保持全国第二位，集装箱吞吐量达到521万标箱，增长30.0%，增幅继续保持全国第一位；铁矿石、石油、煤炭和液体化工四大杂类运输稳步发展，大宗散货中转港的地位已经确立，成为仅次于上海的华东地区第二大外贸口岸，干线港和主枢纽港的地位初步形成。
外向型经济迈上新台阶，2005年全市进出口总额334.9亿美元，比上年增长28.5%。
其中，出口222.3亿美元，进口112.6亿美元，分别增长33.5%和19.6%。
进出口总额占GDP的比重继续增长，对经济的拉动作用进一步增强。
全市2005年新签外资项目合同873个，实际利用外资金额23.1亿美元。
截止2005年底，已有70多个国家和地区的外商前来兴办企业，全球500强企业已有50多家入驻宁波。
宁波经济技术开发区、保税区、科技园区、大榭开发区“三区一岛”的开发建设向功能开发转变，成为全市外向型经济发展的龙头。
第三节土地生态环境状况
经过多年的持续建设，宁波市已基本形成了城镇连绵区、开敞区和生态敏感区等三种类型生态环境分区。
城镇连绵区包括中心城市及周边地区、北部余慈城镇连绵区；开敞区包括点状城镇、村、农田、水网、丘陵等地区，地貌以自然环境、绿色植被为主，慈溪东南部，余姚东、西部，江北西北部，鄞州东南部，奉化东北部，宁海东部、象山北部均为开敞区。
生态敏感区是除城镇连绵区、开敞区外的其他区域，具体包括自然保护区、如森林公园、湿地、水源地、大型水库、海岸带以及风景名胜区等。
宁波市环境质量总体较好，但一些实际问题依然不容忽视。
在空气质量方面，城市空气污染类型为煤烟型和煤烟、机动车尾气混合型，已被列为国家酸雨控制区；内河水域中，江河上游、山溪河流和大小水库水质保持良好，江河城区段以及部分河网污染较重，城市污水处理系统有待进一步完善；近海海域无机氮、磷污染严重，水体富营养化问题突出；工业污染源和固体废弃物处理能力不足，正引起新的环境问题。
第四节土地利用现状
一、土地利用现状
根据宁波市土地利用变更调查结果，按照土地利用规划分类，到2005年底，全市农用地688086公顷，其中，耕地208095公顷，园地65983公顷，林地361136公顷，其他农用地52872公顷；建设用地131038公顷，其中，城乡建设用地101422公顷，交通水利用地24022公顷，其他建设用地5595公顷；未利用地150427公顷，其中，水域34944公顷，滩涂沼泽83575公顷，自然保留地31908公顷。
二、土地利用结构
2005年土地利用结构中，农用地占土地总面积的71.0%，建设用地和未利用地面积分别为总面积的13.5%和15.5%。
宁波市土地利用现状结构见表1。
表12005年宁波市土地利用现状结构
单位：
公顷、%
地类名称
面积
比例
农用地
耕地
208094.6
21.5
71.0
园地
65983.5
6.8
林地
361136.2
37.2
牧草地
0.0
0.0
其他农用地
52871.4
5.5
建设用地
居民点及工矿用地
107016.4
11.0
13.5
交通用地
11305.8
1.2
水利设施用地
12716.1
1.3
未利用地
未利用土地
31948.2
3.3
15.5
其他土地
118478.4
12.2
合计
969550.6
100
100
土地利用现状中各类土地的比例结构总体上基本合理，其变化趋势与宁波市经济社会快速发展的态势相适合。
随着宁波市社会经济的快速发展，耕地出现持续的下降趋势，耕地保护形势严峻，区域内耕地面积（不含易地补充耕地）由1996年末的255837公顷减少到2005年的208095公顷，九年间减少了47742公顷，结构比例下降到21.5%；建设用地数量逐年增加，由1996年的98438.9公顷增加到2005年的131038.3公顷，增加了32599.4公顷，结构比例增加到13.5%；由于土地生态环境保护和建设重视程度日益提高，园地和林地有了较大幅度增长，2005年园地和林地面积比例较1996年提高了4.7%。
