用地结构和布局研究.docx

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用地结构和布局研究

用地结构和布局研究的思路和要求

全国土地利用规划修编工作委员会

一、研究目的与任务

（一）目的意义

1、实施统筹城乡发展、建立和谐社会的重要内容

2、缓解用地矛盾、提高土地利用综合效率的战略性选择

3、加强土地参与宏观调控、完善规划控制手段的基本要求

（二）主要任务

1、分析用地发展趋势，提出城乡建设用地规模与结构的控制目标

2、预测城乡建设用地总规模

3、预测城市、镇、村/工矿分类用地规模

4、提出规划需报国务院审批城市的城市建设用地规模

（1）预测城乡建设用地总规模

一是有利于从统筹城乡用地的角度把握用地发展总体态势，发现问题，对未来进行合理的预测；

二是总量分析选取的因素往往比分项少，可以减小统计误差的影响；

三是总量变化趋势比较稳定；

四是按总规模预测可以更好地适应土地管理改革的需求。

（2）预测城市、镇、村、工矿分类用地规模

工矿用地：

不适合在城乡居民点中布局的工业用地，如绝大部分采掘业用地，有污染的，易燃易爆危险品生产企业和仓储场所，垃圾处理填埋场地等用地

应纳入城镇用地范围的工业用地：

开发区、工业园区、由于城镇扩展已在疽镇建成区中而原统计在独立工矿中的工业用地等。

农村居民点：

在个别地区，由于统计调查口径原因，许多农民自留的农业生产性用地也被统计在农村建设用地中，与农村建设用地的实际情况相背离。

各省（区、市）可根据本省实际，在抽样统计与实地调查基础上，提出将这部分用地从农村建设用地中剥离的方案。

对土地详查变更数据中的独立工矿用地要详细区分，按上述原则分别划入城市、镇、农村居民点、工矿用地中。

（3）提出规划需报国务院审批城市的城市建设用地规模

中心城区的范围应与城市规划区的范围一致

范围确定的原则；

一是根据城市管理权限，凡是用地和规划审批权在市（地）级政府的，即使用地范围在下辖县（市、区）行政管辖区内的，都应划入中心城区范围；

二是根据空间形态判断，市下辖县（市、区）中的建设用地在空间上与市辖区建设用地连片的，应划入中心城区范围；

三是城市组团应纳入中心城区范围。

2、研究确立优化城乡用地布局的目标，提出城乡用地发展战略

合理的城乡空间布局不仅能够有效地组织经济活动，也可以节约、合理利用各种资源包括土地资源、水资源、能源等，避免资源的浪费，提高城镇和农村的可持续发展能力。

在耕地保护日益严峻的形势下，应加强通过城乡用地在空间上的合理布局与结构调整，—减少对耕地占用方面的研究。

3、按照建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施

主要研究如何从机制、措施、手段等方面保障土地利用调整方案的落实，推进城乡建设用地整理，既保证城乡建设，实现集约用地，同时改善农村环境。

二、基本认识

（一）关键概念的界定

1、城乡用地范畴

在本研究中，城乡用地是指人们生活、进行生产活动的主要场所，其特点是相对聚集、面状分布，在形态上区别于交通、水利、军事等线状或比较独立分布的建设用地。

在现行土地利用调查分类数据中，城乡用地包括城市、镇、农村居民点和独立工矿四类用地。

2、城乡用地结构内涵

数量结构：

城镇、农村居民点用地规模的比例关系，是从定量角度研究城乡用地发展问题的主要工具。

空间结构

城乡用地在空间上的分布割据，是从定位角度研究城乡用地发展的主要工具。

相互关系

城乡用地数量结构和空间结构是相辅相成的，一方面用地数量要落到空间上，另一方面空间布局决定了不同区域的用地数量结构，同时空间发展时序是用地数量投放时序的依据。

（二）当前城乡建设用地中比较突出的问题

1、土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，造成土地利用结构变化与社会结构变化的错位，加剧了社会问题

