中国消防安全法规体系与公共场所的火灾预防.docx
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中国消防安全法规体系与公共场所的火灾预防
中国消防安全法规体系与公共场所的火灾预防
一、引言
火灾是严重危害人民生命财产、直接影响经济发展和社会稳定的最常见的一种灾害。
随着经济建设的快速发展，物质财富的急剧增多和新能源、新材料、新设备的广泛开发利用，以及城市建设规模不断扩大和人民物质文化生活水平的提高，火灾发生的频率越来越多，造成的损失越来越大。
据公安消防部门统计，1991年至2000年的十年间，我国共发生火灾757,507万起，造成死亡23,715人，受伤43,944人，直接财产损失约106.6亿元。
人员聚集的公共场所比较容易发生群死群伤火灾。
近几年，人员聚集的公共场所发生群死群伤火灾的悲剧在我国时有发生，成为当前我国火灾危害中的一个突出问题。
据统计，1991年至2000年，全国发生在公众聚集公共场所的特大火灾共264起，占同期全国特大火灾总数的27.2%，共造成1750人死亡，占同期全国特大火灾死亡人员总数的50.9%。
如：
1993年2月14日，河北省唐山市林西百货大楼火灾，死亡81人，受伤54人；1994年11月27日，辽宁省阜新市艺苑歌舞厅火灾，死亡233人，受伤20人；1994年12月8日，新疆克拉马依市友谊馆火灾，死亡323人，受伤130人；2000年3月29日，河南省焦作市天堂音像俱乐部火灾，死亡74人；2000年12月25日，河南省洛阳市东都商厦火灾，死亡309人。
公共场所群死群伤火灾的严重性引起了国内外的广泛关注。
加强公共场所的消防安全管理，减少公共场所火灾的发生率，遏制公共场所的群死群伤火灾，是我国消防安全工作的一项十分重要而又艰巨的任务。
要完成好这一艰巨任务，需要全社会的共同努力。
而建立和完善消防安全法规体系，加强全民消防安全意识和消防法制观念，实行“依法治火”，则是提高公共场所消防安全水平、遏制群死群伤火灾的一个重要基础。
二、我国消防安全法规体系概述
消防安全直接关系到千家万户人民大众的切身利益。
我国政府对消防安全历来十分重视，并且把加强消防法制建设工作一项重要工作来抓。
我国消防安全法规体系随着生产力水平的不断发展而得到建立、健全和逐步完善。
自1994年新中国成立以来，我国先后有三部消防法律颁布实施：
（一）《消防监督条例》，于1957年11月29日由第一届全国人民代表大会常务委员会批准颁布，是新中国制定的第一部消防法律。
（二）《中华人民共和国消防条例》，于1984年5月11日经第六届全国人民代表大会常务委员会批准。
这是我国为适应改革开放和经济建设的需要而制定的一部重要消防法规，它取代了1957年发布的《消防监督条例》。
（三）《中华人民共和国消防法》，于1998年4月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会审议通过，由江泽民主席签署发布，自1998年9月1日起施行。
《中华人民共和国消防条例》同时废止。
《消防法》的公布与实施，是我国消防事业发展史上的一个里程碑，它标志着我国消防法制建设进入了一个新的阶段。
《消防法》共分为总则、火灾预防、消防组织、灭火救援、法律责任、附则等6章54条，以法律的形式明确了消防工作在领导、组织、监督、宣传、保障等方面的职责和义务。
《消防法》的颁布实施奠定了我国现阶段消防安全法规体系的基础，使我们在消防安全方面的各项工作有法可依，使社会各方面在同火灾的斗争中形成了一个有机的坚强的整体。
如果说《消防法》是我国消防安全法规体系的基石，那么与《消防法》相配套的消防行政法规与规章、消防技术法规以及地方性消防行政法规则是支撑消防安全法规体系的柱和梁。
