浅析我国当前村民自治发展中存在的问题及对策.docx
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浅析我国当前村民自治发展中存在的问题及对策
浅析我国当前村民自治发展中存在的问题及对策
引言
关于村民自治，1982年宪法修订确立以来，是历届中央政府十分关注的基层民生问题，每年的中央农村工作会议一号文件都把农村发展当做重点难点来抓。
村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，其主要包括：
民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
它不是简单的农村群众自治，它需要国家政策的扶持和帮助，更需要发挥乡政府领导班子的带头作用。
中共十五大报告指出：
“扩大基层民主，保证人民群众直接行使权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义最广泛的实践。
”所以，村委会要做到积极放权，不要将权力集中在领导手中，要时时想着村民的利益，急群众之所急，想群众之所想，处处为民。
积极听取群众意见，结合农村实际情况，发展农村特色产业，这样才能把我国农村建设的更加美好。
因此，发展我国农村村民自治，必须从群众的利益出发，坚持以村民为本的原则，积极听取农民群众的意见和好建议，结合农村实际情况，针对不同村民的不同情况，具体问题具体分析，采取不同的发展措施。
一、我国村民自治的起源及演变过程
村民自治就是农村农民可以自己亲自行使民主权利、根据我国法律办理自己的事情、让自己的生活变得更加美好，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。
中国村民自治的起源广义的来说，应该是发起于晚清改制中的“乡镇自治”。
狭义的来说村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。
这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。
这就是村民自治的起源。
（一）人民公社体制的历史回顾
新中国成立时并不是马上就实行了人民公社。
1949年成立新中国以后，我党废除国民党时期的保甲制度，县级以下的行政区域有两种政权设置形式：
东北、华北地区设的区、乡两级制，还有其他地区设的区乡建制等，两制主要区别就是“区”是否是独立的一级政权组织，但是乡以下都是行政村建制。
我国1954年的宪法确定了县级以下区域只设乡、民族乡和镇基层政府，非正常情况下可设区公所。
在县级以下区域也就是农村基层可以设乡—村—组。
新中国成立的第一阶段主要是稳定国内政治秩序和恢复经济工作，而较大的工业化和农业化并没有开始。
从1953年中央政府宣布了过渡时期的总路线以后，我国农业的集体化才不断加速。
到1956年后农业化达到了高潮。
1958年开始的“大跃进”致使中央对于农村形势的评估太高，于是开始大力推行农业合作社的并社运动，就是所谓的人民公社运动。
社会主义整体建设方案的重要组成部分—对农村进行人民公社化改造，是社会主义公有制在程序上的必然结果。
人民公社就是“一大二公”和政社合一。
“一大二公”显然是人民公社规模大、公有化程度高。
“政社合一”就是建立统一的公社管会。
原来的农业合作社变成了生产大队，由公社领导。
生产大队下面还设生产队，只能生产组织。
1962年的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）的通过，“三级所有、队为基础”的人民公社体制正式形成。
（二）人民公社的退场与村民自治的兴起
“重工业优先发展”被作为国家战略确定以后，显然人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到很大的挤压。
而且基层的集体经济组织本来就没有生产经营的自主权。
经济与政治权力都被集中到公社一级，农民们并没有从这种表面很美好的体制中获得归属于个体的经济与政治利益。
