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会计预算

新《预算法》修订解读目录

　　第一章　预算法理念

　　第一节　我国《预算法》的内涵和法律定位

　　一、我国《预算法》的立法概况

　　二、我国《预算法》的内涵

　　三、我国预算法的法律定位

　　第二节　预算法的理念

　　一、预算的产生

　　二、通过预算法控制政府权力的理念

　　三、通过预算法实现国家宏观调控的理念

　　四、预算公平理念

　　五、预算法的正当程序理念

　　六、预算法的可诉性理念

第一节　我国《预算法》的内涵和法律定位

　　一、我国《预算法》的立法概况

　　预算法律制度是指国家经过法定程序制定的，用以调整国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的预算关系和法律规范的总称。

　　预算法是财政法的核心。

　　1951年，政务院就颁布了《预决算暂行条例》，这个条例一直沿用了40年。

　　1991年国务院发布了《国家预算管理条例》。

　　1994年第八届全国人大第2次会议通过《中华人民共和国预算法》（以下简称“《预算法》”），自1995年1月1日起施行。

第二节　预算法的理念

二、通过预算法控制政府权力的理念

　　控制政府权力是预算法根本性理念。

　　一个国家的政府从本质上来看，其实就是一个国家或社会的代理机构，其承担着一种受社会公众委托，而进行的受托管理责任，甚至可以理解为是一种特殊信托关系。

　　从这个角度来说，预算权绝不是公权机关的权力，相反却是国家全体人民的权力。

　　人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法通过相应方式对政府财政收支行为进行有效控制和监督，人民通过权力机关控制了财政收入与支出，实际上也就控制了政府的“钱袋子”，从而具有约束和监督政府活动的能力。

　　从西方社会的市场化进程来看，只有将政府财政收支纳入法律的约束下，才能确保政府各项经济行为的法治化与规范化，避免贪腐、浪费超支现象的发生。

三、通过预算法实现国家宏观调控的理念

　　预算法一方面通过控制政府权力和规范政府行为来实现财政收支的健康、合理发展，另一方面也要保证政府利用预算收支去完成其所担负的各项基本职能，即通过行使财政权力完成政府事务的执行权，实质上就是完成政府的宏观调控职权。

　　我国预算法的最终理念应保证政府少花钱多办事，防止政府多花钱少办事或只花钱不办事。

　　从实际情况来看，我国的国情、历史条件和所处经济阶段与西方国家完全不同，因此我们只能学习与参考西方国家发展多年，业已成熟的预算管理体系，但不能完全照搬西方模式。

　　既不能放弃预算法对国家公权力的限制，也不能将其成为政府束手束脚的工具。

西方国家的议会通过控制预算、否决预算、不予拨款等制约政府，使得政府寸步难行，甚至破产关门。

　三、通过预算法实现国家宏观调控的理念

　　预算法一方面通过控制政府权力和规范政府行为来实现财政收支的健康、合理发展，另一方面也要保证政府利用预算收支去完成其所担负的各项基本职能，即通过行使财政权力完成政府事务的执行权，实质上就是完成政府的宏观调控职权。

　　我国预算法的最终理念应保证政府少花钱多办事，防止政府多花钱少办事或只花钱不办事。

　　从实际情况来看，我国的国情、历史条件和所处经济阶段与西方国家完全不同，因此我们只能学习与参考西方国家发展多年，业已成熟的预算管理体系，但不能完全照搬西方模式。

　　既不能放弃预算法对国家公权力的限制，也不能将其成为政府束手束脚的工具。

西方国家的议会通过控制预算、否决预算、不予拨款等制约政府，使得政府寸步难行，甚至破产关门。

四、预算公平理念

　　预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督的职能，本质是一种社会财富的分配方案，对社会的有限资源进行优化配置，实现各个地区间的经济均衡发展，对社会关系的协调有着极其重要的作用。

