什么是政府绩效评价.docx

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什么是政府绩效评价

什么是政府绩效评价

政府绩效评价就是通过采用科学的评价工具，对政府部门的行政绩效进行客观的、公正的评价，是政府绩效管理的有力工具和手段。

为什么要进行政府绩效评价

绩效评价可以为政府绩效管理的改善提供必要的资料，帮助政府了解绩效目标的实施状况，不断提高绩效管理的水平和有效性，使绩效管理真正起到增强政府责任、优化公共服务的目的。

建立政府绩效评价体系的核心就是把政府绩效管理和现代公共服务精神融入到政府日常工作中去，把政府的内控和外控结合起来，保障政府目标的实现，提高政府的工作效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。

政府绩效评价的作用

检验和评价作用。

通过绩效管理和绩效评价，能够知道政府部门绩效管理的现状究竟如何，对政府的管理服务工作及其行政结果可以做出定性和定量评价。

激励作用。

通过绩效管理，可以对政府的管理和服务进行比较科学、准确的测定，奖优罚劣，鞭策落后，鼓励创优，全面改进地方政府的管理和服务工作。

优化政府的行政资源配置作用。

通过绩效评价，可以集中政府的注意力和优势资源，使政府价值最大化，行政结果最优化。

促进政府转变职能，加强政府执政能力建设的作用。

通过绩效评价活动，转变政府工作人员工作方式和方法，树立顾客意识、群众意识、服务意识。

如何进行政府绩效评价

政府绩效评价，涉及面广，因素众多，工作量大，是一项复杂的系统性工作，因此要建立科学的、符合国情省情的地方政府绩效评议体系，设置客观合理的评议主体，采用科学有效的测度和计算方法，以得出符合实际和具有参考价值的评议结果。

背景材料

西方国家政府绩效评价的相关实践

“绩效预算”（PerformanceBudgeting）是美国早在1949年就提出的一个概念，它是政府编制和管理预算的一种新的理念，新的方法。

其后又曾先后尝试了“规划预算”（ProgramBudgeting）,“计划——项目——预算”（planning——program——budgeting）等方法，都取得了一定的效果。

自20世纪70年代末80年代初以来，由于政府规模的不断扩张，政府绩效问题引起了人们的关注。

有人断言，西方国家正在展现出一种“评价国”（Evaluationstate）的发展趋势。

在英国，铁腕首相撒切尔夫人在1979年上台后便组建了效率小组，开始了著名的“雷纳评审”。

“雷纳评审”的性质是“以解决问题为导向”的“试验式调查”，即对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。

雷纳小组的成员主要来自政府部门的高级公务员，除此之外还包括来自学术界和顾问公司的专家，他们的正式头衔是评审员，具有相当大的自主权。

通过雷纳评审，发现了英国公共行政部门的许多问题，针对这些问题，雷纳评审提出了许多切实可行的改进措施和建议。

根据有关资料，从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，共支出了500万英磅，而它所带来了直接经济效益，据统计高达9.5亿英磅。

之后，英国又进行了一系列此项活动，部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、“合作政府”等。

在美国，自卡特政府起，此项工作就从未停止过。

1992年克林顿上台伊始，就大张旗鼓的提出“再造政府”，把“绩效预算”提到了首要位置，通过了《政府绩效成果法案》，并于同年成立了以副总统尔尔为首的国家绩效评价委员会，专门负责《政府绩效成果法案》的宣传和实施，由此推动了美国政府绩效评价和预算制度的重大改革。

此外，新西兰，澳大利亚，加拿大，荷兰，日本也相断进行了各有特色的行政改革，进行了政府绩效评价的实践。

我国政府绩效评价的初步探索

随着中国政府机构改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，政府绩效也同时成为人民普遍关注的问题。

一些地方政府和部门已经开始尝试政府绩效评价的实践活动，并取得了一定的成功，为我国政府开展绩效管理和绩效评价积累了宝贵的经验。

1994年6月，烟台市针对广大市民反映强烈的城市社会服务质量差的问题，借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法，率先在烟台市建委试行“社会服务承诺制”。

烟台市建委所属的28个企事业单位全面推行社会服务承诺制度，到1996年，市建委实行承诺的内容达81项，服务标准达117条，基本上覆盖了从城市建设、管理维护到居民服务的方方面面，收到了明显的效果。

