以法治推动新型城镇化的健康发展.docx

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以法治推动新型城镇化的健康发展

以法治推动新型城镇化的健康发展

　　人类历史已经表明城镇化是社会发展的必然规律和必由之路。

新中国成立以来的发展历程，特别是改革开放以后的飞跃进步，从某种意义上来说也是一个实现城镇化的过程。

只是在中国这个历来以农为本，农村人口占绝大多数，现代城镇历史发展短暂而且缺少底蕴的泱泱大国中，城镇化的过程注定存在着许许多多的困惑和坎坷。

本文在中共十八届三中全会和新一届中央政府充分强调重视推进新型城镇化建设的背景之下，希望能够从法治的角度探讨如何能够克服困难、解决问题，使新型城镇化健康高效地发展。

　　发展新型城镇化是建设小康社会的必由之路

　　中国的改革开放到今天已经走过了三十多年的历程，我们从一穷二白的基础上奋起直追，直至成为在世界上举足轻重的大国，取得了举世瞩目的辉煌成绩。

但是现在容易解决的问题已经解决的差不多了，剩下的都是难啃的骨头，我们的改革和发展逐渐走到了攻坚克难的关键时期。

过去我们的高速增长主要依靠的是出口和投资两架马车。

但是，在2008年开始蔓延全球的金融危机和经济危机的打击下，欧美主要发达国家一蹶不振，长期难以走出衰退的阴影，给我国的外贸出口带来严重影响。

而在投资方面，我们国家目前处于经济结构转型的关键时期，过去依赖投资的粗放型、高能耗、高污染、低效率的增长模式不符合可持续发展的长期战略，难以为继，必须改变，更加不能再作为拉动经济的主要手段。

那么在这种局面下，抛开了出口和投资，中国经济未来发展动力的源泉在哪里？

中共十八大报告和新一届中央政府已经明确指出：

我们国家未来几十年最大的发展潜力就在于城镇化！

　　城镇化是指随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事的职业向城镇二、三产业转移的过程。

城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。

　　从我们国家的现状来看，目前的城镇化率刚刚达到53.7%，而如果按照户籍人口的统计则仅仅为35.7%左右，而世界发达国家的城镇化率都已经超过了80%，许多发展中国家的城镇化率也都高于我们国家。

所以我们国家的城镇化还有非常大的空间。

如果我们国家保持目前的城镇化速度，那么每年将有1000万以上的农村人口转移到城市。

这必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，同时为农业现代化创造条件，从而持续释放出巨大的内需潜能，而这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉所在。

据统计，每年1%的城镇化率可以拉动内需52000亿，约是2012年国内生产总值的10%。

所以说，城镇化代表着我们国家未来几十年稳定健康发展的源泉和动力。

并且，从真正造福人民的角度来看，党的十八大报告把全面建成小康社会作为全党和全国人民努力的目标，这是全体中国人民未来的福祉所在。

而也是在十八大报告中明确指出，工业化、信息化、城镇化和农业现代化是全面建设小康社会的载体。

城镇化可以让越来越多的中国人成为居住在城镇中的市民，获得更多的收入和享有更加便利优质的教育、医疗、文化等社会服务与保障。

由此可见，城镇化的进程实际上就是实现小康的过程，也就是人民过上幸福生活的过程。

所以说，中国的城镇化是不可阻挡的历史潮流，是实现社会发展和人民安居乐业的必由之路。

　　我国城镇化进程中出现的主要问题

　　我们国家之前所进行的城镇化建设总体上是非常成功的，为国家的发展和人民的幸福做出了很大的贡献。

但是在肯定城镇化的同时，我们也要重视研究和解决城镇化进程中发现的严重问题，实际上有些问题已经给国家建设和人民生活带来了很大的负面影响，如果这些问题解决不好，就会导致城镇化的进程变质变味，给建设小康社会带来阻碍。

笔者认为从过去我们发展城镇化的经验来看，在三方面存在着突出的问题：

　　一是失地农民的补偿安置问题。

城镇化的过程一般会出现两个结果：

农村变为城镇，农民变成市民。

所以伴随城镇化出现的必然是失去土地的农民。

农村人口过去在农村依靠集体土地，集体分配的宅基地和责任田是其解决温饱问题的基本保障。

城镇化过程中，农村的集体土地被国家征收变成了城镇，原来的农村人口作了世世代代的农民之后，发现自己周围的农舍和田地都消失了，而取而代之的城镇却不能给自己提供温饱和收入，失地农民成为了自己土地上的“陌生人”和“边缘人”。

