地方政府债务研究综述.doc
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地方政府债务问题的研究综述
学院：
公共管理学院
班级：
行政管理11级
姓名：
刘世伟
学号：
Y20110279
摘要：
《预算法》规定：
“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。
除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
”但我国地方政府债务近几十年急剧攀升，财政隐患巨大，学者们从不同的角度对地方政府债务问题进行了分析。
关键词：
地方政府债券
处于转轨时期的中国地方政府，在经济快速发展的同时，债务规模也在飞速增长。
根据《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：
“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。
除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
”所以，从财政预算的信息披露中似乎看不出有什么严重的问题。
但是，在地方政府表面财政收支基本平衡的背后，却隐藏着诸多的问题。
根据国务院发展研究中心地方债务课题组的《关于中国的地方债务问题及其对策思考》报告的统计，粗略计算，整个地方政府债务至少在1万亿元以上；2010年3月的《人民日报》报道：
“据测算，目前我国地方融资平台负债已高达6万亿元，其中80%是通过银行信贷获得的资金”。
随着地方政府债务问题的逐渐凸显及其影响范围和深度的不断扩大，国内学术界对地方政府债务问题更为关注。
在此，本文对理论界关于地方政府债务问题研究的相关成果进行系统的总结分析。
一、地方政府债务的界定、分类及动态结构
（一）地方政府债务的法律界定
与很多发达国家不同，对于中国而言，地方政府债务问题首先在法律上就有界定不足和尚待完善的地方。
目前国内现行的针对地方政府负债的法律法规包括《预算法》、《担保法》、以及中国人民银行发布的《贷款通则》等，王大用（2004）对此进行了总结：
所谓地方政府债务，是指地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。
客观地说，适度的政府债务，可以促进地方经济社会发展，为政府提高提供公共产品和服务的能力发挥积极的作用，但是，地方政府的债务一旦达到或者超过一个极限，就会给地方政府带来巨大的债务风险，并破坏地方经济平稳运行的基础。
（二）地方政府债务的分类
在现实当中，地方政府负债一直存在。
刘尚希（2002）率先尝试运用汉娜（1998）提出的财政风险矩阵对我国的政府债务进行了分类，包括显性的直接负债、隐形的直接负债、显性的或有负债，隐形的或有负债四类。
顾建光（2006）则进一步援引这种分类方法对于各类地方债务进行了归纳，主要包括中央政府债务转化为地方债务、中央财政对地方财政的项目贷款、财政体系因素形成的地方政府债务、地方公共部门债务转化为地方政府债务。
（三）动态结构
我国的地方政府债务不仅在静态构成上较为复杂，而且在结构特征上也充满动态变化。
在2005年之前，地方政府债务主要是由财政收支存在缺口而被动形成的，或有负债规模逐渐超过直接负债（刘尚希，赵全厚），债务规模庞大且结构分散（刘尚希，孟春2006）。
就纵向分布而言，省级政府或有负债所占比例并不高，越到基层的政府或有负债的风险才较为突出；同时横向比较起来，经济基础充实和政府财力充裕的地方政府负债规模较经济基础薄弱、政府财力拮据的地区更小（刘尚希，于国安）。
因此，这期间的地方政府债务问题主要与县乡财政困难的问题联系在一起（杨志刚2008）。
随着城市化进程的推进以及为缓解县乡财政困难，国务院于2005年开始实施综合性财政改革措施（杨志刚2008），地方政府债务出现一些新的变化：
一是地方政府债务规模急剧增大；二是地方债务的形成开始由被动的负债开支转化为主动的债务融资，由维系行政支出转化为城市建设和基础设施投资为主；三是地方债务关系更为复杂，由地方政府与其债权人的双边关系变为“地方政府—政府融资平台—银行和资本市场等”的间接融资关系（时红秀2010）。
这一阶段地方债务迅速积累主要归因于地方政府融资平台的飞速扩张。
二、地方政府债务的特点
地方政府债务特点多样化，但代表性的观点如下。
陈静在《地方政府债务的探究及建议》一文中认为地方政府债务的现状有三个特点：
地方政府债务信息不透明，债务数目缺乏准数；地方政府债务缺乏完善的监督管理机制；地方政府债务数额大。
王克群发表的文章《地方政府债务的特点、成因及化解》中则认为地方政府债务成因和形式多样化、举债方式隐蔽、还款时间长、地方政府融资平台多由地方政府提供隐性担保。