2、城乡用地的空间布局不尽合理，影响到城乡土地利用的经济、社会和环境效益的协调统一

3、城镇建设用地面积大幅度增加的同时，农村居民点用地并没有像预期那样相应减少，建设用地总体利用效率没有相应提高

（三）问题产生的原因

◆从机制、体制角度

◆以GDP为中心的干部考核体制导致多上项目，多占地；

◆现行领导干部任期制度加剧了城乡建设和土地利用的短期行为；

◆土地从征地到出让过程存在的巨大利益刺激了地方政府为卖而买的征地行为；

◆企业取得和保有土地成本低形成了多占地、多得利的不合理经济体制；

◆集体图例使用权非法流转成为普遍现象源于土地农用与非农用的巨大利益级差；

◆农村宅基地的非流动性阻碍了分散宅基地向城镇的集中；

◆法制不够健全

◆从规划管理的角度

◆城镇规划受地方发展冲动的影响，经常提出不切实际的发展目标。

◆农村地区的规划普遍比较薄弱，政府投资不足。

◆土地利用总体规划作为统筹城乡的规划还有待加强

◆规划“有政策没工具”的现象比较普遍，影响了规划实施效果

三、研究主要内容与方法

（一）研究分析社会经济发展变化趋势

1、人口

（1）总人口规模预算

（2）城镇人口

省级研究应对城镇化发展特点、规模、动力机制等进行深入分析，重点从经济发展与人口流动、劳动力转移、二三产业发展对就业的影响、消费结构变化、相关政策对城镇化发展影响等方面进行研究，科学合理地判断城镇化发展趋势，进行战略选择，预测城镇化进程。

◆专家修正

“城镇化水平一年提高0.6—0.8个百分点是比较正常的，也比较有把握；超过0.8个百分点就是高速度；个别年份达到1个百分点是有可能的；但是连续多年超过1个百分点是有风险的；连续多年的1.44个百分点是虚假的、可怕的。

应该匠心0.6—0.8个百分点的城镇化速度已经远远超过世界目前的平均速度。

”

◆综合

规划期内城镇化水平平均增长1个百分点左右，其中“十一五”期间城镇化水平增长略高于后十年。

预计全国城镇化水平由2003年的40.53％，提高到2010年48％左右，2020年55％左右；城镇人口由2003年的5.24亿，扩大到2010年6.57亿，2020年的8.03亿。

◆从人口迁移分析

未来20年内，常住迁移人口的累积量将达到5亿左右，年均约2500万，那么乡村到城市的年均迁移人口大体为1500万。

可以大体推断，未来20年内，我国每年从乡村迁入到城市的人口数量将大体保持在1600万左右的水千上。

大体相当于年均增长1.2%。

考虑“两栖”人口因素后，确定城镇化水平大约以每年0.9—1％的速度增长。

（2）城镇人口—各省城镇人口的预测

比率法和解析法相结合的方法对各省城镇化水平的预测，主要根据全国城镇人口总规模的预测结果，采用比率法和解析法相结合的方法进行人口分配。

分配依据，一是在分析过去城镇人口变化基础上预测未来各地区城镇人口变化趋势；二是通过分析研究城镇人口变动的驱动力因素，尤其是人口迁移、就业等的估算来进行预测。

我们引用区域城镇发展竞争力的概念对全国城镇人口在区域间进行分配，选取了GDP、就业、城镇化现状水平、资源约束、相关政策等影响区域城镇发展的因素作为评价区域城镇发展竞争力的指标，计算各区域竞争力指数，根据各省竞争力综合分析，结合省际人口迁移趋势，确定各省城镇人口及城镇化水平。

（3）农村人口

农村人口理论上应为总人口减去城镇人口所得的人口。

但是由于城镇人口统计时将在城镇地区暂住一年以上的人口统计在其中，这部分人口中有相当一部分在农村中仍保留宅基地，因此在测算农村建设用地规模时，采用的农村人口不能简单地用总人口减去城镇人口的结果，还应测算已在城镇务工而家庭仍在农村的人口的数量或比例。