城镇化的过程是把农村人口转化为城镇人口的过程，但农民成为市民需要有物质基础，没有财产的农民根本无法在城镇立足和谋生，更谈不上通过其消费来拉动内需。

如果不能解决失地农民的补偿问题，让他们具备在城镇中生活的“本钱”和底气，那等于断了他们的出路，不仅仅城镇化实现不了，而且还给社会增加了非常大的不安定因素。

　　二是户籍制度改革问题。

农村人口转化为城镇人口，不是简单地使原来的农村人口进入城镇的问题，而是要使这些农村人口真正发生身份的改变，真正融入城镇生活，成为城镇居民的一份子。

这样才是真正的城镇化，也只有这样才能使城镇化发挥出其拉动经济，促进社会发展的效能。

要做到这一点，原有城镇居民在教育、医疗、就业和社会保障等方面的全部待遇都应当使新进城的农村人口同样享有。

这样才能让进入城镇的农民和他们的子女后代获得生活的保障，获得发展的机会，获得消费的能力和信心。

否则的话，进入城镇的农村人口将面对身份的彻底丧失，既不是原来的农村人口，又没有转变为城镇人口，他们将变为城镇中的难民与贫民，也给城镇的发展和稳定带来许许多多的负面影响。

　　要避免出现这样的情况，我们必须解决农村人口进入城镇的户籍问题。

过去由于历史的原因，我们国家长期实行二元制的户籍制度，农村户口与城镇户口壁垒分明，严格限制人口的自由流动，城镇居民享受着国家在教育、医疗、就业和社会保障方面的全面优待。

这也客观上造成了我们原来城乡差距极为悬殊和城镇化进程极其缓慢的状况。

在城镇化的进程中，户籍制度成为了阻在面前的一道高墙。

这固然是特殊历史阶段和历史环境下采取的特殊对策，但是我们应当看到在建国六十余年后的今天，我们已经逐渐具备了打破原有户籍制度的条件。

户籍制度改革是城镇化的必然选择。

　　我们国家城镇化所面临的第三个主要问题是对城镇化理解片面，城镇化过程缺乏科学指导，导致城镇化过程启动盲目、规划失衡、发展畸形、后继乏力。

在很多地方政府眼里，城镇化变成了房地产化，城镇周边的农村土地被建成开发区、商业中心、住宅、公路就是某些地方政府理解的城镇化。

所以，这些地方政府城镇化的做法也很简单很盲目。

主要领导一拍脑门，一块农村土地就被征收。

再一拍脑门，一个开发区或者工业园区或者新区就立即上马。

至于城镇化以后，失地农民的补偿和安置情况怎么样？

新建城镇的产业发展怎么样？

基础设施和公共服务配套情况怎么样？

很多地方政府缺乏考量。

最近被曝光的多个地方的所谓“鬼城”正是盲目简单进行城镇化所带来的后遗症。

再有一点，各地的城镇化还出现了许多不均衡发展的现象，表现为资源和人才过分向少数中心城市集中，中小城镇失血严重，逐渐萎缩和空心化，日益衰败，而大城市和超级大城市又过度膨胀，引发交通拥堵、环境恶化、房价失控，各种资源相对匮乏、社会治安难以维持等等所谓的“大城市病”。

这些情况总的特点就是只注重形式，不看效果，缺少长远的眼光和为民着想的态度，被李克强总理形象地称为“物的城镇化”。

如今我们要努力把这种物的城镇化扭转为“人的城镇化”。

　　通过法治逐步解决新型城镇化过程中的问题

　　以上这些问题能否得到妥善解决，关系到我们国家城镇化能否顺利健康的进行，能否推动社会的持续稳定健康发展，考验着党和政府的智慧和决心。

那么解决问题的出路在哪里呢？

笔者认为以法治手段解决上述问题是我们的优先选择。

　　法治又被称为法的统治，它的原则是法律高于一切，以科学严谨的法律来实现国家和社会的健康运行，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是法治的具体表现。

法治是现代国家所普遍接受的国家治理方式，比起人治具有巨大的优越性。

我们国家虽然有过漫长的人治历史，传统儒家思想中也有崇尚圣人治国的基因。

但是，新中国成立以后，特别是改革开放以后，全国上下都在逐渐接受和推进国家的法治化进程，取得了可喜的进步。

如今我们要解决新型城镇化问题，法治仍然是一剂良方。

　　首先，法治保证了解决城镇化问题的民主性和科学性。

如前所述，新型城镇化是“人的城镇化”而非过去那种“物的城镇化”，是我们建成小康社会的重要载体，关系到全体人民的福祉，而且更加与农民兄弟的命运息息相关。

因此，我们进行新型城镇化的政策和方案必须征求民意、顺应民心、维护民利。

要做到这一点，我们就要讲民主，让人民群众能够发出自己的声音，提出自己的诉求，并且使得决策者必须重视这些诉求。

而民主与法治是密不可分的，法治中“法”必须是通过民主程序制定的法，才是“真法治”。

所以民主是法治的基础。

而法治又可以反过来保障和促进民主，预防和制止侵犯民主权利的情况出现。

在新型城镇化的过程中积极发挥法治的作用，可以使人民的呼声、人民的利益诉求有畅通的渠道反映到城镇化政策的制定过程中，使发扬民主所取得的成果得到实际执行，让城镇化真正造福于民。