孙勇在文章《地方政府债务风险问题初步研究》中通过对辽宁的直接显性债务的分析得出，债务结构发生明显变化，主权债务和中央再贷款债务比重下降，其他债务提高；地区间债务负担率差异较大，个别地方债务率过高。
审计署审计科研所课题组的报告《我国地方政府债务问题、成因及对策研究》指出地方政府债务增长过快，规模失控、主题不明，责任不清。
牟放则认为为了规避法律约束，地方政府负债日益隐性化。
三、地方政府债务存在的问题
（一）债务规模在短期内迅速扩张
增长较快的债务项目，一是地方政府自行向国内金融组织借款，二是解决地方金融风险专项借款，是转贷地方国债（陈健2007）。
其中，转贷地方国债、解决地方金融风险专项借款等全都是近年新增的债务，仅此两项就占中央政府转贷类债务总额的一半以上。
债务规模的迅速扩张增加了地方政府的财政风险，如果不加以及时控制甚至会造成整个国家的财政危机（陈健，顾建光）。
（二）逾期债务居高不下
中央政府转贷和地方自行借款等已到期但没有如期归还的债务中，73％是地方自行借款发生的逾期。
此类项目的平均逾期率（逾期数占债务余额的比重）约三分之一。
分地区看，中部地区的逾期数额较大；西部地区的逾期债务增长较快，增幅高出地方平均水平近一倍，平均逾期率也较高；东部地区的情况相对要好一些。
分级看，县、乡两级政府债务逾期的情况较为严重，拖欠款及各项没有按期归还的债务约占债务余额的三分之二（陈健2007，刘尚希2009）。
（三）债务隐蔽性强，透明度差，管理水平低
除国债转贷等合法债务，地方政府举债属非法或违规行为，因此，各级政府举债大都巧借名目，遮遮掩掩，不愿说实话。
由于不具备合法性，地方政府的负债欠账没有正当机制进行统计披露，地方财政的透明度极低（陈静、王克群）。
因此，谁也说不清地方政府债务规模究竟有多大。
此外，地方政府嚣前没有统一的馈务管理方法，各地管理水平都较低，债务管理机构不统一，管理基础薄弱，管理手段比较单一（陈静、马骏、王大用）。
债务的隐蔽性导致了地方政府债务管理的困难，更加剧了财政的风险。
而对隐形债务难以建立起有效的管理体系，使其往往游离子财政管理范围之外，对社会经济宏观管理也造成了困难。
四、地方政府债务问题的原因分析
面对法律法规的各项限制，为什么地方政府还会形成如此巨大的地方债务？
对于此问题的解释主要有以下几个方面：
（一）经济增长需要政府提供相应的公共物品
王克群在《地方政府债务的特点、成因及化解》一文中认为：
近年来，伴随着社会经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。
然而，目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。
马金华、马骏也在《地方政府债务问题研究的最近进展》中指出，省政府正在通过借款来满足运作的需求。
借款适用于消防、治安设施、公共运输、道路、水和下水道以及娱乐设施建设。
城市化的加速发展需要大量建设资金，仅靠地方政府自身的财政积累是远远不够的，要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资。
（二）分税制改革后的财政体制因素
1994年我国实施了分税制改革后，财权重心上移、事权重心下压而不断增强，超出地方财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。
贾康（2002）认为财政体制缺陷是我国的地方财政困难的主要原因。
支持这一观点的还有张莉、王克群等。
龚强在《财政分权视角下的地方政府债务研究》中指出，地方债务的发行与地方政府事权是相对应的，正是由于事权财权的不平衡分配，才加剧了债务的积累。
时红秀（2010）从财政体制、金融体制和政府间财政竞争这三个方面分析中得出：
地方政府举债的形成原因是中央和地方政府存在着财政收益与风险的不对称分布问题。
于海峰也认为财政体制不完善是导致地方债务的原因。
（三）宏观政策
这也是一类非常流行的解释，主要针对的是2008年以来地方融资平台债务快速积累的问题（肖耿，魏佳宁2011）。
表现在国家出台的很多政策不能落实，或者是在实行过程中管理和控制不严格，或者是加重了地方政府的负担而引发的政府债务的上升。
杨雷认为我国改革开放以来财权由财政部门向非财政部门的分权是导致债务收入膨胀和混乱的重要原因。
亦有分析对此类观点提出不同意见，认为对于地方政府债务的成因“宏观因素说”不能完全解释。
周其仁（2011）认为在宽松的宏观经济政策刺激下，民间投资和居民消费的启动都经历了一定的过程，唯独地方政府融资平台扩张投资立竿见影，这就说明地方平台公司融资飞速扩张是一种主动负债行为，其背后一定另有机理，宽松的宏观政策姿势为地方投资冲动提供了温床。
（四）政绩考核体制不完善
如果说之前的解释着眼于地方债务的被动形成，那么这里和下一类观点则主要试图探讨地方主动负债的动因所在。