（4）流动人口与“双栖”人口的区别

流动人口是因各种原因暂时离开其户口所在地，在其他地方从事各种活动的人口，统计口径以是否在户籍所在地为标准。

——城镇化

“双栖”人口是指在城镇化过程中，所从事的职业已从农业向非农业转移，而居住地依然在农村或在城市、农村都有住宅的人口。

——农村用地

流动人口不一定是“两栖”人口，不仅包括农村流向城镇的人口，也包括城镇间相互流动的人口，“两栖”人口一定是流动人口，按现有统计口径，这部分人口中在城镇居住一年以上的被统计在城镇人口中。

（5）人口统计口径问题

城乡人口研究应注意人口统计的因素偏差。

我国关于城乡人口统计的划分经历了几个变化阶段，由于不同的统计标准是基于当时特定的历史条件、技术条件和目的确定的，影响到历史数据的可比性。

城乡人口研究应选取与用地形态划分联系紧密的统计结果，建议采用第五次人口普查的数据为基础，研究时鼓励根据当地实际对数据进行修正。

2、经济或产业发展趋势分析

●经济发展阶段

●消费需求变化

●社会投资变化

●产业结构调整

●周边区域因素

●经济增长方式转变

（二）城乡用地结构和布局调整战略

1、优势与劣势条件分析

对自身内部环境的分析

正确处理局部与整体、短期与长期的关系

辨证分析优势与劣势条件

2、机遇与挑战分析

对将要发生的外部环境的判断

3、城乡用地发展战略

本轮规划应关注（国家层次）

促进城镇化、工业化健康发展一一健康

关注农村发展一一公平

统一配置土地资源，提高城乡土地利用的整体效益一一效率

用统一的空间发展战略统筹城乡发展一一统领

4、战略指导下的空间结构发展方向——重点关注

◆省级层面：

重点城市、省域城镇体系、市县级以上级别交通基础设施、人口和三次产业的空间发展方向与策略。

◆市级层面：

市际经济竞争与协作、市域城镇体系、市域交通基础设施、市域城乡人口、主导产业的空间发展与布局方向。

（三）预测城、镇、村、工矿建设用地需求

城乡建设用地总规模

城镇建设用地总规模

农村建设用地总规模

工矿用地规模

1、城乡建设用地总规模

（1）基本思路：

从人口规模出发，依据人均用地标准进行预测。

在分析经济发展、产业发展和用地变化相关关系基础上，依据发展目标、资源约束等条件进行预测。

（2）关于城乡人均用地

分析线装的合理性成分，存在的问题，转变的可能性和程度；

分析人均用地变化趋势；

制约城乡建设用地集约化程度提高的原因；

城乡双重占地问题在城镇化完成之前将长期存在；

转移农民原有宅基地整理还田是—个逐步演进的过程；

在现行体制下，政府圈地行为难以遏止。

2、城镇建设用地总规模

（1）基本思路：

城镇人口*城镇人均用地标准

趋势分析法

个别地区还可运用极限法

（2）关于城镇人均用地标准

◆对人均用地100平米的分析：

假设全国城镇平均人均用地100平米，即人口密度为每平方公里10000人；根据建设部城镇用地结构统计2003年全国城镇居住用地占城镇建设用地的比例为32.8％，人均住宅建筑面积23.67平方米，那么推算出2003年全国住宅用地的平均容积率为0.72。