三、土地利用特征
土地空间分布格局上存在明显的圈层结构。
以宁波市中心城区及下辖市县建成区为中心，由内而外依次呈现建设用地-耕地、园地-林地的圈层分布。
土地资源空间分布上带有明显的地域差别，土地利用程度不一。
宁波市西南部的山地丘陵区是天然林、生态公益林主要分布地和重要的生态保护区；水网平原主要包括中北部的鄞奉平原和余姚平原，是粮油集中产区和城市工业区；滨海平原则主要分布在东北部和东南沿海，是粮、蔬、果、渔主产区和港口工业区，两大平原区土地资源质量较好，土地利用程度较高；而北、东、南沿海的滩涂浅海，则是水产养殖和土地后备资源开发的地区。
土地利用效益较高，上升空间依然存在。
根据土地利用经济效益分析显示：
宁波市全市域地均GDP为2526万元/平方公里，市区地均GDP达到8700万元/平方公里，在全国主要大中城市中居于前列。
但在个别地区和用地领域也还存在粗放经营的不集约用地现象，土地利用综合效益还有进一步提升的空间。
土地可开发利用潜力不大，存在明显地域差异。
其中大面积的海涂资源主要分布在慈溪、宁海、象山、北仑等县（市）、区，而余姚、奉化、鄞州、镇海、江北、江东、海曙等市、区则没有大片的后备土地资源，主要以零星造地为主，开发利用中要根据不同地域条件注意生态环境的合理保护。
第二章上一轮规划实施评价
第一节规划指标执行情况分析
一、耕地保有量与基本农田保护面积
根据2005年全市土地利用变更调查，全市完成耕地保有量250175公顷（含可调整耕地36363公顷和易地补充5717公顷），比2010年规划耕地保有量249697公顷多478公顷；基本农田保护面积（含易地代保7400公顷）217467公顷，完成了2010年规划基本农田保护任务。
因此，规划实施九年来，宁波市对耕地和基本农田的保护取得了重大成效，符合2010年规划目标的要求。
二、新增建设用地及占用耕地规模
上一轮规划实施以来，由于宁波市经济建设和固定资产投资一直保持强劲的快速发展态势，新增建设用地大量增加，规划确定的建设占用耕地指标远远不能满足经济发展的要求，实际需求与规划调控的矛盾日益突出。
国土资源管理部门一方面严格执行土地利用总体规划审批各类用地；另一方面根据经济社会快速发展的实际，积极使用土地整理折抵指标、易地外购指标，采取多种途径来保障全市经济发展用地的需求。
九年来全市依规划安排新增建设用地35298公顷，其中占用耕地30266公顷，均提前实现了规划目标。
实施中，建设占用耕地指标除了规划控制指标外，还有规划追加指标，土地整理取得折抵指标，市外易地购买指标等等，基本满足了经济社会发展中的重大项目和重点基础设施建设用地需求。
三、土地整理复垦开发补充耕地
上轮规划确定全市土地整理复垦开发补充耕地目标为11274公顷，规划实施九年来，全市共计补充耕地30266公顷（其中本市域内补充耕地25100公顷，市域外补充耕地5166公顷）。
市域内补充耕地中土地开发补充耕地13633公顷，占54.3%；土地整理（包括标准农田建设、农村居民点整理）补充耕地11467公顷，占45.7%，提前完成了上一轮规划确定的耕地补充任务，实现建设占用耕地的占补平衡。
此外，通过积极实施耕作层剥离工程，改良土地整理复垦开发新增耕地的土壤条件，极大地提高了新增耕地的质量。
第二节规划实施总体成效分析
上轮规划实施九年来，在保障国民经济持续快速发展和社会全面进步各项用地需求的同时，坚持严格保护耕地特别是基本农田，积极引导和调控城乡建设有序发展，节约集约利用土地，加强土地生态环境保护与建设，取得了较好的成效。
一、耕地与基本农田保护成效显著
规划期间，全市通过不断加大耕地和基本农田保护力度，基本实现了上一轮规划目标。
大力开展耕地质量建设，投资建设了高标准农田98140公顷，极大地提高了耕地和基本农田整体质量，数量“占补平衡”之外质量保持稳中有升。
二、建设用地对经济社会发展的支撑和保障作用得到充分发挥