为了与我国经济建设的发展相适应，在《消防法》出台前后，公安部等有关部门制定了一系列的消防行政法规和部门规章，对消防工作的有关环节、有关工作程序、责任、义务、处罚措施等予以详细规定；其中包括《易燃易爆化学物品消防安全监督管理办法》（公安部18号令）、《消防监督检查规定》（公安部36号令）、《建筑工程消防监督审核管理规定》（公安部30号令）、《公共娱乐场所消防安全管理规定》（公安部39号令）、《火灾事故调查规定》（公安部37号令）、《集贸市场消防安全管理办法》（公安部、国家工商行政管理局19号令）、《火灾统计管理规定》、《关于实施消防监督检查工作若干问题的通知》等。
此外，各级地方人民代表大会和地方人民政府结合本地实际情况，也相应地制定了一些地方性消防法规，如《北京市消防条例》、《上海市消防条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》等。
消防技术法规是消防安全法规体系的重要组成部分，是我国消防法制建设的一个不可缺少的重要方面。
消防技术法规主要包括两大类：
（一）国家工程建设消防技术标准，即我们常说的“消防技术规范”，是由建设部和国家质量技术监督局联合发布的强制性国家标准。
这些消防技术规范对建（构）筑物、特殊工业设施和场所的防火以及建筑物内各种消防系统和设施的设计，给出了技术要求和设计参数、指标。
目前由公安部消防局主编的国家工程建设消防技术标准已达22部，其中包括《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》、《自动喷水灭火系统设计规范》、《火灾自动报警系统设计规范》等。
此外，还有一些消防技术规范是由其他部门和单位主编的，如《地下铁道设计规范》、《石油化工企业设计防火规范》、《原油和天然气工程设计防火规范》、《邮电建筑设计防火规范》等。
（二）消防技术标准，包括国家标准和行业标准，主要是由全国消防标准化技术委员会或其他相关行业标准化机构组织编写，经国家质量技术监督局批准发布的有关消防技术方面的强制性国家标准和经公安部批准发布的强制性行业标准，如：
《自动喷水灭火系统洒水喷头的技术要求和试验方法》、《点型感烟火灾探测器技术要求和试验方法》、《门和卷帘的耐火试验方法》、《建筑材料燃烧性能分级方法》、《手提式灭火器通用技术条件》、《消防车消防性能要求和试验方法》等。
消防技术法规从技术层面上对《消防法》和消防行政法规、规章给予支撑。
离开了消防技术法规，《消防法》和消防行政法规、规章中的许多条款就无法实施。
因此，消防技术法规在我国消防安全法规体系中具有举足轻重的地位，对保障社会消防安全起到十分重要的作用。
总的来说，我国消防安全法规体系由《消防法》、消防行政法规规章和消防技术法规三大部分组成，形成一个有机的整体；并随着经济建设和生产力的不断发展而逐渐完善，使我国消防安全工作的开展得到了法律保障。
三、我国公共场所消防安全法规的现状
由于公共场所火灾危害的严重性，我国的消防法规对公共场所的火灾预防十分重视。
不仅在一般性的消防法规中强调公共场所的火灾预防；而且针对公共场所防火的特点，专门制定了诸如《公共娱乐场所消防安全管理规定》、《集贸市场消防安全管理办法》等一些特殊性法规。
下面主要从公共场所火灾预防的一般原则与要求、公共场所建筑工程消防监督审核与验收、公共场所的消防监督检查、公共场所的消防安全管理、公共场所建筑消防设施的设置要求等方面，谈谈我国有关消防法规的一些基本要求和规定。
1、公共场所火灾预防的一般原则与要求
公共场所的火灾预防必须从技术措施和管理制度两个方面同时着手。
国家工程建设消防技术标准对各类公共场所为了预防火灾的发生而应当采取的技术措施，如建筑物的耐火等级、防火防烟分区、火灾自动报警、自动灭火、安全疏散、防排烟以及建筑材料防火性能等进行了详细的规定。
在建筑设计（包括建筑内部装修设计）、施工和使用过程中，都必须严格遵守这些规定，达到和满足国家标准有关技术指标的要求。
