广州市人民防空管理规定.docx
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广州市人民防空管理规定
广州市人民防空管理规定
（修正案草案注释稿）
第一章 总则
第一条 为了加强人民防空建设与管理，提高城市整体防护能力，保护人民的生命和财产安全，根据《中华人民共和国人民防空法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市人民防空的组织、指挥和人民防空工程、设施的规划、建设、使用、维护、管理等活动。
第三条 市、区人民政府和同级军事机关领导本行政区域内的人民防空工作。
市人民防空主管部门负责本市行政区域内的人民防空工作，组织实施本规定。
区人民防空主管部门负责本行政区域内的人民防空工作。
镇人民政府、街道办事处在人民防空主管部门的指导下，配合有关部门做好本辖区的人民防空工作。
镇街道人民武装部门承担本辖区人民防空管理工作。
发展改革、工业信息化、公安、财政、环保、住房城乡建设、交通、水务、文化广电新闻出版、卫计、国有资产、国土规划、城市管理、林业和园林等行政管理部门应当在各自职责范围内，负责有关的人民防空工作。
说明：
本条第3款修改理由是广州市委办公厅11号文第18条意见对“镇街道人民武装部门承担本辖区人民防空管理工作”有明确规定。
第4款修改理由是广州机构改革之后，有关行政部门的规范名称发生变化。
依据：
1.《广州市人民政府职能转变和机构改革方案》
2.《广州市委办公厅11号文》
参考：
无
第四条 市、区人民政府应当贯彻人民防空与经济社会协调发展、与城市建设相结合的原则，将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划，纳入党委政府军民融合发展总体规划。
说明：
本条中增加“纳入党委政府军民融合发展总体规划。
”市委办公厅11号文第9条意见有明确规定。
依据：
《市委办公厅11号文》第9条。
参考：
无
第五条 市、区人民政府应当将人民防空教育纳入国防教育计划和普法教育规划，加强教育训练基地建设，采取多种形式开展人民防空宣传教育，普及防空地下室的位置标识、防空警报的识别以及防空袭防护设施等方面的基本知识，提高全社会的防空意识，增强公民防空的基本知识和技能。
学生的人民防空教育由教育行政管理部门和人民防空主管部门共同组织实施，教育行政管理部门应当将人民防空教育纳入教育教学内容。
国家机关、社会团体、企业事业单位人员的人民防空教育，由所在单位组织实施；城乡居民的人民防空教育，由镇人民政府、街道办事处组织实施。
广播、电视、报纸、互联网等新闻媒体应当协助开展人民防空的宣传教育。
第六条 下列人民防空经费，由市、区人民政府负担，并列入同级财政预算：
（一）人民防空主管部门或者相关行政管理部门组织建设的人民防空指挥工程及其配套工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道以及医疗救护、物资储备等专用人民防空工程所需建设、维护、管理经费；其他人民防空工程专业防护设备设施维护管理经费。
（二）人民防空通信、警报等信息化建设、维护、管理经费；
（三）市、区人民政府组织防空袭演习所需除消防、医疗等专业装备器材以外的经费；
（四）人民防空主管部门组织群众防空组织、人民防空自救互救群众组织、人民防空志愿者组织集中训练所需除消防、医疗等专业装备器材以外的经费；
（五）人民防空宣传教育经费；
（六）法律、法规规定应当由市、区人民政府负担的其他人民防空经费。
说明：
在本规定第四十条新增将人民防空工程的平时维护分为人民防空工程的一般物业维护管理和专业防护设备设施维护管理。
人民防空主管部门是人民防空工程专业防护设备设施维护管理主体，相应的维护管理费用由财政承担。
由于本条第一项已经规定，人民防空主管部门或者相关行政管理部门组织建设的人民防空指挥工程及其配套工程，公用的人员掩蔽工程和疏散干道以及医疗救护、物资储备等专用人民防空工程所需建设、维护、管理经费，由市、区人民政府负担，并列入同级财政预算，因而只是在第一项就人民防空工程专业防护设备设施维护、管理经费做新增规定，也由市、区人民政府负担，并列入同级财政预算。