“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社并没有经住实践的真正考验就被逐渐冲淡，尽管理论是如此的完美，但历史限定的时空下和文革十年的影响下，它已经很难甚至根本可能继续维持下去了。
国家的改革都是从农村的土地开始。
于是安徽的“小岗村”被首当其冲的作为试验地。
“小岗村”点燃了全国性的家庭联产承包制度的火焰，要有新的政治经济体制与之相适应。
承认了个体的生产经营自主权之后原来人民公社的“三级体制”受到致命性的冲击。
农民长期受到压制都渴望“去集体化”。
由于种种原因而兴起了村民自治，它不仅要解决原来留下的烂摊子而且要维护村庄秩序。
农村秩序问题在村民自治的制度起源上很大的作用。
也就是说，在人民公社退场和“经济小岗村”的定型后，“政治小岗村”成为农村的真正需要，需要一个村庄秩序重建的治理模式—那就是村民自治。
（三）村民自治的正式实行
1982年我国村民自治才有最初的提法。
1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》通过，村民自治才以法律的形式被确定下。
1988年6月，第一次乡村选举由我国民政部组织，从此村民自治进入了制度化运作阶段。
1990年以来，全国村级选举的示范活动被广泛开展。
1992年全国各省都实行了农村基层选举。
到1997年底，全国绝很多省份都已进行了两届选举，更有甚者已进行了四届选举。
时至如今我国的农村已经普遍的建立了村民自治制度。
二．我国村民自治在发过程中存在的问题
20世纪80年代以来，我国农村的村民自治在实践探索中确实取得了重大成就，它对于促进农村经济社会发展、政治稳定和现代化建设，也起了重大的促进作用。
并且开辟了一条乡村民主建设的新道路。
但是我国正处于社会和经济转型阶段，在这种背景下的村民自治，不可避免的会存在一些问题。
（一）乡镇政府与村民委员会的关系不明确
《村民委员会组织法》第4条规定：
乡镇政府指导、支持和帮助村民委员会的工作，而不是干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会应该协助乡、镇人民政府开展工作。
这就是所说的“乡镇村治”的宪法格局。
就目前的成文法律制度来说，村委会与乡政府的关系是相当模糊的：
即没有明确规定“指导、支持和帮助”的任何内容，也没有清楚的确定“协助”的范围和形式。
这就为乡政府与村委会提供了很大的矛盾与冲突。
现在的乡镇政府对村级部门更多的不是指导，而是控制和干涉。
主要表现为以下三个方面：
1.命令式的间接行政干预
乡镇政府对村委会永远都是下达各种指标，必须无条件的完成任务，要不然就不能被评委先进村或者惩罚村干部等。
乡政府经常会在村干部中培养自己的代理人从而可以间接控制村里的一切事务。
2.无条件的对村务进行监控和控制
监控的话首先就是财政监控，本来农村的集体经济就比较薄弱，但是乡镇政府总是凭借自己政府的身份对村级财务进行管理，整个村的管理形式被不时的打乱。
没有钱的村委会只能无辜的听任。
乡镇对村干部的工资和奖励标准提出指导性意见，进行间接控制；借助“村财乡管”来强化对村委会的控制—这就是乡镇对村级财务进行监督和控制的方式。
还有乡镇对村委进行价值的控制，主要是国家各种救济的分配、优秀村的评定等。
这些会从无形中给村干部们造成影响和压力，这也成为诱导和控制村委会治理的重要手段。
3.中国传统社会观念对村级治理的影响
自古以来中国都是人情社会，在信息时代的今天也没有受到影响，这种“人情社会”仍是当今社会人际关系的主体形式，自然农村也不例外。
村民自治的实施，村级治理的自主性增强，于是乡镇政府对村委会也亲近了许多。
如通过对村干部的种种许诺和一些实际的好处，让村干部对乡镇政府的工作给予大力的支持。
这样有利于开展工作。
但是村民会争取更多的自主管理，于是出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡镇管理的倾向。
并且有些村干部认为村民自治就是自己想干什么就干什么，村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己村的事情，根本没有必要接受乡政府的管理和监督。