在城镇化、工业化进程加快，固定资产投资日益增大的形势下，严格规划实施管理，统筹增量扩展与存量挖潜，遏制了建设用地的无序扩张，促进了建设用地集约利用水平的提高，单位建设用地二三产业产值由1996年的74万元/公顷增加到2005年的177万元/公顷，提高了1.4倍。
采取多种政策措施缓解供需矛盾，提供了适量的新增建设用地，有效地保障了经济社会发展合理用地需求，为确保全市经济社会持续快速发展提供了重要支撑。
三、土地整理复垦开发稳步推进
规划实施九年来，全市大力开展土地整理复垦、适度开发宜农未利用地，市域内共计补充耕地25100公顷，实现了建设占用耕地的“占补平衡”。
实施耕作层剥离工程，改良新增耕地土壤条件，提高了新增耕地的质量。
四、土地生态环境综合整治取得阶段性成果
通过发展名特优新为主的林果业，实施沿海防护林带工程、绿色通道工程、农田林网工程，开展土地整治和小流域综合治理，净增园地、林地等43300余公顷，促进了土地生态环境的改善。
上一轮土地利用总体规划的有效实施，促进了经济社会的健康快速发展。
但受城镇化、工业化快速发展的阶段性特征影响，土地利用和管理中也存在新增建设用地供给缺口大、规划布局与部分用地选址难以匹配、土地闲置和低效利用等不容忽视的问题，需要在新一轮土地利用总体规划修编中加以研究和解决。
第三章规划修编过程
自2004年正式启动以来，宁波市土地利用总体规划修编工作主要经历了以下几个阶段。
第一阶段：
前期研究阶段。
根据国家要求，宁波市积极开展了规划修编前期专题研究工作，在系统分析宁波新时期经济社会发展趋势、土地利用和管理工作面临形势的基础上，认真开展了“四查清、四对照”工作，完成了土地利用战略研究、上轮规划实施评价、土地需求量预测、城镇及农村居民点用地规划研究、工业园区建设用地规划研究、旅游开发用地规划研究等专题，为规划修编工作奠定了坚实基础。
第二阶段：
调控指标分解阶段。
根据浙江省要求、结合宁波市实际，编制了《宁波市新一轮土地利用总体规划控制指标分解方案》，分别向市政府分管领导和主要领导进行专题汇报，并于2008年12月经市政府常务会议讨论通过。
第三阶段：
大纲编制阶段。
在此期间，宁波市根据国土资源部有关规划大纲编制要求、浙江省分解下达的规划调控指标，结合前期专题研究成果，及规划基础调查和基数转换结果，编制完成了《宁波市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》，并于2009年7月通过了国土资源部审核批复。
第四阶段：
基础调查和基数转换阶段。
根据国土资源部（国土资厅发〔2009〕10号）和省国土厅（浙土资办〔2008〕180号）以及《宁波市土地利用总体规划修编基数转换技术要求》，2009年2月，宁波市以乡镇为单位开展了规划基础调查和基数转换工作，历时七个月，全面完成了规划基础调查和基数转换工作。
2009年10月22日，宁波市基础调查和基数转换工作通过了国土资源部专家的评审论证，得到了充分肯定。
第五阶段：
成果编制阶段。
根据国土资源部对规划大纲的批复意见和国家对规划编制的新要求，认真开展规划成果编制工作。
与市规划局等部门共同落实中心城市规划空间布局，并与县级以上重点项目和重点区块做好衔接的基础上，完成了市级规划空间布局工作。
完成了规划文本、说明和图件等成果的编制，以及成果报批的准备工作。
同时，部署开展了规划管理信息系统建设，目前整体工作进展顺利。
第四章规划基数转换与认定
根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发〔2009〕10号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）、《浙江省国土资源厅关于印发<浙江省乡（镇）土地利用总体规划基数审定办法（试行）>的通知》（浙土资办〔2008〕180号）和《宁波市土地利用总体规划修编基数转换技术要求》等文件和技术规范，宁波市全面开展了土地利用总体规划基础调查和基数转换工作。