当然，其他人民防空工程专业防护设备设施维护、管理经费由财政承担存在着一定的合法性障碍。
对于根据《人民防空法》第21条第2款规定由有关单位建设的本单位的人员和物资掩蔽工程、根据第22条建设的民用建筑结建防空地下室包括住宅小区结建人防工程，根据《人民防空法》第25条第3款“有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理”之规定，建有人民防空工程的单位或者平时使用人民防空工程的单位负有专业防护维管并承担相应费用的义务，当这些人防工程平时已经开发利用的，由使用单位维护管理并解决经费，没有使用的由建设单位维护管理并解决费用。
由此看来，这些人防工程的专业防护维管主体不是人防主管部门，经费也不是财政负担。
那么，此时由人防主管部门负责专业防护维管、财政负担费用，就免除了上位法《人民防空法》规定的建设单位或使用单位应当履行的义务，有违上位法。
但是，本项新增其他人民防空工程专业防护设备设施维护、管理经费由财政承担，具有合理性。
其一，从人防工程具有战时防空功能的角度上说，其应属于政府提供的公共产品，具有公益性。
所有人防工程战时都由国家统一调配使用，不特定的自然人都可以进入，并非仅仅是人防工程的所有人。
既然战时保护人人，那么为保障战时防空效能发挥的平时专业防护设备设施维护管理，由人防主管部门负责，人人负担费用也是合理的，而人人负担就是财政负担。
因此，人防工程的专业防护设备设施的维护管理由财政资金进行支持合乎情理，社会也更容易理解和接受。
人防工程是实现人民防空任务的重要保障，而保障人民的防空权利及履行防空义务的重任主要由国家负担更具有保障。
其二，《人民防空法》实施已经20余年，当今的经济发展和财政实力，无论国家还是广州市都有了几何级增长，用财政承担相应费用，由人防主管部门委托专业防护机构进行专业维护管理，即可减轻人防工程专业防护设备设施维护管理的社会负担，又有利于有效维护，更好地实现《人民防空法》第26条“平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能”之立法要求。
依据：
1.本修正案新增的四十条
第四十条人民防空工程的平时维护分为一般物业维护管理和专业防护设备设施维护管理。
人民防空工程的建设单位或者住宅小区的地下防空室车位业主是一般物业维护管理责任人，其委托使用人、物业服务企业或者其他管理人进行维护管理的，其委托的使用人、物业服务企业或者其他管理人是人民防空工程平时维护管理责任人。
人民防空主管部门是人民防空工程专业防护设备设施维护管理责任人，其可以依法委托专门机构负责维护管理。
2.《中华人民共和国人民防空法》（2009）
第四条 人民防空经费由国家和社会共同负担。
中央负担的人民防空经费，列入中央预算；县级以上地方各级人民政府负担的人民防空经费，列入地方各级预算。
有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用。
参考：
无
第七条 下列人民防空经费由有关单位或者个人负担：
（一）结合民用建筑修建防空地下室的经费或者易地建设费、地下空间开发项目按照人民防空要求进行设防的经费，由建设单位负担；
（二）；人民防空工程的一般物业维护管理经费由人民防空工程所有权人承担；
（三）防空袭演习所需的消防、医疗等专业装备器材经费，由参与演习的单位负担；
（四）群众防空组织平时训练经费，参与集中训练所需的消防、医疗等专业装备器材经费，由组建单位负担；
（五）重要经济目标的防护经费，由其所属单位负担；
（六）法律、法规规定应当由有关单位或者个人负担的其他经费。
说明：
新增四十条将人民防空工程的平时维护分为人民防空工程的一般物业维护管理和专业防护设备设施维护管理。
人民防空工程的建设单位或者使用单位、住宅小区的人民防空工程车位业主或物业管理公司是人民防空工程的一般物业维护管理主体。