公安消防机构应当依法按照国家工程建设消防技术标准对公共场所建筑物的消防设计进行审核和验收，并进行使用或开业前的消防安全检查。
公共场所应当按照有关消防法规的要求建立健全和落实各项消防安全管理制度，并自觉接受公安消防机构的监督。
《消防法》第十二条明确规定：
“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业。
”消防安全检查的主要内容包括建筑物的消防设施是否按照有关规定经过公安消防机构的审核、验收，是否与审核、验收合格时的状况一致；有关单位的消防安全管理制度是否按照规定得以建立和落实，有关防火档案的文件、资料和记录是否完备等。
由于公共场所的火灾多发性和火灾可能引发后果的严重性，实行使用或者开业前的消防安全检查制度，对于加强公共场所的消防安全管理，进一步督促有关单位贯彻消防法规、建立健全消防安全制度、落实消防责任制和各项消防安全措施、预防群死群伤火灾事故的发生，具有十分重要的意义。
2、公共场所建筑工程消防监督审核与验收
对于公共场所建筑工程进行消防监督审核与验收，是确保公共场所建筑消防安全的重要环节。
建筑消防设施在预防火灾、减少火灾中的人员伤亡和财产损失方面具有极为重要的作用。
建筑工程不符合国家工程建设消防技术标准，往往给建筑物造成消防安全上的先天不足。
要保证建筑消防设施能够有效的发挥作用，应当从设计和施工阶段就把好关，使其达到国家工程建设消防技术标准的要求。
《消防法》和《建筑工程消防监督审核管理规定》（公安部第30号令）对建筑工程消防设计的审核和验收制度进行了明确规定，要求建设单位必须将新建、改建、扩建、建筑内部装修以及用途变更工程项目的消防设计图纸和资料送当地公安消防机构审核；经审核批准后，方可进行施工。
未经公安消防机构审核或者经审核不合格的消防设计文件，不得使用。
施工单位必须按照公安消防机构批准的消防设计图纸进行施工安装，不得擅自改动。
建筑工程竣工时，建设单位应当向公安消防机构申请消防验收。
未经公安消防机构进行消防验收或者经验收不合格的建筑工程，不得投入使用。
3、公共场所的消防监督检查
消防监督检查是公安消防机构依法对被检查单位防火工作情况所进行的监督性检查。
消防监督检查是《消防法》赋予公安消防机构的职责。
消防监督检查的主要内容一般有三个方面，即被检查单位消防安全责任制的落实情况、建筑防火管理情况和建筑消防设施运行管理情况。
公共场所是消防监督检查的重点对象。
本文前面已经提到，公众聚集场所在使用或者开业以前必须经过公安消防机构的消防安全检查。
这仅仅是公安消防机构对公共场所实施消防监督检查的一个环节，其目的是为了保证这类场所在投入使用或开业时其建筑消防设施和各项消防管理制度均满足有关消防法规的要求。
在公共场所进入使用和运营以后，公安消防机构还将对其定期实施消防监督检查。
《消防监督检查规定》（公安部第36号令）明确规定，公安消防机构对于本辖区消防安全重点单位的监督检查，每季度不应少于一次。
对于被检查单位存在违反消防法律、法规行为，公安消防机构应根据其违反法规的具体情况，依据《消防监督检查规定》（公安部第36号令）的规定，责令其当场改正或限期改正，并予以相应的处罚。
4、公共场所的消防安全管理
保障公共场所消防安全的最重要、最关键的一点，是公共场所的经营管理者必须按照消防法规的要求，做好自身的消防安全管理工作。
《消防法》明确规定了所有机关、团体、企业事业单位应当履行的消防安全职责：
（一）制定消防安全制度、消防安全操作规程；
（二）实行防火安全责任制，确定本单位和所属各部门、岗位的消防安全责任人；（三）正队本单位的特点对职工进行消防宣传教育；（四）组织防火检查，基石消除火灾隐患；（五）按照国家有关规定配置消防设施和器材、设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保消防设施和器材完好、有效；（六）保障疏散通道、安全出口畅通，并设置符合国家规定的消防安全疏散标志。