1998年以后，烟台市又将承诺制的范围进一步扩大，各部门纷纷根据自身的性质不断探索让人民满意的服务方式。

1995年2月河北省委正式制发了《关于市地党政领导班子和领导成员实绩考核的试行办法》和《关于省直单位领导班子和领导成员实绩考核的试行办法》，河北省干部实绩考核制度在全国率先全面启动。

1998年5月，河北省委根据中组部有关规定，并结合本省几年来的成功经验，制定并颁发了《党政领导干部考核工作实施细则》，形成了以目标责任为载体，以考核评价为核心，以激励约束为根本的实绩考核的制度模式和运行机制。

近几年来，在我国一些具体行业的组织绩效评估和一些地区的专项绩效评估广泛地开展起来。

例如，卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部为各级类学校设立的绩效评估体系，财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合推出的企业绩效评估系统，北京市的国家机关网站政协委员务公开检查评议，南京，珠海等市开展的“万人评政府”活动，深圳市的“企业评政府”等。

2004年11月12日，兰州大学成立了兰州大学中国地方政府绩效评价中心。

中心成立伊始，甘肃省人民政府决定把本省2004年确定的加强执政能力建设、改善和营造甘肃经济发展环境的“五件大事”之一——非公有制企业评议地方政府和省属职能部门活动委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心具体组织操作，并以中心的名义对外发布评价结果，从而结束了一直由政府部门自己包办的“自评活动”，开创了由学术性中介机构独立评价政府部门活动的新局面。

1、政府绩效和绩效管理的定义

政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，为获得公共产出最大化。

政府绩效管理以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向，与责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府学理相连。

政府绩效管理是一个完整的过程，是运用政府绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高管理绩效的过程。

政府绩效管理源于政府职能定位、解决财政危机等实践的呼唤，以公共选择、新制度经济学等作为理论支撑。

政府绩效管理是对近20年来盛行不衰的新公共管理运动的理论梳理，是对当代中国正在进行的效能建设的提炼升华，可以看成是重塑政府的另一种版本。

2．政府绩效管理的功能

政府绩效管理不仅仅是管理主体、管理范围的扩大，与传统的行政管理原理相比，它昭显提高公共生产力的管理理念，突出发展变革作为主线脉络；与以往的行政体制改革相比，它着意表现机制创新和方法创新,注重方法手段的功能作用，强调理论与实践的积极互动。

第一、政府绩效管理把绩效作为管理的核心。

重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。

公共绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。

当然，公共绩效本身具有多元的特征，计划绩效与政策绩效之间、直接绩效与间接绩效之间、有形绩效与无形绩效之间，很难做一个简单的评判，因此，绩效评估本身就是一件复杂的工作。

第二、政府绩效管理强调多元服务主体，提升服务质量。

传统的行政管理要求政府担任社会公共事务单一的服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。

公共绩效管理则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。

社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。

传统的行政管理以服务主体为定位，服务主体多元化突破了这个概念，公共管理以服务内容为对象，通过政府与社会关系的调适，侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务，而不讲求提供服务的主体属性。

第三、政府绩效管理凸现机制创新。

传统的行政管理也在不断地谋求发展，革故鼎新，但传统的改革总体上说来是体制性的，行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。

政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，寻求一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目的指向，政府管理恰到好处，理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务工作。

第四、政府绩效管理重视管理方法与技术。

传统的行政管理当然也讲求行政方法，行政过程离不开方式、手段的运用，行政领导、行政协调、行政沟通等管理过程实际上也就是行政方法的运用过程，行政管理学科体系还有专章论述行政方法。

但传统的行政方法总体上看只是依附性的，一般所说的行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段也只是概要论述，虽然不少教材都有系统分析、戴明循环、帕累托分析等定量方法介绍，实际上，这些定量方法大多还是停留在课堂讲授，实践运用相当少。

总体上看，传统的行政管理更偏重于体制的架构，重视组织体制、领导体制和人员管理体制的建设。

公共管理离不开制度建设，相比起来，公共管理更重视机制的运作，更讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。

作为一种目标结果，绩效是对公共管理过程是否运用管理方法、运用的管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。

从某种角度看，绩效本身又可以作为一种导向性的管理方法，回应实践的要求，依此形成绩效评估、绩效合同、绩效激励等一整套管理方法体系。

绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且，通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。