第一节工作原则与方法
一、工作原则
1、用途管制原则。
遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
2、依法核定原则。
通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。
3、衔接可行原则。
充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查以及“四查清、四对照”等成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。
4、综合平衡原则。
做到行政辖区内农用地、建设用地、未利用地面积综合平衡，转换前后的土地总面积应保持一致。
二、工作方法与步骤
规划基础调查和基数转换工作以乡镇（街道）为单位进行。
运用ArcGIS等地理信息系统软件，在收集相关资料的基础上开展工作，技术路线详见图1，操作步骤主要分为四步：
（一）收集资料、进行二图叠置、形成工作底图
1、以县级国土部门和规划修编协作单位为主，收集2005年变更图、二次调查图、卫星遥感影像图，以及农转用、土地开发整理复垦台帐、违法用地等资料。
2、以乡镇为单位，将2005年变更图和二次调查图进行叠置，形成过渡图；借助卫星遥感影像图，经内业判读，消除二图中因空间因素存在的误差，并对面积小于400平方米的图斑进行归并，形成规划基数调查工作底图。
对产生的不重叠图斑，进行统一编号，制作规划基数转换调查表。
（二）外业调查、判读核实
以乡镇、村和国土所为主，根据规划基数调查工作底图和规划基数转换调查表，对不重叠的图斑逐一进行判读核实，分析变更原因并填报登记；对有疑问的地块进行实地踏勘核实。
再根据违法用地等台帐资料补充相关遗漏图斑，并填报完善规划基数转换调查表。
（三）梳理分析、分类统计
1、由规划修编协作单位对乡镇和国土所调查核实的图斑、表格进行梳理分析，进而分类统计，形成05年前转而未用、未农转用、土地开发整理复垦、变更调查与实地不符和06年后农转用、未农转用、土地开发整理复垦、二调与实地不符等8类规划基数转换分类表。
2、在基数调查工作底图上，将分类图斑用不同的颜色标示，形成规划基数调查分类图。
3、由县级国土部门的相关业务科室对数据真实性进行校核和确认。
（四）基数转换、分析汇总
1、由规划修编协作单位对规划基数调查分类图以2005年为界，将2005年前的地类图斑予以保留；对2006-2008年变化地类的图层分离提取。
2、将城镇范围内的农村居民点转入城镇用地，将铁路、高速公路和国道转入交通用地，将国防、监教、宗教用地等转入特殊用地。
3、在上述图层提取、地类转换的基础上，形成规划现状数据转换标示图，并制作标示图面积统计表。
4、将规划现状数据转换标示图与05年变更图进行叠置，形成2005年规划现状图，并完成规划基数转换汇总表。
此外，将基本农田和标准农田数据库分别叠置在2005年规划现状图上，形成基本农田分布图和标准农田分布图。
在做好上述四步工作的同时，根据各地客观实际，认真撰写规划基数转换技术报告。
图1规划基础调查和基数转换流程
第二节规划基础调查和基数转换结果审查分析
规划基础调查和基数转换基本完成后，按照省厅规定做好审查、审定工作也十分重要。
一是对分类数据进行审查，分析数据变化情况，查清数据变化原因；二是将分类数据与农转用等相关台帐进行对照，分析数据是否一致；三是将分类数据与2005年变更数、二调数，尤其是耕地数进行对照，分析变化情况及原因，从而确保规划基数的真实性和准确性。
一、规划基础调查数据分析
（一）2005年前转而未用
05年前转而未用（包括05年前已用，但05年变更调查未上图），共9075个图斑、面积7665公顷，主要原因是05年变更调查未及时更新造成的。
（二）2006年后已经批准