　　用预算协调化解社会中各方利益冲突是各个国家普遍采用的做法，也是实现社会公平的一项重要制度。

五、预算法的正当程序理念

　　加强过程控制是预算法修改的一个指导方针。

法律程序指主体遵循法定的时限、时序，按法定的方式、关系进行的法律行为。

　　预算的正当程序理念是一种利益分配机制，它是实现个人利益、国家利益和社会利益最优化的程序，更是实现行政合法化、司法正当化及程序自身合理化不可或缺的手段。

六、预算法的可诉性理念

　　法律责任是法律调整的基本手段，没有法律责任或法律责任的追究程序不完善，就无法充分发挥法律的调整作用。

　　法律的可诉性，是指凡法律规定的内容被违反或者人们的纠纷可以在法律上找到解决根据（具有法律意义）时都可以通过诉讼机制来解决和裁判的法律的内在规定性。

　　综上，《预算法》的理念即是制约政府财政权力，规范国家财政行为，在保证社会公平的基础上维护人民的权利和全体纳税人的利益。

　　强调预算法的上述理念才能从形式上的国家预算转变为实质上的预算国家，从服务政府转变为服务人民，从政府管理的工具转变为管理政府的工具。

　　这就是《预算法》所应体现的精神和灵魂。

2014年9月26日，国务院以国发〔2014〕45号印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，对预算法修订的内容做出了更为细化的规定。

　　该《决定》充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性、准确把握深化预算管理制度改革的总体方向、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作。

　　党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革。

中央政治局审议通过的改革总体方案，提出了重点推进的3个方面改革：

　　一是改进预算管理制度；二是完善税收制度；三是建立事权和支出责任相适应的制度。

　　预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在前两年取得决定性进展，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。

第一节　现行《预算法》贯彻执行中存在的问题

　　《预算法》是建国以来我国财政预算管理方面颁布的第一部根本大法，这一法律的实施，改变了我国国家预算行为无法可依的状况，在一定时期内发挥了重要的预算分配和监督职能，但由于制度的前瞻性与现实的滞后性之间存在矛盾，《预算法》的贯彻过程中困难重重，并出现了一系列严重的问题，从而影响了预算法功能和作用的发挥。

　　审计署历年披露的审计报告等大量证据显示，在公共资金管理中，各种形式的腐败和寻租以及浪费和低效率非常普遍，而且呈现逐步蔓延的趋势，甚至发展到足以危及执政能力与合法性的地步。

　　历史经验和现实仍在警示人们，永远不要忘记两个“少有例外”：

与相对强大的财政资金汲取能力相比，政府花好人民钱的能力弱小得多，少有例外；越是有钱花的政府，越是难以花人民的钱，少有例外。

　　十八届三中全会启动新一轮全面深化财税改革和《预算法》的修订，正是置于这样的背景下，消解财政社会的这个治理困境成为当前改革的一大命题。

很明显，旧《预算法》已无力担当重任，这就是为什么国人应对新《预算法》有较高期待的根本原因。

　　所谓《预算法》理念，是《预算法》所体现出来的一种精神和灵魂，反映出《预算法》的实质、指明了《预算法》的实施目的、揭示了《预算法》在制定和执行过程中所应达到的理想状态和总体价值取向。

　　包括通过预算法控制政府权力的理念、实现国家宏观调控的理念、预算公平理念、预算法的正当程序理念、预算法的可诉性理念。

　　一、预算的产生

　　从预算的产生来看，预算制定、审批、执行的过程实际上就是控制一国政府财政收支活动的过程。

近现代的政府预算制度最先发源于英国，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。

　　预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段，是控制政府公权力滥用的有效法律保障。

　　二、通过预算法控制政府权力的理念

　　控制政府权力是预算法根本性理念。

　　一个国家的政府从本质上来看，其实就是一个国家或社会的代理机构，其承担着一种受社会公众委托，而进行的受托管理责任，甚至可以理解为是一种特殊信托关系。

　　从这个角度来说，预算权绝不是公权机关的权力，相反却是国家全体人民的权力。

　　人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法通过相应方式对政府财政收支行为进行有效控制和监督，人民通过权力机关控制了财政收入与支出，实际上也就控制了政府的“钱袋子”，从而具有约束和监督政府活动的能力。