有许多管理内容和管理项目，公共组织与相应的部门都可以签订管理契约，明确双方的权力与义务。

绩效合同可以约束和规范公共组织行为，减少主观随意性，促进管理绩效。

激励是传统的管理方法，公共管理又赋予激励新的内容，在前所述的适度分权、放松规制等都是提高绩效新的激励要素。

第五、政府绩效管理突出应用性和回应性。

在总体性质上，行政管理是一门应用性特征很强的学科，行政管理必须植根于实践之中，回应实践的要求，制定可操作性的管理方略，指导实践，只有这样，行政管理才有生机活力。

传统的行政管理在这个问题上作过诸多努力，机构改革、公务员制度改革、领导体制改革、廉政建设等的研究都对实践起积极的推动作用。

但是，传统的行政管理有两个最主要的局限消弱了应用性特征，其一是管理范围的局限，行政管理只限于政府范围，实际上，公共物品的提供远不止这个范围，在中国，事业单位承担了一部分行政职能，具有自然垄断性质的政府控制相当大的势力范围，随着改革的进程，社会中介组织、第三部门在提供公共物品方面发挥越来越大的作用，传统的行政管理无法回答这些问题。

其二是目标导向的局限，效率是传统行政管理的核心命题，如前所述，单纯的效率无法理顺内部机制与外部机制、数量与质量、经济与政治伦理、刚性机制与柔性机制的关系，无法有效的解答复杂多变的实践问题。

公共管理则突破了这两个瓶颈，国外的公共管理研究发展迅速，MPA喧声夺人，这样一种市场效应，与公共管理的应用性特征密切相关。

3．政府绩效管理是一种国际化的改革潮流

以英美为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场在公共绩效管理理论指导下的公共改革运动，英国的撒切尔政府最早扬起大旗，撒切尔夫人信奉尼斯坎南的公共选择理论，她选择的第一个改革项目“雷诺评审”就是对政府既定的目标和过程进行效率评审计，1982年，英国又发起了一场新的管理创新运动即为每个单位设置目标、明确预算并依据目标对政府支出和进展情况进行评估，并且把各部门的服务提供职能和执行职能分解成独立的组块成立执行局，要求公共部门以绩效为基础同执行局签订合同，允许它们在人力和财务管理上有较大的管理灵活性，但要求它们对后果负有较大的责任。

保守党上台执政以后，并没有放弃“下一步行动”计划，而且实行了增加绩效后果的公民宪章运动。

在美国，新公共管理运动是“以市场为基础的公共行政学”或“企业型政府”，其核心是改善政府绩效。

1981年里根政府成立了“总统正直和效率委员会”，1985年开始实施“总统生产效率计划”。

同时成立反对官僚主义“浪费”的格雷斯委员会。

1992年美国发起一场“干得更好，花得更少”的改革运动，成立了由副总统戈尔负责的“国家绩效评估委员会”，有29个州开展了部门绩效测评。

1993年9月，美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》第12862号行政令，该行政令提出8条要求，声称

“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务。

”行政令还要求联邦政府各部门制定顾客服务标准。

1994年9月，国家绩效评论委员会专门出版了《顾客至上，为美国人民服务的标准》专集，分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况。

服务承诺实际上就是公共选择学派官僚经济理论中“解说责任’时具体体现，告诉社会与公民，政府应该干什么，正在干什么，将要干什么。

在澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰、瑞典、荷兰、法国、德国都进行了相似的改革，如澳大利亚的“财政管理改进计划”、法国的“革新公共行政计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、希腊的“行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”。

其核心是：

在较少集权的公共行政领域培养以业绩为导向的文化，对公共服务放松规制，通过控制其预算总额，与之签订绩效合同，对公共机构实行绩效管理，提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。

在中国，近年来，政府管理创新方兴未艾。

各地不断推出的一些改革项目，诸如政务公开、一站式服务、审批制度改革等等，实际上就是政府绩效管理的具体运作。

苏州市的机关效能监察较有特色。

机关效能监察从最初的绩效申诉开始，历经绩效信息、绩效控制等阶段，发展到目前的绩效评估，基本形成了一个改革链条。

实际上，机关效能监察就是效能建设，是以绩效为目标导向的政府改革，是富有特色的中国公共管理机制创新。

目前，需要我们将已有的改革实践作进一步的梳理和整合，需要我们高扬政府绩效管理这样一个明确的主题，推进政府的改革创新。

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