本类观点从中国的政治治理结构出发讨论对地方官员的激励效果。
中国的财政分权制度是在集中制度背景下建立发展的（许成钢，2008），这是中国与很多实行财政联邦制国家的重要区别之一。
周黎安也证实，地方官员处于一场以任期内地方GDP增长为考核指标的“政治锦标赛”中。
由于上下级政府之间存在严重的信息不对称，基层官员主要以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号。
周雪光（2010）指出，为了在短期内做出引人注目的政绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算。
陈本凤认为，干部的任命、任期制度存在缺陷也是重要的方面，地方官员的目标短期化，较少考虑政府负债和使用财政资金的长期后果。
此外，其他的学者针对地方债务的成因也有不同的见解。
杨艺清认为，从长期看地方政府债务形成的最根本原因还是各级地方政府对经济事务的高度介入。
同样，孙明飞也持同种观点。
吴晓灵和冯建树认为我国农村金融市场的缺失，银行信贷种种违规行为都是基层地方政府巨额债务的重要原因。
刘尚希（2005）指出城乡分治和国家的二元经济结构式造成基层财政困难的根本原因。
时红秀（2010）指出，造成地方债务的根本原因，在于国内“国有资源、国有资产、国有银行”三者共生的制度环境下没有破产清算的预算约束。
等等。
根据我们以上对地方政府债务的特点，存在的问题原因的分析可以得出一个总结性的结论（如下图）：
地方政府债务的问题
经济转轨因素
经济体制因素
经济发展因素
债务管理因素
政府与市场以及
政府与企业的关系
尚未调整到位
政府间事权与支出责任划分不明确和不对称；
地方财政收入主要来源不足；
均等化转移支付制度实施规模偏小。
城市化和工业化加速发展
风险意识淡薄；
缺乏有效的预算约束机制；
政府债务管理体制存在问题；
直接融资渠道缺位；
行政管理体制缺陷
五、相关的政策建议
沉重的债务负担将会损害政府信用的构建，甚至导致政府破产，这对社会的稳定和发展都会产生不利的影响。
因此，我们必须积极采取措施来应对地方政府
债务所可能造成的危害。
针对中国地方债务问题的现状，结合中国目前的经济体制特征，各方研究分别从不同的角度进行了一些政策建议讨论。
（一）完善法律，使地方负债合法化
王大用在其文章中明确提出解决地方政府负债的“合法化问题”，完善我国的相关法律体系是必要而且迫切的事情。
李海红在《地方政府债务存在的问题及对策》中指出，针对地方政府的各类负债行为制定具体法律，予以规范。
具体的法律不仅要规范地方政府自己直接债务的行为，而且应该规范地方政府通过代理人公司负债的行为，对于地方政府对外提供类似担保的承诺也应有明确规范。
王克群在其文章中也认为，完备的法律法规对地方政府债务管理来说是必不可少的。
地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。
同时他还指出，我国应该制定《公债法》和《地方公债法》，并相应修订现有的《预算法》和其他相关的财政法规。
（二）合理确定地方政府的财权和事权
王建国认为解决地方政府负债问题首先必须要以法律区分各级政府的事权和财权，使中央和地方政府的事权和财权合法化规范化。
国内的一些学者已经提出我国地方政府债务的分级管理问题。
贾康、白景明就提出了“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的改革设想。
王克群在他的文章中提出，要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手。
在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模。
（三）允许地方政府发行债券
对于地方政府发行债券来缓解地方债务这个措施在理论界具有很大的争议。
首先，关于地方政府发行债券可行的分析，众多学者许多学者主要从社会公众的应债能力以及地方政府的偿债能力的角度出发，认为目前我国已经具备或基本具备发行地方公债的条件，可以通过试点的方式逐步推开（贾康、王芳）；任瞳、童燕从公众的应债能力及地方政府的信用角度分析，认为社会公众的投资属于稳健型，而且地方政府债券的信用等级仅次于国债，适合社会公众的投资偏好；潘君瑜从经济可行性、政治可行性、行政可行性、技术可行性四个方面分析了开放地方债券市场的可行性。
其次，关于地方政府发债不可行的观点，主要的研究成果一致认为，地方政府发债受到《预算法》的限制，其第二十八条明确规定：
地方政府不得发债。