　　从西方社会的市场化进程来看，只有将政府财政收支纳入法律的约束下，才能确保政府各项经济行为的法治化与规范化，避免贪腐、浪费超支现象的发生。

　　三、通过预算法实现国家宏观调控的理念

　　预算法一方面通过控制政府权力和规范政府行为来实现财政收支的健康、合理发展，另一方面也要保证政府利用预算收支去完成其所担负的各项基本职能，即通过行使财政权力完成政府事务的执行权，实质上就是完成政府的宏观调控职权。

　　我国预算法的最终理念应保证政府少花钱多办事，防止政府多花钱少办事或只花钱不办事。

　　从实际情况来看，我国的国情、历史条件和所处经济阶段与西方国家完全不同，因此我们只能学习与参考西方国家发展多年，业已成熟的预算管理体系，但不能完全照搬西方模式。

　　既不能放弃预算法对国家公权力的限制，也不能将其成为政府束手束脚的工具。

西方国家的议会通过控制预算、否决预算、不予拨款等制约政府，使得政府寸步难行，甚至破产关门。

　　四、预算公平理念

　　预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督的职能，本质是一种社会财富的分配方案，对社会的有限资源进行优化配置，实现各个地区间的经济均衡发展，对社会关系的协调有着极其重要的作用。

　　用预算协调化解社会中各方利益冲突是各个国家普遍采用的做法，也是实现社会公平的一项重要制度。

　　五、预算法的正当程序理念

　　加强过程控制是预算法修改的一个指导方针。

法律程序指主体遵循法定的时限、时序，按法定的方式、关系进行的法律行为。

　　预算的正当程序理念是一种利益分配机制，它是实现个人利益、国家利益和社会利益最优化的程序，更是实现行政合法化、司法正当化及程序自身合理化不可或缺的手段。

　　六、预算法的可诉性理念

　　法律责任是法律调整的基本手段，没有法律责任或法律责任的追究程序不完善，就无法充分发挥法律的调整作用。

　　法律的可诉性，是指凡法律规定的内容被违反或者人们的纠纷可以在法律上找到解决根据（具有法律意义）时都可以通过诉讼机制来解决和裁判的法律的内在规定性。

　　综上，《预算法》的理念即是制约政府财政权力，规范国家财政行为，在保证社会公平的基础上维护人民的权利和全体纳税人的利益。

　　强调预算法的上述理念才能从形式上的国家预算转变为实质上的预算国家，从服务政府转变为服务人民，从政府管理的工具转变为管理政府的工具。

　　这就是《预算法》所应体现的精神和灵魂。

一、预算管理权限的划分存在缺陷

　　从预算法规定以及预算实践来看，政府集预算编制权与执行权于一身。

实际运作中，则由政府财政部门具体负责预算编制和执行工作。

财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在着很大缺陷。

　　第一，财政部门既负责预算执行，又负责预算编制的具体工作，不符合分权制衡原则，容易因权力过于集中而造成权力的滥用。

　　第二，预算编制专业性、技术性极强，涉及本区域经济社会发展各个方面，而预算由政府财政部门独家编制，难免因考虑欠周全而使其缺乏科学性。

　　第三，财政部门集预算编制权与执行权于一身，有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。

与此同时，基于政绩等方面的考虑，政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意保留，为预算执行提供方便。

2014年9月26日，国务院以国发〔2014〕45号印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，对预算法修订的内容做出了更为细化的规定。

　　该《决定》充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性、准确把握深化预算管理制度改革的总体方向、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作。

　　党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革。

中央政治局审议通过的改革总体方案，提出了重点推进的3个方面改革：

　　一是改进预算管理制度；二是完善税收制度；三是建立事权和支出责任相适应的制度。

　　预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在前两年取得决定性进展，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。

　　《决定》同时指出，当前，我国已进入全面建成小康社会的关键阶段。

随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题。

　　主要表现在：

（1）预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；

（2）预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；

　　（3）预算约束力不够，财政收支结构有待优化；

　　（4）财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；

　　（5）预算透明度不够，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战。

第一节　现行《预算法》贯彻执行中存在的问题

　　《预算法》是建国以来我国财政预算管理方面颁布的第一部根本大法，这一法律的实施，改变了我国国家预算行为无法可依的状况，在一定时期内发挥了重要的预算分配和监督职能，但由于制度的前瞻性与现实的滞后性之间存在矛盾，《预算法》的贯彻过程中困难重重，并出现了一系列严重的问题，从而影响了预算法功能和作用的发挥。

