小城镇建设存在的问题及对策建议.docx

小城镇建设存在的问题及对策建议.docx

《小城镇建设存在的问题及对策建议.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《小城镇建设存在的问题及对策建议.docx（9页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

小城镇建设存在的问题及对策建议

小城镇建设存在的问题及对策建议

小城镇建设存在的问题及对策建议

2010年10月18日

发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一大战略，是实现农村城镇化、农村工业化的必由之路，是实现区域经济跨越式发展的突破口，是促进城乡协调发展的重要举措，是农民增收新的经济增长点，对于吸纳农村劳动力、活跃城乡经济、加速城市化进程具有重要意义。

近年来，加快小城镇建设被各级党委政府提到了重要的议事日程。

随着经济和社会的不断发展，小城镇建设取得了良好成效，城镇规模逐步扩大，城镇化水平不断提高，布局有所改善，对农村经济的辐射能力和带动能力初步形成，城镇基础设施和环境进一步改善。

那么，当前小城镇建设存在什么问题？

下一步如何推进？

这些问题受到社会各界的普遍关注。

本文就以上问题作一些探讨。

一、当前小城镇建设存在的主要问题

（一）对小城镇建设的认识不深、重视不够、指导乏力。

在相当长的时期内，一些地方的党政干部没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城（镇）乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓；对小城镇规划、建设、管理的科学理论、相关知识和先进经验学习不够，“经营城镇”的理念淡薄；小城镇建设思路不开阔，对小城镇的长远发展缺乏深层次思考；对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、

风格品味不高。

（3）开发建设方式落后。

许多小城镇仍以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。

（4）普遍缺乏一支过得硬的小城镇“物业管理”队伍。

小城镇管理人员不足、待遇差、素质低、缺手段；小城镇综合治理能力弱，生态建设和环境保护工作滞后，“脏、乱、差”现象未得到根本治理。

（5）由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高。

（五）科学合理的投资机制尚未形成。

资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。

从目前来看，小城镇建设的投融资机制虽然呈现出了多样化的特点，但总的来说，还没有走出一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，乡镇政府投资仍然占较大比重，尤其在小城镇公共基础设施建设方面更是如此。

在目前不少乡镇的财政还属“吃饭财政”的情况下，乡镇政府建设小城镇筹措资金主要采取“以地生财”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。

“以地生财”这种办法在当前土地宏观调控、以人为本的大环境下将越来越行不通。

“集资建镇”也是小城镇筹集资金的主要做法之一，问题是这种“集资建镇”实际上有不少是变相的乱收费、乱摊派，比如向落户小城镇的农户收取基础设施配套费，向建筑施工单位收取建筑配套费等。

企业主、老百姓，乃至地方干部对此颇有意见。

第三种办法是“借资建镇（包括施工单位垫资开发）”，这种办法可能一时能解决暂时的困难，但发生的债务在偿还和化解方面缺乏手段。

（六）对重点中心镇建设，缺乏必要的强有力的扶持措施。

通过上级党委、政府的大力支持，这几年，重点中心镇总体发展势头良好，投入较大，对周边地区的辐射带动能力较强，理应享受上级政府的“特殊照顾”，催生其更大更强。

然而，上级政府在这些重点小城镇建设上没有专项资金投入，没有贴息贷款扶持，没有单独建设用地指标，没有特殊的税费返还比例；它们和其它小城镇一样，交的税费一分不少，申批事项一项不漏，享受不到特殊的优惠政策。

（七）行政区划与城镇发展不相适应。

目前建制镇主要按行政区域设置，造成城镇空间布局不合理，重复投资、重复建设；不少城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。

由于行政区划的不合理，造成建制镇和重点中心镇设置与布局不合理现象十分明显，这种情况不仅在县域范围内存在，在县市、区域间也有这种情况。

行政区划的不合理，严重制约着城镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素集聚和区域经济的发展。