　　另一方面，城镇化是一个复杂的系统工程，涉及到规划、交通、环境、社会保障和粮食安全等等许多重要问题，必须经过严格的科学调研和论证才能使城镇化进程始终在正确的道路上前进。

每一个个人，包括各级领导干部，因为受到主观和客观局限性的影响，都很难保证始终严格理性地分析问题、解决问题，统筹兼顾、总揽全局。

为了把个人的负面作用降到最低，就只有坚持法治，用制度的力量克服人性的弱点，严格按照法律规定的程序、步骤科学地设计、实施城镇化的方案，才能保证新型城镇化符合经济、社会发展规律，造福于国家，造福于人民。

　　其次，法治保证了城镇化进程的稳定性和持续性。

中国的城镇化有一个很大的弊病就是朝令夕改。

每一届地方领导上任，总是愿意提出自己的城镇化构想和方案。

等到这位领导离任了，新领导往往改弦易辙，另有一套自己的城镇化模式。

结果就是现在很多地方的城镇化缺乏长期稳定的方案，城镇化建设左铺一块，右铺一块，哪一块都投入了大量的人力物力，但哪一块也没建设好，没有发展起来。

这本身就体现出了“人治”的弊病。

而法治本身就是和“人治”相对的。

在法治之下，领导干部不能再以个人的想法好恶来任意调整改变城镇化的实施方案，他只能作为方案的维护者和执行者。

所以通过法治，我们可以保证那些经过民主决策、科学决策所产生的方案以制度的形式被固定下来，以制度的强制性保障方案的顺利实施，控制对方案的修改和调整。

这样使得我们的城镇化进程有了稳定性和持续性的保障，也便于我们集中人力、财力把最优的城镇化方案实施好，提高了效率，保证了质量。

　　最后，法治解决城镇化进程中各种制度顽疾的根本途径。

我们应当看到，我们在城镇化过程中所遇到的很多问题，实际上都是长期存在而且显而易见的，比如说农村土地征收补偿问题、户籍问题，许多人都能够认识到这些问题。

但是，对于这些显而易见的问题，我们花了这么多年的时间却不能真正解决，甚至眼看着这些问题所带来的不良影响越来越严重而无能为力，究其根本则在于既得利益者形成的改革阻力！

农村土地征收补偿问题也好，户籍改革问题也好，现有的制度下都已经形成了庞大的既得利益群体。

其中既包括地方政府，地方行政官僚体系，也包括少数腐败官员，强势的工业资本和房地产开发商，以及较早取得市民身份的普通群众等等。

他们都从现有的城镇化模式中获得了利益和优势，都担心新的城镇化会破坏现有的利益格局，都希望保持现状，维护自身的既得利益。

这些群体已经成为新型城镇化所面临的最大阻力。

要想克服这些阻力，小修小补、小打小闹是不行的，单靠中央政府的决心和领导人的魄力也是不行的，必须借助法治的强大力量才可以。

　　法治的力量来源于民主。

如前所述，法治与民主是密不可分的，法治以民主为基础，又反过来促进和保障民主。

正因为法治以民主为基础，它才能代表最大多数人民的利益，才能体现出公平和正义，才能因此而获得最强大的力量。

在这种力量面前，利益集团才能被降服，新型城镇化的改革才能够继续深入进行。

当然，在新型城镇化改革问题上，既得利益群体也是社会的组成部分，是人民的一部分，他们也可以表达自己的诉求，发出自己的声音。

但是他们的声音并不能掩盖其他人民的声音，要和其他全体人民的声音汇集在一起，以民主的方式产生出符合最大多数人利益的声音。

当这种声音呼唤彻底进行土地征收制度的改革、户籍制度的改革，打破现有利益格局的时候，它就会上升为法律，通过法治来贯彻实施它的意志。

而此时法治就被赋予了强大的力量，足已冲破一切阻力，实现人民的最根本利益。

　　新型城镇化是我们实现小康社会的必由之路，这条路上存在许许多多的坎坷阻碍需要我们一一克服，而法治则是新型城镇化能够健康发展的最强大的推动力量。

我们应当遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治理念，在党的十八大精神指引下，科学论证，大胆尝试，促成新型城镇化目标的早日实现！

（作者系葫芦岛市委党校法学教研室）