对于公共场所等消防安全重点单位，除了应当履行上述职责以外，还应当履行《消防法》的下列职责：
（一）建立防火档案，确定消防安全重点部位，设置防火标志，实行严格管理；
（二）实行每日防火巡查，并建立巡查记录；（三）对职工进行消防安全培训；（四）制定灭火和应急疏散预案，定期组织消防演练。
《消防法》还规定“公共场所发生火灾时，该公共场所的现场工作人员有组织、引导在场群众疏散的义务。
”
公共娱乐场所和集贸市场是公共场所里比较特殊的两类。
为了加强这两类场所的消防安全管理，公安部联合有关部委制定了《公共娱乐场所消防安全管理规定》和《集贸市场消防安全管理办法》，进一步对其消防安全管理各个方面的要求以及有关责任方和责任人的职责进行了详细的规定。
公共场所的消防安全管理责任十分重大。
所有公共场所的经营管理者和工作人员都要充分认识到自己身上所担负的责任，本着对社会、对人民负责的态度和遵纪守法的职业道德，切实搞好本单位的消防安全。
近几年发生在我国公共场所的多起震惊中外的群死群伤火灾事故，就是由于该公共场所的经营管理者忽视消防安全、违法经营所造成的。
这些火灾事故给我们留下了惨痛教训，使我们更加深刻地认识到落实公共场所消防安全责任制的必要性和重要意义。
5、公共场所建筑防火的技术要求
公共场所建筑应当按照国家工程建设消防技术标准的要求进行消防设计。
消防设计的内容包括：
建筑物总平面布局和平面布置中涉及消防安全的防火间距、消防车道、消防水源等，确定火灾危险性类别，耐火等级和建筑构造，防火防烟分区，安全疏散和消防电梯，建筑内部装修防火，消防给水和自动灭火系统，防烟、排烟和通风、空调系统的防火，消防电源及其配电，火灾应急照明和疏散指示标志，火灾自动报警系统和消防控制室，建筑物内灭火器的配置，火灾爆炸危险场所的建筑防爆，等等。
公共场所建筑物的消防设计应根据其建筑高度、用途和建筑层数分别以《建筑设计防火规范》或《高层民用建筑设计防火规范》为依据，地下铁道、人民防空工程以及其他地下非民用建筑的消防设计则需依据《地下铁道设计规范》、《人民防空工程设计防火规范》等技术法规。
对于建筑物内的自动消防系统，如：
火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、二氧化碳灭火系统、泡沫灭火系统等，还必须依据《火灾自动报警系统设计规范》、《自动喷水灭火系统设计规范》、《二氧化碳灭火系统设计规范》、《高倍数、中倍数泡沫灭火系统设计规范》、《低倍数泡沫灭火系统设计规范》、《火灾自动报警系统施工及验收规范》、《自动喷水灭火系统施工及验收规范》、《气体灭火系统施工及验收规范》、《泡沫灭火系统施工及验收规范》等专门规范的规定进行设计、施工和验收。
此外，公共建筑的室内装修应当符合《建筑内部装修设计防火规范》的有关要求。
建筑物内灭火器的设置应当符合《建筑灭火器配置设计规范》的有关要求。
建筑物内的消防设施、设备和器材应当符合有关的国家标准和行业标准要求，并通过国家消防产品质量监督检验中心的检测。
针对当前我国公共建筑火灾的严峻形势，公安部会同有关单位和部门对《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》、《建筑内部装修设计防火规范》和《人民防空工程设计防火规范》进行了局部条文的修订，并于2001年4月由建设部批准、公布。
这次局部修订以后的规范条文对公共建筑防火从技术上提出了更加严格的要求，对于减少公共建筑火灾，遏制群死群伤火灾的发生，将起到一定作用。
四、我国公共场所消防安全法规的发展趋势
加强公共场所的消防安全是我国当前和今后一段时期消防工作的一项重要任务。
2001年5月7日，经国务院同意，公安部、国家经济贸易委员会、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理局、国家旅游局、国家安全生产监督局等11个部委联合制定并印发了《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》（以下简称“《实施意见》”）。