（八）相关配套改革滞后。

主要表现在：

（1）城镇行政管理体制不适应。

小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却管不了”，协调解决比较困难。

另一方面，城镇政府自身存在着严重的政企不分、政事不分，导致行政效率不高。

（2）城乡分割的二元体制仍未打破。

比如对小城镇的财政投入、信贷支持、劳动就业、最低生活保障等方面不能享受与城市一样的待遇，缺少保障措施。

（3）农业税费减免配套政策和土地使用制度创新滞后，致使离开农业的农民“弃土”动力不足，工作在镇上、生活在农村的“两栖”现象较为普遍。

（4）国家实行严格的耕地保护政策，限制了小城镇的外延扩张,不少小城镇缺乏应对策略和措施。

二、推进小城镇建设的对策建议

加快推进小城镇进程是全面建设小康社会的有效途径，小城镇建设存在着诸多制约因素，还是一个亟待探索实践的课题，她不同于县市级城市。

存在的困难及发展措施既有共性的、又有个性的，主要可以从以下四方面来加以推进：

（一）统一认识，明确目标。

城镇化是农村经济和社会快速发展，是农业农村现代化的必然结果，可以说是没有农村的城镇化就没有全市的城镇化。

城市发展的出路在于城乡一体化，而农村发展的出路在于城市化，两者的结合点就是发展小城镇。

从现实来看，小城镇的发展，一是有助于发挥集聚功能，促进农村经济发展。

城镇可凭借基础设施和服务功能的优势，使之成为二、三产业的首选之地，形成产业集聚，经济总量扩张。

二是小城镇的发展可以加快农村富余劳动力转移，实现农民增收。

产业集聚的直接效果是吸收劳动力，增加城镇人气，形成人口集聚。

而人口的大量集聚，又会产生新的需求、带动房地产业、服务业、文化娱乐业等的连锁发展，既拉动消费，又增加群众收入。

三是小城镇的发展有助于提高农民的生活质量和人口素质。

大量农民进城镇定居，逐步改变传统的生活方式和思想观念，使其缩短与现代文明的距离，自身的素质渐移默化得到提高。

从我市的情况看，大部分乡镇的城镇化进程已明显地之后于工业化。

目前，我市加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，我们应当抓住机遇，理清思路，明确目标，发现优势，趋利避害，挖掘潜力，找准符合各镇实际的发展路子和工作重点，牵住城镇建设这一城镇化进程的牛鼻子，适当超前投入，加快建设，使城镇化进程与经济社会发展齐头并进。

（二）因地制宜、精心规划。

目前，在规划上主要存在着规划编制过短或过大、新建区链接难、产业布局随意性等一些问题，为此，我们要着重注意以下问题：

1、规划要注意科学性。

确定合理的城镇中远期发展规模，既是规划的重点，又是规划的难点。

通常情况下有二难，一是人口规模预测难，二是用地规模难确定。

这“二难”往往是城镇规划会审时的焦点问题。

规划期限15－20年，远期人口规模不能以城镇化目标率简单计算，而应从城镇经济规模，承载能力，集聚力、辐射力等方面综合分析，科学测算。

区位优势明显、发展前景乐观、经济发展强劲的建制镇，生产要素集聚能力明显、发展前景乐观、经发展强劲的建制镇，生产要素集聚能力就强，人口规模预测不能囿于现有全镇户籍人口，否则15－20年后，今天的规划就不尽科学。

比如，中西部地区劳动力涌向沿海发达地区同样会持续，将来势必有一部分外来人口在城镇安家，即使不安家，暂住外来人口事实上也成为城镇承载负荷，其相关功能自然必须跟上。

因此外来人口也是城镇预测人口的一个重要因素。

建制镇用地规模，现在是按人均用地来上限控制。

但事实上这一规定有其不科学性，如有的镇工业园区定位在城镇旁，成为城镇的一部分，势必会占去人均用地。

故用地规模不能一味按人均用地指标去控制，只能作为基本原则，不同城镇应区别对待。

因此，在确定规划盘子大小时，一定要建立在充分的调查研究、科学的测算之上。

2、规划要注意完整性。

城镇规划越是完整就越有操作性。

精品规划才有精品城镇。

规划的完整性体现在规划本身的系统性和规划制定的程序性。

一是规划的系统性：

根据《福建省村镇建设管理条例》规定，建制镇规划分为总体规划和详细规划。

总体规划是总纲，它从宏观上确定城镇发展战略，落实总体规划的发展战略，具体指导城镇建设还要有近期建设规划和各项专业规划。

如新区五年建设规划以及道路交通、给水、排水、排污、三线（电力、电讯、广播电视）、绿地系统等专业规划。

各区块的建设必须编制控制性详细规划（详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划），合理确定土地使用性质、开发强度、以及合理安排配套设施。