　　审计署历年披露的审计报告等大量证据显示，在公共资金管理中，各种形式的腐败和寻租以及浪费和低效率非常普遍，而且呈现逐步蔓延的趋势，甚至发展到足以危及执政能力与合法性的地步。

　　历史经验和现实仍在警示人们，永远不要忘记两个“少有例外”：

与相对强大的财政资金汲取能力相比，政府花好人民钱的能力弱小得多，少有例外；越是有钱花的政府，越是难以花人民的钱，少有例外。

　　十八届三中全会启动新一轮全面深化财税改革和《预算法》的修订，正是置于这样的背景下，消解财政社会的这个治理困境成为当前改革的一大命题。

很明显，旧《预算法》已无力担当重任，这就是为什么国人应对新《预算法》有较高期待的根本原因。

　　一、预算管理权限的划分存在缺陷

　　从预算法规定以及预算实践来看，政府集预算编制权与执行权于一身。

实际运作中，则由政府财政部门具体负责预算编制和执行工作。

财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在着很大缺陷。

　　第一，财政部门既负责预算执行，又负责预算编制的具体工作，不符合分权制衡原则，容易因权力过于集中而造成权力的滥用。

　　第二，预算编制专业性、技术性极强，涉及本区域经济社会发展各个方面，而预算由政府财政部门独家编制，难免因考虑欠周全而使其缺乏科学性。

　　第三，财政部门集预算编制权与执行权于一身，有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。

与此同时，基于政绩等方面的考虑，政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意保留，为预算执行提供方便。

　　二、财政支出未完全纳入预算统一管理

　　为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。

为实施上述措施，国务院决定到2010年底投资人民币4万亿元。

　　2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。

　　委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。

　　上述举措对于积极应对金融危机不无意义，但与先有预算后有支出，无预算不支出的现代预算原则不相吻合。

　　根据《预算法》第19条的规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。

　　而委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金则不仅无法律依据，而且这种一揽子授权的做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。

预算法的严肃性和权威性遭受到极大影响。

　　相近的情况，美国政府于2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经美国总统布什签署2008年《紧急经济稳定法案》后才正式生效。

　　三、财政预算编制中的问题

（一）复式预算编制的问题

　　旧《预算法》第26条规定：

“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。

”

　　实际中，复式预算只是在中央和省两级预算试行，市、县、乡级预算仍是单式预算，即使试编的复式预算也不是完整意义上的复式预算。

　　因为试编的复式预算只是在原有预算收支科目的基础上进行粗略的划分，而这些预算科目是为了适应过去不分资金性质而只按部门或行业管理的需要划分的，难以适应复式预算按资金性质划分的要求。

（二）层层代编的问题

　　《预算法》第14条、15条规定，国务院负责向全国人大作关于中央和地方预算草案的报告，地方政府负责向本级人大作关于本级总预算草案的报告，下一级政府报送的预算汇总后只需报本级人大常委会备案。

　　执行中缘于以下几个问题而出现与《预算法》要求相违的情况：

（1）人大组织法对各级人代会举行的时间没有作自下而上的规定，为了不影响全国人代会审议中央和地方预算草案，财政部门往往被迫采取层层代编的方法，并逐级向上汇总以应急需。

　　这样，一方面会使代编草案与地方财政部门编制的预算草案之间产生差距，从而形成两本账；另一方面使汇总后的中央和地方预算草案缺乏真实性，掩盖了预算中的问题。

（2）地方人代会一时难以改变习惯做法，不仅要审查本级的预算草案，而且仍以计划经济下的思维方式去关心并要求了解全地区总的预算，在下一级人代会没有全部举行的情况下，下级财政部门只好代编报送，这样的预算与《预算法》要求相去甚远。