为保持本规定的前后一致性，应在此基础上规定一般物业维护管理主体承担一般物业维护管理经费。
这种规定具有合法性。
理由是：
《人民防空法》第25条规定：
“有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态”。
《人民防空法》释义（1997）中将“有关单位”解读为建有人民防空工程的单位或者平时使用人民防空工程的单位。
因而，人防工程的建设单位，包括组织建设人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程的人民防空主管部门；组织建设医疗救护、物资储备等专用工程的有关部门；单建人防工程的建设单位；组织建设本单位人员与物资掩蔽工程的国家机关、军事机关、社会团体、企业事业组织以及各种经济实体等；组织建设民用建筑结建人防工程的房地产开发企业等。
《广州市人民防空管理规定》第7条第2款规定，
（二）人民防空工程维护、管理经费，由其所有权人负担。
根据《物权法》第30条规定：
因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。
”因而，建设单位对其组织建设的建筑物从建设行为完成就成为建筑物的所有权人，不管其是否办理不动产登记。
根据上述规定，建设单位依法是人防工程的维护管理主体，让其承担一般物业维管职责及其费用支出是合法的。
如果人防工程已开发利用的，则由使用单位作为一般物业维管主体并负担相应费用。
对于住宅小区中的人防车位来说，人防车位业主和非人防车位业主一样，要依规缴纳自有产权车位的物业服务收费用于停车场的维护管理。
根据《广州市住房城乡建设委关于规范我市住宅物业服务收费管理的通知》（2016）第17点规定：
“住宅小区业主自有产权车位的物业服务收费，在业主大会成立之前实行政府指导价管理，根据不同地区的物业服务成本情况，按每月每车位不高于150元的标准，由停车场经营者与业主通过合同或其他方式约定。
”所以，由人防车位业主承担人防工程的一般物业维管费用，作为维护管理主体是合法的，实践中人防车位业主也是需要缴纳这笔费用的。
如果物业管理公司受托对人防车位停车场进行管理的，则由物业管理公司作为维护管理主体，从收取的车位物业服务费用中支出维管费用。
依据：
1.本草案新增的四十条
1.本修正案新增的四十条
第四十条人民防空工程的平时维护分为一般物业维护管理和专业防护设备设施维护管理。
人民防空工程的建设单位或者住宅小区的地下防空室车位业主是一般物业维护管理责任人，其委托使用人、物业服务企业或者其他管理人进行维护管理的，其委托的使用人、物业服务企业或者其他管理人是人民防空工程平时维护管理责任人。
人民防空主管部门是人民防空工程专业防护设备设施维护管理责任人，其可以依法委托专门机构负责维护管理。
2.《中华人民共和国人民防空法》（2009）
第四条 人民防空经费由国家和社会共同负担。
中央负担的人民防空经费，列入中央预算；县级以上地方各级人民政府负担的人民防空经费，列入地方各级预算。
有关单位应当按照国家规定负担人民防空费用。
3.《中华人民共和国人民防空法》（2009）
第二十五条第三款有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。
参考：
无
第八条 政府投资的人民防空工程、设施应当按照《广州市政府投资管理条例》等有关规定进行投资建设。
人民防空主管部门应当按照国家、省和市的相关规定建立国有人民防空工程、设施的使用管理制度，加强使用管理，其使用收益应当纳入财政管理，优先用于人民防空工程、设施的建设与维护。
第九条 人民防空工程、设施的规划、建设、使用、管理应当与防灾救灾相结合。
市、区人民政府和同级军事机关应当完善人民防空系统的防灾救灾功能，建立健全防空和防灾救灾相结合的工作机制，充分利用人民防空资源为防灾救灾提供支持。
第二章 组织指挥
第十条 市、区防空袭方案由同级人民防空主管部门与有关部门、企业事业单位共同编制，经同级人民政府和军事机关审定后实施。