于是，他们与本来应该协助的乡政府明争暗抗，如对本村村民的未成年结婚生娃不闻不问，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。
（二）村党支部与村民委员会的关系不协调
我国村党支部与村民委员会没有明确的分工，并且由于村里人的文化不高，对国家的政策方针不理解，于是出现很多问题。
“两委”关系不正常主要有以下三种：
1.村委会一揽所有村政事务，村党支部没有任何作用价值
村委会的领导都是全村村民选举的，而且是村民们心中得意、放心的对象，于是得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中占有很强的优势，在与村党支部的权力对决中居于绝对优势。
这样的话由少数党员中产生并由上级任命的村党支部就受到了强烈的排挤，在村民哪里没有任何的信任感。
于是很难与村委会进行上抗衡，使得党支部的核心地位不复存在，村务完全由村委会把持，党支部也无法对村委会进行有效的领导和监督。
2.党支部凭借权利包办村务导致村委会自治功能弱化
村党支部由上级任命的于是忘掉职权掌握着村中政治和经济上的绝大部分权力，由于历史的影响形成的权威和意识，在村民自治中，村党支部不但是领导核心，而且处于绝对领导地位，村党支部书记通常都是村里的“一把手”，总揽包办村中的一切大小事务，村委会只能听命办事。
帮党支部支配的村委会只是跑腿的，村委会的管理权利都被剥夺。
3.村党支部与村委会明争暗斗、互不相让
在我国的村民自治中，总有一些村是有两派的，分别是党支部与村委会，并且双方的关系非常紧张，各自为政，公开对立，各自组织自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆台。
（三）村民委员会选举中存在很多问题
1.村民委员会选举的法律规定不完善
《村民委员会组织法》对农村民主选举的条文规定太粗略。
虽然各地都有《选举办法》等操作性规定，但是也是不全面的。
规定不是过于原则话，不便操作；就是有操作要求没规定违背操作要求所需承担的法律责任；或者是内涵模糊、不易理解等。
如有在选民登记中出现了对个别选民的漏登、误登问题，一旦选举结果产生后，怎样认定其有效性就缺乏明确的法律依据。
2基层政府在村民委员会选举中的不负责行为
由于受种种社会因素的影响，基层政府不是依法组织村委会选举而是非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利等。
有些地方的基层政府在选举中出现的违法行为是相当严重。
基层政府没有认真学习领会上级有关选举精神，对选举中的各种违规行为视而不见，置之不理，放任作弊选举、违规违法选举的发生。
并且基层政府违反法律、法规的相关规定，随意扩大自己的权限，在选举的各个环节，直接干预、控制选举，侵犯公民的合法权益，使选举活动按自己的意图发展。
如在确定正式候选人时，会将有条件有能力但是自己不喜欢的人排除在，为自己的亲人或者候选人拉票等。
（四）村民自治中存在的其他问题
1.村民民主素养存在较大的差异
由于我国农村地区农民的文化水平还较低，政治科学知识在农村很难传播。
农民的思想意识和价值观念还是处在自我意识上，比较自私狭隘、政治冷漠、缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注。
农村地区受历史的影响缺乏民主传统，等级观念依然较大。
政治活动中平等的主体间的互动关系往往变为上下级间的不平等关系。
而普通的农民大多不敢或不愿表达自己的意愿，去实现自己的利益和行使民主权利。
他们缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。
2.缺乏对村委会工作的监督
村委会的权力是全村人民授予的，他们代表村民的利益，理应为村民的利益服务。
然而在现实生活中，村委会凭借群众给的权利，不为农民办事儿，而是自己谋取私利。
政府拨给村里的财物，大部分到村委会就没有了，许多村干部上任几年就能买上好车，盖上好房，这难免有点儿让人匪夷所思。
所以缺乏对村委会监督的农村，其带来的后果是非常严重的，它不仅会滋生腐败、阻碍我国农村经济的发展，而且还会导致我国农村贫富差距的进一步扩大。