我国健康人居环境标准初步假定为将人均住宅建筑面积提高到35平方米、居住用地占城市总建设用地比例大致提高到35％左右计，全国住宅用地平均建筑容积率大致为1。

反映出在人均用地100平米标准下住宅用地的容积率并不高。

容积率=人均住宅建筑面积/（人均用地*居住用地占城市建设用地的比例）或：

或均用地=人均住宅建筑面积/（容积率*居住用地占城市建设用地的比例）

基本结论：

1、在居住用地占总用地比例结构不变的前提下，城市的人均用地变与人们对居住空间的大小要求相关。

2、城市用地结构影响人均用地水平。

3、若不提高人均用地，一方面是要降低工业用地比例，另一方面在工业用地比重增大的情况下，为实现不断提高的人均住宅建筑面积要通过增加建筑容积率来实现。

4、不增加容积率的前提下，人均住宅面积的增加会引起在城市各类用地结构中住宅用地比例增加。

（3）关于流动人口与城镇用地规模关系

当量人口

将一部分流动人口按一定比例折算成户籍人口

3、农村建设用地

●要考虑“两栖”人口

●测算农村新增用地需求

●合理测算农村建设用地整理潜力

4、工矿用地规模

要根据资源分布状况、产业发展规划，预测新增工矿用地主要是采掘业用地规模，同时对废弃的采掘业用地应分析资金投入、技术等因素，制定复垦规模和重点地区。

省级要研究制定对污染、危险品生产企业的选址标准；地（市）级要研究对这类企业用地的合理布局选址问题，以及具体的土地利用管制方式和规则。

（四）提出合理的新增建设用地及占用耕地规模

1、城乡居民点内部潜力：

指现有城乡居民点建设用地中的闲置地、空闲地、低效用地中可挖掘利用的潜力，可参照“节约和集约用地研究”的有关要求。

2、建设用地内部循环潜力：

指建设用地新增需求中可利用原有建设用地的面积，不产生新增建设用地规模。

如城镇扩大占用农村居民点用地、工业用地置换等。

应通过实地调查和分析确定其潜力大小。

3、新增城乡居民点建设用地占用耕地的规模：

主要根据历年建设占用耕地的系数推算。

（五）提出促进土地利用调整和推进用地整理的对策建议

主要包括两方面的内容：

研究提出本省促进土地利用调整和推进建设用地整理的政策、制度、措施和机制建议

对国家制定相关政策提出建议

1、研究提出提高城乡用地效率的政策措施

2、研究提出引导城乡用地空间发展的政策指施

3、研究制定落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施

1、研究提出提高城乡用地效率的政策措施

要充分利用节约和集约利用的标准，建立各类城乡建设用地的准入制度，并根据城乡建设用地潜力评价的成果，从行政手段、经济机制、法律措施等方面提出促进城乡建设用地集约和节约利用的措施建议。

要充分利用地价和土地市场监控的成果，探索提出反映城乡用地结构效率方面的监控指标，提出优化结构的措施建议。

2、研究提出引导城乡用地空间发展的政策措施

对城乡发展空间模式的引导，除了通过规模指标调控，重点还是要通过空间发展政策并结合用途管制来调控。

省级规划主要通过空间发展政策引导。

地（市）级规划对市域层次通过空间政策引导，对城乡结合部等重点地区通过用途管制加以控制。

本轮规划要深化用途管制，延伸用途管制的范畴，探索结合规划标准完善土地用途管制，对不同区域通过实行不同的规划标准，引导城乡土地利用模式

1、研究制定落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，市指为了缓解用地供需矛盾，推进土地节约集约利用，优化用地布局，在城镇用地增加的同时，按“建设用地总量不增加，耕地和基本农田保护面积不减少，质量不降低”的原则，整合优化村镇建设用地，推进农村建设用地整理。

各地要积极探索建立健全具体的挂钩制度。

●要深入分析农村建设用地整理的基础条件，发展潜力和制约因素；

●积极探索落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策机制和激励措施；

●研究提出规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的组织方式，管理制度，技术措施和监管手段，为全面推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策积累经验。

具体措施上，可以考虑在土地利用总体规划范围内，划定由拟整理农村建设用地地块（即拆旧区）和预留城镇建设用地地块（即建新区）共同组成的挂钩项目区，通过下达一定数量的挂钩周转指标，专项用于建新区域镇建设，并在规定时间内通过农村建设用地整理增加耕地面积折抵归还。

●要搞好农村建设用地整理专项调查，分析农村建设用地整理的潜力和可行性；

●提出挂钩周转指标的使用管理办法，包括挂钩周转指标的规模、使用范围，运行周期、归还办法、监控措施等；

●确定建新拆旧项目区，编制项目区实施规划；

●提出项目区实施管理措施，包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等；

●开展农村建设用地整理土地产权研究，探索建立完善农村建设用地流转制度；

●完善项目区土地整理所涉及的土地确权登记的内容、程序、方法等；

●研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的经济机制和政策措施。