人民防空主管部门负责整体筹划和综合协调本行政区域防空袭方案编制工作，同时负责编制基本方案和平战转换、人口疏散、人员掩蔽、消除空袭后果等行动方案，以及空情预警、通信警报、人民防空工程等相关保障方案。
发展改革、经贸、科技和信息化、公安、国土房管、环保、建设、交通、水务、卫生、国有资产、城市管理、林业和园林等相关部门和企业事业单位应当按照要求编制相关的防空袭保障方案并报送同级人民防空主管部门，由人民防空主管部门按照规定程序纳入同级人民政府的防空袭方案。
第十一条 发展改革、人民防空等行政管理部门和重要经济目标主管部门负责组织和指导重要经济目标单位组建专门的防护指挥机构和群众防空组织，制订防护方案，落实防护手段措施，明确职责任务，开展防护演练。
人民防空主管部门应当对重要经济目标单位开展防护工作、落实防护措施进行指导，会同有关部门进行检查、监督，确保重要经济目标按照标准落实人民防空要求。
新建的重要经济目标应当同步建设符合国家有关标准的防护设施；已建成的重要经济目标不符合防护标准的，应当及时采取补救措施。
重要经济目标的目录由人民防空主管部门会同有关部门根据国家有关规定拟定后，报市人民政府和同级军事机关批准确定。
说明：
落实穗办〔2017〕11号文中“7.强化重要经济目标防护建设”的有关要求。
依据：
穗办〔2017〕11号文
参考：
《上海市民防条例》（2015年）
第十二条本市民防重点防护目标由市和区、县的民防办、公安部门、水行政主管部门、负责管理地震工作的部门或者机构依照法律规定确定，报本级人民政府备案。
其中防空袭重要经济目标的确定，由市民防办会同有关部门提出，报市人民政府和上海警备区批准。
民防重点防护目标单位或者其上级管理部门，必须采取有效防护措施，拟定本单位或者本部门的应急抢险抢修方案，报市有关主管部门批准后组织实施。
第十二条 市、区人民政府应当有计划地进行疏散地域、基地建设，并做好疏散人口的安置和物资储备、供应的准备工作。
第十三条 市、区人民政府应当定期组织防空袭演习，根据实际需要也可以临时组织防空袭演习。
防空袭演习方案由人民防空主管部门负责编制，报送同级人民政府和军事机关批准后组织实施。
人民防空主管部门应结合防空警报试鸣和城市防空袭演习，组织必要的人口疏散和平战转换演练，检验完善城市人口疏散和平战转换行动方案。
第十四条 群众防空组织平时按照市区人口总数的千分之一至千分之三组建，战时根据防空袭的实际需要扩建。
群众防空组织由以下单位负责分别组建：
（一）国有资产、建设、国土房管、城市管理、林业和园林、交通、水务、文化广电新闻出版等行政管理部门和供水、供电、燃气等企业按照各自职能组建抢险抢修队；
（二）卫生、药品监督、民政、经贸等行政管理部门组建医疗救护队；
（三）公安部门组建消防队和治安队；
（四）环保、卫生、城市管理等行政管理部门和化工等企业组建防化防疫队；
（五）气象部门组建气象服务保障队；
（六）工业和信息化行政管理部门和基础电信运营企业组建通信队和信息防护队；
（七）交通行政管理部门组建运输队；
（八）交通、工业和信息化、水务等行政管理部门和能源、化工、电力等企业组建引偏诱爆队和伪装设障队；
（九）教育、卫生等行政管理部门组建心理干预队；
（十）人民防空主管部门组建人民防空工程平战转换队。
治安、消防专业队伍平时不另行组建，但应当制订战时组建、扩建和执行任务的方案。
说明：
广州市政府机构职能调整，原“科技和信息化”已调整为“工业和信息化。
依据：
1.《广州市人民政府职能转变和机构改革方案》
参考：
无
第十五条 群众防空组织战时担负抢险抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌、消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢运物资、维护社会治安，积极配合城市防卫和要地防空作战，协助恢复战后生产、生活秩序和维护城市功能的运转等任务；平时积极协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务。