四．村民自治中存在问题的对策
（一）让乡镇管理与村民自治合理的连接在一起
乡镇管理与村民自治本来就是一个有机的整体，是相互联系的，不可分割的，谁离开了谁都不能正常发展我国农村地区的经济。
所有说不能把它们分开管，也不能单独就管一方。
我们应该坚持“乡政村治”把乡镇管理和村民自治有机的链接在一起，让村委会和村党支部合理的协助乡政府的任务。
乡政府也“放任”村委会去自治。
1.清晰划分出乡政管理和村民自治的三八线
根据《村民委员会组织法》原则，明确制定乡人民政府指导村委会工作的内容、方法、方式、范围等规则，并且村民委员会也应该协助乡政府做好工作的规则，将乡政府对村委会的指导，村委会协助乡政府工作的内容和范围做出明确的规定，这样更利于操作。
而且从制度上清晰划分乡政府和村委会各自的权限，有利于乡政管理与村民自治在制度规范基础上的有机衔接。
2.对乡政府政绩考核制度进行改革、规范其行为
以前我国对政府政绩考核都是上级制定的指标下级按照吩咐完成了，并且是优秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。
这种由上级单纯制定的数字化指标考核乡镇领导的做法是不合理的。
上级政府在制定乡级发展指标时要遵从中央政策精神还要从乡镇实际出发，并且要充分考虑乡镇的意见和要求。
这些考核指标都是要落实到每个村民哪儿，因此事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民的意见。
这样制定的考核指标才是合理的，更容易赢得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。
乡镇政府有权管理本区域的事务，村委会亦有权自主处理本村范围的事务。
3.根据社会的进步逐步完善、改进乡镇政府的工作方式
不管是国家、政府还是村民们都是在随着社会的进步在不断变化的，因此乡镇政府传统的管理方式—行政管理手段也是有待改进的。
规范乡镇政府行为，首先要改进其工作方式。
然而随着农民民主意识的不断增强和依法要求自主管理农村事务愿望的日益迫切，这种手段已经对村民们不管用了。
所有说乡政管理除采取必要的行政管理方式外，还要应用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村民自主权的基础上实现有效管理。
（二）改善村党支部与村民委员会的关系
党支部和村民委员会紧张的关系主要是两者分工不明、权限混乱等。
要协调“两委”的矛盾可从这几个方面入手：
1.对基层干部加强教育转变其思想观念
目前我国大部分农村地方的教育水平还发展很落后，村委会主任及其成员往往就是本村有点威望的人，他们的知识文化水平、创新意识、政治理念等整体素质都很低。
缺乏管理意识，在这样的村干部带领下很难使我国农村取得较好的发展，因此要改变这种落后状态，必须大力发展农村教育，积极引导大学生到农村工作，努力提高村干部的素质，对村干部不定期的开展学习培训课。
“两委”都是农民们发展经济的希望。
所以说不要有传统的“官本位”思想，高高在上，而是要把农民放在第一；把农民的利益放在第一位；把责任放在第一位，把为人民服务的宗旨装在心中，而不是只想着谁说了算，有了矛盾通过加强沟通解决。
2.规范乡镇和“两委”的组织行为、完善相关法律制度
明确划分“乡镇”和“两委”各自的权益边界。
综观世界各国，不论是地方自治还是社区自治，一个共同的前提是对事权的明确划分，即明确各类组织的“固有权力”和双方的“共享权力”以及争端的调解仲裁方法，并以法律法规的方式确定下来。
（三）从过去的实践中规范村民委员会选举
我国村民选举的有关规则尚不完备，时常有在选举中出现违法案例，因此选举的实际运作和成效未达到理想的状态。
规则上各行其是，运作上流于形式等现象颇为普遍，这些问题都需要作出进一步的探索和努力。
1.规范基层政府在村民选举中的领导行为
我国乡镇基层政府是直接领导村委会选举的国家基层政权机关，在村民选举中居于主导地位，其主要负责宣传、发动、组织、仲裁、监督，几乎扮演了一种全职全能的角色。
但是在选举实践中，基层政府在村委会选举中也存在着种种问题，可归纳为消极选举和操作选举，这些行为破换了村民自治、民主选举的宗旨和精神，阻碍了村委会直选的顺利开展和有序进行，照成选举负面效果的出现。