凸现城镇形象和特色的重要部位应编制修建性详细规划。

有条件的镇还可以编制镇域规划，从镇域甚至区域范围来考虑增强城镇集聚和辐射功能。

规划不可以因陋就简人为降级，因为城镇不论大小，规划对建设的指导作用是一样的。

二是规划制定的程序性，在推进民主和法治的进程中，政府城镇规划必须严格做到法定程序，如果规划的法定程序不到位，在建设和管理中就难以做到依法行政。

城镇规划经会审通过，镇人民代表大会审查同意后，再报市（县）人民政府审批，市（县）人民政府批准的规划才有合法性。

有了合法性才有刚性、权威性。

3、规划要注意特色性。

特色的营造要从宽角度，深层次去发掘。

即从城镇产业、历史、文化、人文自然景观上去发现自己的特色。

（1）经济特色。

经济特色不能停留在农业、工业、商贸的划分上，可从产业中的闪光点、有知名度的行业上去体现。

（2）历史文化特色。

历史文化特色阿不能因为城镇历史不悠久，历史上没出过什么知名人士和发生过有影响的事件，就觉得没有文章可做。

其实每一个乡镇都有一定的风俗风情和延续的历史文化。

只要筛选好、操作好、营造好就是一种特色。

（3）建筑风格。

建筑特色是城镇形象最普遍的展现，营造建筑特色要体现城镇的地理区位、乡土风情、人文风格，并与山水风景相协调。

建筑风格既不能盲目照办照抄，变成“万国城”或“千城一面”，又要在把握主体风格的前提下，运用现代先进设计标准和设计技术，体现建筑的不同个性，使建筑活泼、协调而不死板杂乱。

（三）经营城镇，加快建设。

1、加大投入，建设市政基础设施。

城镇建设应当超前投入、超前建设的重点是市政基础设施，要根据近期建设规划，坚持基础先行原则。

道路、管网等主要基础设施最好提前几年建设到位，这样做至少有三条好处：

一是能够促进规划蓝图的实现。

道路网络是城镇的骨架，从意义上来说，道路建设的到位等于规划实施成功了一半；二是有利于群众和开发商对城镇规划的直观认知，联想发展前景。

道路框架提前形成是对规划的最有力的宣传。

三是有利于提高级差地租，促进土地增值。

道路建设一旦到位，其两旁的土地就会增值，提高收益。

在建设过程中，道路等级不能盲目追求宽大平直，要按照道路的性质以及人流、车流的密度确定不同的宽度和功能划分。

主街道路要达到一定宽度，做到机非隔离（考虑交通工具的多样性），设置人行道（需盲人道，无障碍通道），为减少二次建设投入，在道路建设过程中，应将给排水、下埋管线、消防栓、绿化同步跟进。

2、完善和提升配套功能。

要吸引和承载大批人群进城镇，不仅要有好的市政设施，更要有完善的配套功能。

农民之所以要向城镇靠拢，最根本的是为了提高生活质量，享受城市居民的居住环境、教育环境、医疗保健环境、交通通讯环境、文化娱乐环境，跳出脏乱差。

如果城镇的环境比村里好不了多少，对农民就没有吸引力。

为此，城镇建设必须坚持以人为本，打造优良的人居环境，着力提升配套功能。

一是形成水清、灯明、路洁、地绿的静态环境。

从目前发展的情况来看，城镇绿化相对比较忽视，其实绿化是美化的重要方面，在塑造人居环境和城镇形象中，绿化与道路等基础设施一样重要。

工作中要遵循植皮的地带性，选择乡土乔灌木，并少量引进外地树种和花草，达到投入少、见效快的效果。

二是提升教育、文化、卫生、治安等动态环境。

如城镇中带“中心”字号的如中心幼儿园、中心小学、文化中心等设施和机构，要按社会事业建设发展规划，做大做强，成为名副其实的中心。

三是营造城镇特有环境。

某些城外无城中有的设施要适量建设，有条件的镇要根据可能集中财力予以建设，如公园、广场、影剧院等综合性、群众性、大众性的文化娱乐场所，对城镇功能配套起到画龙点睛的作用。

3、理顺投融资机制。

乡镇由于财政收入少，城镇基础设施建设资金一般都采取财政直接投资方式。

由此产生两对矛盾：

财政可用资金少与基础设施建设量大的矛盾，想超前作出投入与财政融资难的矛盾。

这两对矛盾始终制约着城镇基础设施的超前建设，“量入为出”适应不了新的发展形势。

为此，城镇基础设施建设和土地开发，呼唤一个符合市场主体的单位，使政府行为通过市场化运作。

比如可由镇政府投资组建城镇建设投资开发公司，由公司融资和投资小城镇，形成“投资——收益——再投资——再收益”的良性循环。

一切适宜于社会经营的配套设施，如幼儿园、文化娱乐、宾馆、饭店等配套设施，由政府前置条件，均可由企业和个人投资建设和经营。

这样，一方面减轻了政府的投资压力，又能更好地得到这些设施周围土地资产增值的收益。

4、提高商业用地的开发的效益。

由于乡镇知名度不高，人气和商业氛围不浓，商业用的不像城市和中心镇那样烫手。

因此，提高商业用地开发的效益可在以下几方面作些尝试：

一是加大城镇规划的宣传。

如设置大型规划效果图广告，置于主要道路旁，让群众和开发商一幕了然看到你镇几年后的样子，从而驱动群众购房置业欲望和开发商的开发动机。

二是做到先基础设施配套（大配套），后出让土地，增加开发土地的级差地租，提高开发收益。

三是根据供求状况控制供地规模新供土地待完工和即将完工房售道85％左右时推出，预防房价下降带来连环影响，价值下滑——买房人减少——开发商亏本，下步开发就很难出让好地价。