由于当前各级政府的事权划分不明晰，地方政府没有能力和动力规避债务风险，只会加剧地区间的不平衡，同时也不利于产业结构的调整（刘尚希，杨艺清）；王建东从分析地方发债的弊端出发，提出地方政府发债的时机还不成熟；还有学者认为，对地方政府是否发债应持谨慎态度，提出如果在相应的体制条件、法治环境等不成熟，举债门槛设置不科学的情况下，贸然赋予地方政府发债权，会带来严重的后果。
综上所述，两种观点在具体分析中都是从一种相对宏观的层面上来考虑，并未考虑地区差异性。
由于我国地区发展的不平衡性，我国地方政府发债并不像西方发达国家那样有良好的经济和制度基础，因此，在考虑地方政府发债是否可行时，应充分考虑我国的基本国情，要在关注整体条件的同时考虑各地区发债的可行性。
（四）规范政府债务资金的使用，提高资金的使用效率
张子荣在《化解地方政府债务问题研究》中提出加强对地方债务监督管理，规范地方各级政府的融资平台公司，从而使资金落实到实处，减少浪费，从而减轻债务。
李海红在其文章中指出，地方政府债务应注意债务结构的均衡，使政府融资能够合理有效的资源配置，政府债务资金一般只用于政府基础建设性项目和公益性项目支出，不得用于经常性支出和市场竞争性项目建设。
各级财政部门要切实履行职责，按照统一、规范的原则，完善债务管理体制，加大债务管理力度。
（五）建立健全地方政府债务信息披露机制
王克群认为，健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。
建立债务信息公开制度，将要求
地方政府编制资产负债表，将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化，通过政府会计制度改革对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应
的问责制度，从而为督促其更科学，有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。
王学忠根据政府债务的问题建立了信息披露机制的模型，如下图：
中央政府
全国人大
地方各级政府
地方各级人大
审计机关
呈报
披露
披露
披露
社会披露
（六）建立防范地方债务的体系和破产体系
马骏认为在发展中国家对地方财政活动的核算、预警管理、审计和报告制度在风险预警方面的重要作用。
刘星认为在风险管理实践方面进行了有益的探索，并设计了一套反应偿债能力的地方财政债务风险评价及预警系统。
黄朝文强调在选择和设计风险预警指标时的实用和可操作性原则。
时红秀通过俄罗斯经济转轨过程中大幅借贷分权引发联邦财政危机和卢布崩溃的例子提出警示，指出在没有建立地方政府破产制度和硬预算约束，没有完成国有银行改制，没有完善官员负责和考核机制的情况下，中央向地方政府下放举借债务的权力可能引发债务危机和宏观经济风险。
李海红认为各级政府要实行全口径预算管理和对各类政府债务的统一归口管理，全面准确摸清各级直接负债和或有负债规模，及时掌握负债结构、偿还时间、使用方向、还款来源、偿债能力等情况，并参照国际上的通行做法，设立各级政府举债规模警戒线，确定相对合理的债务监督指标体系。
综上所述，针对学者们提出的种种解决地方政府债务问题的措施，我们可以看出在研究中，学者们更多的是提出自己的感性认识，属于定性分析，不利于研究的深入及问题的解决，也难以为政策制定者提供有效的理论支撑。
此外，学者们的研究注重理论性的描述为主，在具体操作层面上缺乏深入系统的研究，所以可能导致可操作性较差。
六、总结性评述
根据上述大量文献的研究，我认为对地方政府债务问题的研究还存在着一定的难点和不足。
有以下几个方面值得进一步的研究：
（一）应以完备的数字和实地调研为基础
针对国内目前对地方债实证研究缺乏的问题，首要任务是为实证研究提供充分的统计数据。
在地方债务名正言顺发行伊始的今天，相关数据统计才刚刚起步，更有必要从统计指标、口径、统计周期、统计方法等具体项目入手建立科学可靠的指标体系，为将来提供有效政策建议的实证研究提供有力的数据支持。
对于过去地方政府变相发债时期的数据，也应采取必要的技术处理后留待参考。
此外，地方政府发债的研究而言，实地调研也是必不可少的。
（二）考虑地区差异性方面的研究
现有研究是从相对宏观的层面上将所有地区作为一个整体来进行研究，这可以认为是一种总量的研究方法，没有区分地区差异性，由此产生的研究成果具有趋同性，对各地区来说，这种理论研究的结果难以具有可操作性。
由于各地区在人口规模，经济发展水平，公众对债务的认知程度上等方面的差异，在研究时应充分考虑各地区的差异性，这样研究结果才能具有一定的可操作性，也容易为决策者提供一定的理论参考。
（三）数据资料搜集难度大
由于现行体制下地方政府债务仍然是一个敏感话题，相关的数据难以采集。
对地方政府债务的统计口径和统计方法仍然比较模糊，导致各地实践操作难度大，不利于建立地方政府债务分析和管理的基础数据库。
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