因此，我认为政府应是立法者，制定一系列健全的、避免与其他部门法冲突的操作性强的选举办法和实施细则，做到选举有法可依。
并且政府应是村委会选举的监督者，宏观指导村委会的各项操作而不是操作者。
2.制定村民选举配套法规，提高选举质量
村委会是最底层、最接地气的组织。
这样组织的选举具有很强的技术性，没有配套的选举法规是很难保证其选举质量的。
因此，国家应针对各地村委会选举中、选举后出现的新情况、新问题，尽快制定一部全国统一的村委会选举法，统一、规范选举工作。
（四）解决影响村民自治的其他措施
1.大力发展农村文化教育
由于受历史影响，中国农村人口的整体文化素质很低。
目前，我国的文盲主要集中在农村。
村民的整体文化素质还很低，政治参与意识也缺乏。
这必然导致村民自治不能有效的进行。
因此发展农村文化教育是有效村民自治的基础。
努力提高农民文化思想水平和政治参与意识，是保证村民自治规范运行、健康发展的一个重要条件和必要的前提。
2.完善对村委会的监督工作
我国村民自治的内部监督相当乏力，村民和政府权力机关应充分发挥他们的作用，对村委会的选举、日常工作（尤其是财务开支）等进行监督。
在文化和民主底蕴薄弱的中国农村，完善对村委会的监督将会对村民自治起的有效运行起到非常关键的作用。
由于村委会不是基层政权，而且数量巨大等特性，设一专门机关对村委会选举过程进行引导和监督，还有对村委会的日常工作进行监督等是十分必要的。
五．村民自治的意义
我国仍是农村地区多余城市地区，由此可见，我国农村人口肯定比城市人口多。
而村民自治正是农村农民自己的自治，依法保障自己的权利。
所有说村民自治对我国政治、经济、文化的发展有着非常重大的意义。
主要表现在以下几个方面：
（一）村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动
在以前的社会制度里，农民没有权利参与政治，国家政治对农民来说只能遵守，不能参与。
于是政府和基层是脱节的。
怎样调动农村社会资源，即实现国家意志，又维护村民利益，从而实现政府与农村社会的良性互动是一个棘手的问题。
而村民自治正是兼顾国家和农村地区的利益，确保国家与农村地区的利益平衡、良性互动的有效形式。
所以说，村民自治有效的推动国家与农村社会良性互动，从而推动了现代化目标的实现。
（二）村民自治为推动了中国农村民主政治的发展
目前我国村民自治虽然还有很多的不足，但是我认为它是中国历史上第一次真正的民主实践。
农民第一次真正有权亲自参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程。
（三）村民自治有力的提高了农民的民主素养
中国农村的文化较低甚至相当一部分人还是文盲，所以说村民自治的实行激发了广大村民的政治积极性，和参与政治的主动精神。
有利于提高村民的平等、契约、权力、义务、法律意识，增强村民积极参与民主管理的才能和素养。
就这样潜移默化的提高了村民的民主素养。
总结
我国农村村民自治发展的良好局面才是个开始，我们也不能太乐观。
所以本文认为，现在我国村民自治就是要回首历史、总结经验，把好的，切实可行的继续发扬，把不好的舍弃掉。
从实践中探索村民自治的方法和途径。
怎样把好的政策落实好。
把政策在执行过程中走着走着就没了，还有以开会和以发文件代替落实，这些地方政府在工作中存在不称职行通通改掉。
根据当前的时代背景联系农村工作的具体实际去完成相应的政策制度。
我们都有切身体会，中央的扶贫款在流到贫困农户的过程中，就从大象变成猴子了，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，钱是到工程上了，但是工程很少有合格的。
这些相当困扰的问题都是值得大家深思的。
这些看是不想干的问题也会困扰村民自治的正常运行。
目前我国的农村村民自治发展的还不够完善，一定要处理好村民自治过程中产生的一系列问题。
不管是政府还是“两委”都要坚持从村民的最大利益出发，保护村民的权利。
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