　　（三）预算编制时间过短的问题

　　预算编制时间过短，造成预算编制科学性、细致性不足。

　　所谓预算即预测估算，既要符合国家的方针政策和经济发展的客观规律，又要结合各项收支的内在经济联系进行周密的测算，是一项技术性、专业性很强的工作。

　　而我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。

在过短的时间内完成，难以保证其科学性和细致性。

　　（四）收入预算编制的问题

　　旧《预算法》第29条规定：

“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。

按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。

”目前在实际工作中哪些收入应纳入预算内管理，哪些收入属于预算外资金，项目与范围不明确。

　　虽然1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中曾将一批预算外资金纳入预算管理，对一些项目作了规范，但由于只是部门文件，力度不够，加之具体操作上还有些难度，实际贯彻情况不甚理想，出现了与《预算法》不相符的情况。

　　具体表现为：

（1）应纳入预算收入的没有纳入预算收入，如社会保障基金。

（2）将非正常收入作为编制预算收入的依据。

某些部门和领导为了显示自己的政绩，将一些非正常的收入，如罚没收入、捐赠收入等纳入预算作为编制预算收入的依据。

　　（3）乱列收入。

一些部门在预算收入的编制中编一些让人看不懂的项目，以便蒙混过关。

　　（五）支出预算编制的问题

　　旧《预算法》第28条、30条规定：

“各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。

”又规定：

“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

”

　　但实际执行中出现如下问题：

（1）客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

（2）法律之间不协调，增加了保持预算平衡的难度。

　　除了预算法对预算收支及其结构进行规范性的界定以外，其他专业方面的法律、法规，如农业、科技、教育、计划生育、环境保护等，也对各自在预算支出中应占的比重或增长比例作出了具有约束性的规定。

　　如对农业投入占当前财政支出比重不能低于上年，科技支出要达到财政总支出的1%；教育投入要与财政经常性收入的增长相适应，财政经常性收入增长1%，教育事业费必须增长1.2%以上，等等。

　　这些“法定支出”使财政部门在预算支出编制中要保证不列赤字困难重重。

四、预算审批中的问题

　　预算审批流于形式，我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审查往往流于形式。

　　各级人大代表每年开会审批预算实际上就是认真走过场，被动搞形式。

　　人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：

　　政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，也有一部分项目预算是不合理的。

由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难，即若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。

　　在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，也未能充分行使自己的权利。

究其原因，主要在于：

　　第一，预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，故各级人大很难对其进行深入审查；

　　第二，预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，但代表人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员；

　　第三，预算审查的时间过短，如2008年全国人民代表大会会期13天半，预算审查的时间不到一周，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实；

　　第四，由于预算法第54条与第53条规定不协调，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算审查、预算约束形同虚设。

　　五、预算执行中的问题

　　在通常情况下，预算一经批准，就应具有法律效力，而法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。

　　认真贯彻实施预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，但由于缺乏法定责任和相应的制约手段，以致预算执行中产生了与《预算法》矛盾的现象。

（一）预算调整不按程序办事

　　旧《预算法》第54条规定：

“预算的调整必须提请本级人大常委会审查和批准；未经批准，不得调整。

”

　　但在实践中，人治代替法治，凭人情和长官意志进行预算调整的现象较为严重，只要领导批了条子，开了口子，不管是否经过人大常委会的批准，都可以在预算中随意加以调整，预算执行随意性过大。

　　其主要表现为：

　　第一，预算调整频繁。

《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。

　　第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。

　　第三，预算执行率低，预算与决算差距很大，影响了预算的严肃性，政府预算支出随意且不受控制。

　　例如，从旧《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但什么是特殊情况、哪些特殊情况需要通过调整预算来解决、哪些需要通过动用特殊用途的预备费来解决等问题均没有明确规定。

而在实际执行中，不少地方政府认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。

　　这就有可能造成年初编制收入预算时为未来执行留有较大空间和余地，为了避免出现当期的超支和赤字，而在实际执行中尽量多增加财政收入，多收的财政收入可以由政府自行安排，不受约束，这样就使得人大审批预算失去意义。

（二）组织收入