该《实施意见》指出：
预防公众聚集场所火灾尤其是群死群伤火灾的发生，是当前和今后一个时期消防安全工作的重中之重。
《实施意见》要求各地在做好这次专项治理工作的同时，还要建立长效机制，针对专项治理工作中发现的带有普遍性、倾向性的问题，认真总结经验教训，及时制定、修订有关法规、规章和技术规范，完善相关的消防安全监督和管理制度。
这次公众聚集场所消防安全专项治理对于提高我国公共场所的消防安全水平必将起到很大的促进作用。
如何通过加强法制建设来建立有效的预防和控制公共场所火灾的长效机制，是一个需要社会各方面共同来探讨的重要问题。
从我国公共建筑消防安全的现状和存在问题的根源来看，以下几个方面的工作应当得到充分重视：
1、进一步健全和完善公共场所的消防安全责任制
预防火灾是全社会的共同目标，也是全社会的共同责任，需要全社会的共同努力。
建立健全和落实社会化的消防安全责任制是国内外防火实践经验的总结，是预防和减少火灾的有效措施。
我国《消防法》等有关法律、法规对建立消防安全责任制也提出了明确的要求。
今后一段时期内，应当不断总结我国公共场所在建立和实施消防安全责任制方面的成功经验，制定和完善有关法律法规，使我国公共场所的消防安全责任制得到逐步健全和完善。
2、进一步改革和完善对公共场所的消防监督机制
随着我国社会主义市场经济体制的发展，消防监督工作面临着许多新情况、新问题。
《消防法》的颁布实施为市场经济下的消防法制建设揭开了新的一页。
一些与《消防法》相配套的消防安全法规、规章和制度得到了制定和修订。
目前，公安部正在积极推动消防监督机制的改革，从建筑工程消防设计审核与验收、消防监督检查、消防工程技术人员的职业资质管理、消防产品质量监督、以及前面已经提到的社会消防安全责任制等方面逐步改革和完善各项工作机制和制度，使之更好地适应市场经济发展的需要。
消防监督机制的改革必将对公共场所的消防监督带来积极的影响，有关公共场所消防监督的法规体系必将进一步得到完善。
3、性能化防火规范体系的研究与实践
新材料、新技术和新工艺的不断出现使现代建筑从外型、装修到结构、功能都发生了巨大变化。
公共建筑的大型化、复杂化和高新技术化已经成为现代建筑的发展趋势。
这些变化和发展对建筑物的消防安全带来了新的挑战。
另一方面，消防技术的发展也为建筑物的消防安全提供了新的手段。
过去的十多年里，国外在大型复杂建筑的消防安全设计方面正在推行一种“以性能为基础”的新的设计理念和方法。
这种性能化的防火设计方法在国外的一些大型公共建筑得到应用，取得了不少成功的经验。
性能化防火设计方法的发展，推动了防火设计规范体系的改革。
目前，英国、美国、澳大利亚、加拿大、日本等许多发达国家都已经制定了性能化的防火设计规范以及一些配套的技术法规和标准。
我国也在对性能化防火规范进行积极的研究。
建立性能化防火规范体系是一个全球性的发展趋势，并且必将促进公共建筑消防安全水平的提高。
4、加强消防安全教育，提高全民消防安全意识
人的因素对于消防安全的影响是至关重要的。
任何先进的消防管理制度和消防技术都只有依靠人的主观努力才能发挥作用。
公共场所的消防安全更是如此。
我国近几年发生的公共场所群死群伤火灾，几乎全部都是因为当事人缺乏必要的消防安全意识和基本的消防常识所造成的。
加强消防安全教育，提高全民消防意识，普及消防基本知识，是我国消防工作的一项迫切的任务。
所有消防工作者和各行各业有识之士应当共同努力，大力推动全社会的消防安全教育工作的发展；并通过建立有效的法律、法规、机制和制度，使消防安全教育工作上一个新台阶，使我国国民的消防安全意识和消防常识得到全面提高。
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