第十六条 群众防空组织的训练内容按照战时防空和平时防灾救灾的要求安排，平时由组建部门训练和管理。
群众防空组织平时应当纳入政府应急救援体系，参与防灾救灾工作；战时接受人民防空指挥机构的统一指挥。
第十七条 群众防空组织成员在工作时间参与人民防空训练、演习的，其工资福利待遇应当照常发放，不得扣减。
群众防空组织成员在参与人民防空训练、演习时受到伤害的，享受国家、省和本市规定的工伤保险待遇，群众防空组织成员用人单位在其治疗期间应当照常发放工资福利待遇，不得扣减。
第十八条 企业事业单位、社会团体、基层群众自治组织可以建立人民防空自救互救群众组织。
人民防空自救互救群众组织成员在参与市、区人民政府或者人民防空主管部门组织的人民防空培训、演练时受到伤害，有用人单位的，享受国家、省和本市规定的工伤保险待遇；无用人单位的，由人民防空主管部门负责承担治疗等费用和发放供养亲属抚恤金。
鼓励公民自愿参加人民防空工作，组建人民防空志愿者组织并开展培训和演练。
有关部门和组织应当依据《广州市志愿服务条例》的规定保障志愿者的合法权益。
第十九条 市、区人民防空主管部门应当对群众防空组织、人民防空自救互救群众组织和人民防空志愿者组织的组建以及开展培训、演练等活动给予指导和支持，并组织开展各种集中训练和综合演练。
第三章 工程规划与建设
第二十条 市人民防空主管部门依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用总体规划编制本市人民防空工程建设规划，合理布局人民防空工程，经市发展改革、规划、国土房管行政管理部门审查后，由市人民防空主管部门报市人民政府审批，并由规划行政管理部门纳入城乡规划。
编制或者修改人民防空工程建设规划涉及空间布局和用地需求的，应当公示规划草案，征询公众意见，涉及国家秘密的事项除外。
第二十一条 人民防空工程建设规划应当包括下列内容：
（一）防护区划分；
（二）疏散干道和主要疏散场所；
（三）重要经济目标分级与防护措施；
（四）各类人民防空工程规模、布局、防护等级和人民防空工程重点建设项目；
（五）城市中心区、重点防护区、人员密集区和主要商业区的人民防空工程建设项目；
（六）地铁、隧道及其他地下空间开发利用兼顾人民防空的措施与重点建设项目；
（七）法律、法规和规章规定的其他强制性内容。
第二十二条 市、区人民防空主管部门应当根据人民防空工程建设规划，组织编制本级人民防空工程建设年度实施计划草案，经同级发展改革行政管理部门审核，并报同级人民政府审定后，按照国家规定报上级人民防空主管部门批准后实施。
第二十三条 建设人民防空工程应当依法取得建设用地使用权。
人民防空工程建设用地使用权可以与地表建设用地使用权一并设立，也可以在地下单独设立。
国土等行政管理部门应当按照人民防空工程建设规划的要求，保障人民防空工程及其出入口、相应的地面配套工程所需用地。
人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道以及医疗救护、物资储备等专用工程及其配套的必要出入通道、出入口、孔口、口部伪装房等所需用地，经市人民政府批准后，相关部门可以通过划拨方式取得建设用地使用权；其他人民防空工程的建设用地使用权应当通过出让方式取得。
第二十四条 依法由人民防空主管部门或者其他相关部门组织建设的人民防空工程，可以通过公开招标的方式由人民防空主管部门或者其他相关部门与企业事业单位、社会团体和个人以合作方式建设，涉及国家秘密的除外。
市人民政府应当加强对人民防空工程合作建设的监督管理，具体办法由市人民政府制定并向社会公布。
第二十五条 人民防空工程所有权归属的确定依据《中华人民共和国物权法》和有关法律、法规的规定，适用与建设用地使用权相一致的原则。
人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记。
房地产登记部门应当根据建设工程规划报建和验收文件及其附图，在登记簿和附记栏注明人民防空工程。
权利人对人民防空工程行使权利应当遵守相关法律、法规的规定，不得损坏人民防空工程，不得妨碍平战转换。