5、灵活运用多种开发方式。

灵活的开发方式是加快建设和人口集聚的有效手段。

各地小城镇建设多数处于开始的初级阶段，房地产市场相应处于培育期，主要街道两旁、商业中心周围地段，商业和住宅用地理应采取公开出让方式。

但当基准地价高于市场需求价时，就会产生无路可走的尴尬。

出路在于：

一是鼓励老镇区农居户联户翻建，按规划重建，仍保留新建房集体所有土地性质，打破因拆迁成本高而无人开发的局面，促进老镇城区逐步得到改造。

加大力度对老镇区的基础设施进行改造，不能唯利益，急需改造的设施应当净投入，二是在城镇区域规划农户住宅区，统一规划、统一设计、分期建设。

由城投公司收回土地整理成本费（个人建房土地指标来源于宅基地整理）、城建配套费和土地政策处理成本费等费用。

以此大量吸收想进城而不想购置商品房的农民到城镇落户。

6、抓好建成区以外的开发。

一是抓好土地开发文章，做好造地、土地整理、宅基地整理三大块工作，既从中实现开发效益，又为城镇建设补充建设用地指标。

二是区位优势明显，山水风景秀丽的建制镇，可为大中城市配套建设乡间别墅，使之成为大城市居民的第二处居住地。

（四）加强管理，完善机制。

1、加强规划和环卫管理。

规划的实施管理是城镇管理最难最重要的工作，一放松就会出现问题，一出问题就会造成损失，一手软就会带来后患。

要时时注意城镇规划区内的动态，发现动土、翻建、立杆拉线、埋管挖沟、搭棚搭架（塔）、铺路筑桥、破墙开窗（门）等情况，都应到场检查审核，对照规划该阻止的阻止，该纠正的纠正，该停工的停工，该拆除的尽快拆除。

建制镇在规划管理中的一些薄弱甚至放纵的几方面必须得到转变，主要是“管线”（电力线、广播电视线、电话线、无线信号站线、自来水管等）的架设、铺设要列入审批程序，方案审核同意后方可施工；新建防污、道路的标高要明确，并跟踪到位；主要道路、街道两旁建筑和重要标志性建筑，要树立美学观念，增加建筑立面审批，把握立面结构的美观和色彩的协调。

环卫管理同样要提高三个方面：

一是环卫设施的配套。

垃圾箱、主要街道果壳箱、公厕等要提高档次，新建设的开发项目一定要把环卫设施同步规划建设到位，如果将垃圾箱、公厕等到房子出售后再去建，工作难度就会增加。

二是采取市场化运作。

企事业单位和居民环卫费一定要理直气壮地收起来，道路保洁、垃圾运输，园林绿化管理等可先制定工作要求采取招标，以降低运行成本。

三是重视垃圾填埋场的建设。

随着经济发展和群众生活水平的提高，城镇（包括各村、各企业）的垃圾量越来越多。

垃圾的去路已成头痛的问题，应从长计议，投资建设好垃圾填埋场。

2、加快户籍制度改革。

尽管目前小城镇集聚的人口规模并不大，但目前毕竟已吸纳了一部分人到城镇工作和居住，根据形势分析，今后几年会更快。

这些“外来户”如果因为户口问题而不能与“本地户”平等享受城镇设施，就会反过来影响人口集聚，也是对“外来户”的歧视。

为什么要把出生地人为地成为人们自由发展的障碍呢。

《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》第十条指出：

“为鼓励农民进入小城镇，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所，稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视政策。

”为此，目前要解决好“外来户”一个现实的困难，即子女入学问题，镇政府可以出台凡确实在城镇居住和有自建房的住户，一律予以取消其子女入学的借读费。

3、落实集镇失地农民保障。

城镇要发展就要用土地，城镇所在村的农民将没有自己承包的土地（许多农民将不存在一分土地），如何处理好征地补偿政策，是影响当前发展环境和社会稳定，关系农民长远的生活保障问题。

目前，各乡镇在征用土地的政策处理上不尽相同，赔偿政策各异，但基本没有考虑失地农民今后的生活保障问题。

征地之所以难，恐怕我们的政策处理缺少合理性。

是否可以考虑将征地款的一部分用于农民的养老保险，低门槛进入，低标准享受。

以解决失地农民的后顾之忧，缓解征地难问题。