06-08年批准的建设项目，共14307个图斑、面积9917公顷（包括很多08年二调未上图）。
其中，省以上交通、能源、水利项目有41个，新增建设用地1853公顷，占用基本农田1214公顷。
按规定，省以上交通、能源、水利项目可以向省里核减规划指标。
在审查分析过程中，规划基础调查结果应与06-08年农转用报批台帐进行对比分析，并将08年二调未及时上图的图斑进行修正。
在审查分析中若不加以注意，则会造成很大的后遗症。
（三）未农转用
05年前未农转用共11310个图斑、面积3342公顷；06-08年未农转用共8804个图斑、面积4477公顷。
两项合计面积7819公顷。
这些建设用地在新一轮规划布局中需区别对待。
在审查分析中应注意未农转用图斑的遗漏问题。
由于05年变更调查、08年二调以及影像图和实地都为建设用地，在基础调查中难以发现，因此需要土地执法监察部门和乡镇、村提供所掌握的资料加以修正。
（四）土地开发整理复垦
05年前土地开发整理复垦共4996个图斑、面积4962公顷；06-08年土地开发整理复垦共917个图斑、面积1115公顷。
这些项目都经土地开发整理复垦验收批复，但由于05年变更调查或08年二调没有将这些图斑及时上图，应在规划基础调查中依据验收批文予以修正。
（五）与实地不符合
05年变更调查与实地不符共11526个图斑、面积7387公顷；08年二调与实地不符共4134个图斑、面积2533公顷。
由于05年变更调查或08年二调的一些图斑与实地不符，应予以修正。
例如，05年变更调查地类为建设用地，08年二调和影像图地类为耕地，实地也为耕地，而且在06-08年期间也没有进行土地复垦，这就出现了明显的逻辑错误，由此判断05年变更调查地类有误；08年二调也有类似差错。
上述修正情况必须由地籍部门认可。
（六）其他情况
除了上述情况外还有4840个图斑、面积6824公顷。
根据工作统计，全市通过规划基础调查的图斑合计达69395个，总面积48222公顷。
二、规划基数转换分析
在进行规划基础调查的同时，按照省里要求，开展了规划基数转换工作。
（一）农村居民点转换为城镇用地
城镇范围内的农村居民点转入城镇用地，面积21356公顷。
（二）城镇用地转换为交通用地
城镇范围内的铁路、高速公路和国道等转入交通用地，面积1089公顷。
（三）城镇用地转换为特殊用地
城镇范围内的国防、监教、宗教用地和风景旅游设施等用地转入特殊用地。
第三节成果与作用分析
一、规划基础调查和基数转换工作成果
（一）图件
1、乡镇规划基数调查工作底图；
2、乡镇规划基数调查分类图；
3、乡镇土地利用总体规划现状数据转换标示图；
4、乡镇土地利用总体规划现状图（2005年）；
5、乡镇基本农田分布图；
6、乡镇标准农田分布图。
（二）表册
1、乡镇规划基数转换调查表；
2、乡镇规划基数转换分类表；
3、乡镇规划基数转换汇总统计表。
（三）市、县、乡三级规划基数转换技术报告
二、规划基础调查和基数转换的作用
（一）充分利用二次调查成果，校核规划基期年数据
根据《国土资源部关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》（国土资发〔2009〕10号）文件要求，考虑到二次调查成果在县乡级规划编制工作中的应用，采用二图叠置的方法，与二次调查进行衔接，用二次调查成果来校核2005年更新调查数据。
（二）全面掌握近年地类变化，有利于规划空间布局
土地利用总体规划编制中，科学合理地规划各类用地的空间布局是非常重要的一个环节。
通过二图叠置的方式，比较准确、全面地掌握了2006-2008年土地现状变化的各种具体情况，做到了一次性核查并上图，为规划编制后续工作节约了时间，避免了重复劳动，提高了工作效率，同时也为规划空间布局打好了基础。
（三）形成数据信息
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