第二十六条 规划要求新建人民防空工程与相邻在建或者已建地下工程相连通的，建设单位应当按照规划要求连通，相邻地下工程所有权人和其他相关权利人应当提供必要的便利。
新建人民防空工程与相邻地下工程连通，不得危及相邻地下工程建筑结构安全，不得对相邻地下工程所有权人和其他相关权利人权益造成损害。
第二十七条 民用建筑的新建、扩建以及涉及人民防空工程的改建，应当按照以下规定同步配套修建防空地下室：
（一）十层以上或者基础埋置深度三米以上的民用建筑，应当按照不低于地面首层建筑面积修建防空地下室；
（二）除第
（一）项规定以外的其他民用建筑，地面建筑总面积在两千平方米以上的，应当按照地面总建筑面积的百分之五修建防空地下室。
开发区、工业园区、保税区等各类经济功能区和重要经济目标区内除前款第
（一）项规定以外的民用建筑，且属于相同建设单位的，可以按照一次性规划地面总建筑面积的百分之五集中修建防空地下室。
民用建筑防空地下室应当按照国家、省、市规定的标准同步修建。
第二十八条 地下交通干线、地下过街隧道和地下管线综合管沟等地下空间应当按照人民防空的有关规定和要求设防。
其他单建式地下空间，按照人民防空工程规范标准修建的面积比例不得低于总建筑面积的百分之五十。
第二十九条 对一次规划、分期建设的民用建筑项目，应当在各期同步建设相应面积的防空地下室，但是前期多建的防空地下室面积可以在同一项目的后期建设中抵扣。
第三十条 民用建筑的新建、扩建以及涉及人民防空工程的改建，符合下列情形之一的，建设单位可以向市人民防空主管部门申请易地建设防空地下室：
（一）除第二十七条第一款第
（一）项以外的民用建筑，地面总建筑面积在两千平方米以下的；
（二）按规定标准应建防空地下室面积只占地面首层建筑面积的局部，结构和基础处理困难，且建设成本过高的；
（三）在流砂、暗河、基岩埋藏深度很浅等地段的建设项目，因地质条件不适于修建防空地下室的；
（四）因建设地段地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的。
市人民防空主管部门应当在收到易地建设书面申请后十个工作日内作出是否批准的决定。
易地建设申请经市人民防空主管部门批准的，建设单位应当在批准之日起七个工作日内，按照有关部门核定的标准缴纳防空地下室易地建设费。
防空地下室易地建设费应当全额上缴财政，实行收支两条线管理，专项用于人民防空建设。
审计部门应当加强对防空地下室易地建设费收支和使用情况的审计监督。
第三十一条 市人民防空主管部门对符合本规定第三十条规定情形的民用建筑，按照以下规定减免防空地下室易地建设费：
（一）幼儿园、学校教学楼、养老院以及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；
（二）中、小学的校舍安全工程，予以免收；
（三）廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治，予以免收；
（四）临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，予以免收；
（五）因遭受水灾、火灾或者其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑，予以免收；
（六）国家、省关于防空地下室易地建设费减免的其他情形。
除前款规定外，市人民防空主管部门不得减免任何单位和个人应缴纳的防空地下室易地建设费。
第三十二条 民用建筑的新建、扩建以及涉及人民防空工程的改建，建设单位在向规划行政管理部门领取建设工程规划许可证之前，应当报经同级人民防空主管部门审核。
人民防空主管部门自收到建设单位的审核申请之日起五个工作日内出具审核意见，未经人民防空主管部门审核的，规划行政管理部门不予核发建设工程规划许可证。
规划行政管理部门应当根据人民防空主管部门的审核意见，在人民防空工程的规划报建和验收文件上注明人民防空工程。
第三十三条 根据人民防
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