公共部门决策的理论与方法过关宝典.docx
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第一章导论
一、决策及其特点
决策：
指在一定环境条件下，决策者为了实现特定目标，遵循决策的原理和原则，借助一定的科学手段和方法，从若干个可行方案中，选择一个满意方案并组织实施的全部过程。
它既包括制定各种可行方案、选择满意方案的过程，又包括实施满意方案的过程。
决策的基本特点：
1、决策必须以对客观规律的认识为基础，而不是人的主观意志的任意选择。
2、决策为人的一切行为所具有，而并非人的管理行为所独有。
3、决策发生在人的实践活动之前，并规定着人的整个实践活动，但不同于人的实际活动的全部内容。
4、决策是一个过程，是人们对事物进行分析、比较、判断，最后做出决定的过程。
二、公共部门及其决策的特点
公共部门的构成：
·社会部门可区分为三大部门：
第一部门是政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门是工商企业，这是非公共部门，又称私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，它们有的更具有工商企业的特点但又不同于一般的工商企业，往往被称之为公共企业或公益企业。
有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。
·公共部门既包括第一部门即纯粹的公共部门（政府组织），也包括准公共部门即第三部门。
第一部门（即政府组织又称“纯粹的”公共部门）的特点：
1、政府组织的基本职能是管理社会公共事务。
2、政府组织的管理权力是一种公共权力。
3、政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。
4、政府组织所提供的产品是一种公共物品。
5、政府组织行为的价值取向是公共利益。
政府组织的特点：
1、管理公共事务2、运用公共权力3、掌握公共资源4、提供公共物品5、为公共利益服务
第三部门（又称“准”公共部门）的特点：
1、公益性企业，其基本特征是：
投资的主体是政府；主要职能是提供公共服务；一般实行企业化管理。
2、公共事业单位，其特点是：
政府投资；基本功能是提供公共服务；一般不实行企业化管理。
3、非政府公共机构，其基本特征是：
所需经费由政府提供或不由政府提供；其职能与政府职能相似。
上述三个部门还有一个共同的特点，即它们都具有非赢利性。
当然，由于各部门的“公共性”程度不同，其“非赢利性”程度也不同。
第三部门为什么被归入公共部门？
·（从它的目标看）它与政府基本目标具有一致性（即都为公共利益服务）。
·（从它与政府组织的关系看）它与政府的联系密切。
·（从它所提供的产品看）它与政府所提供的物品性质是一致的（即都提供公共物品）。
·（从它的投资主体看）它的投资主体主要是政府。
·（从它的行为的价值取向看）它的价值取向与政府部门是一致的（“非赢利性”、“公共利益”）。
“纯粹性”非公共部门（竞争性工商企业）的特点：
1、它的投资主体是私人。
2、它所提高的产品一般是私人物品。
3、它的行为价值取向是本企业的利益最大化。
公共部门决策的特点:
1、决策主体的公共性（谁来决策）。
即公共部门决策必须由公共组织按一定的法定程序进行。
2、决策内容的公共性（决策什么）。
即其决策内容主要是公共领域的事务。
3、决策方式的民主化（怎样决策）。
民主决策与公共参与是其决策方式的基本特点。
4、决策准则的公益性（根据什么决策）。
这是公共部门决策与私人企业决策的本质区别之一。
公共部门决策：
公共部门中具有决策权的组织或个人根据公共利益的原则，为了有效地实现公共部门的管理目标，从多种可能的决策方案中作出选择或决定的过程。
三、公共部门决策理论的研究任务与研究方法
公共部门决策理论的研究任务:
1、阐明公共部门决策的原则。
2、研究公共部门决策的组织机构。
3、探讨公共部门的决策模式。
4、探索公共部门决策的方法。
5、研究公共部门决策者的逻辑思维和心理特点。
公共部门决策理论的研究方法：
·理论和实践相结合的方法，即理论从实践中来，又回到实践中去，接受实践的检验。
第一，必须认真总结公共部门决策的实践经验，使之上升为理论。
第二，公共部门决策理论必须接受公共部门决策实践的检验。
第三，研究公共部门决策理论的目的是为了指导公共部门决策实践。
·主体兼容法，即立足于现代中国，兼容古今中外
立足于现代中国就是要从现代中国的实践出发去努力解决公共部门决策中存在的问题，为当前我国公共部门的决策实践服务。
我国公共部门决策的四个基本特点：
1、我国是一个大国，公共部门决策十分复杂，其作用范围也相当大。
2、我国是一个社会主义国家，人民是国家的主人。
公共部门的决策应当从人民的利益出发。
3、共产党是全国人民的领导核心，公共部门的决策必须由党的领导和参与。
4、我国是一个发展中国家，公共部门的决策从理论到方法都还比较落后。
·吸收创新法，即吸收现代的一切科学成果来丰富和充实公共部门决策理论，并在此基础上进行理论体系和内容上的创新。
第一，从某些自然科学和社会科学中吸收那些有关公共部门决策方面的知识或成果。
第二，从某些自然科学和社会科学中吸收一些方法或方法论原则。
第二章从经验决策到科学决策
一、经验决策及其方法
经验决策：
决策者凭经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策（经验决策不等于主观任意决策）。
·真正的经验决策出现于奴隶社会。
经验决策的发展：
·习惯时期（18世纪以前，西蒙）——凭借习惯和个人经验决策。
·标准操作规程时期（18时期至19世纪末，西蒙）
1、按常规办事；2、用“例外原则”作为补充
·决策组织专门化时期（19世纪末20世纪初，泰勒）——由一批富有决策经验的人员组成的决策机构提供或研究决策方案。
经验决策的基本方法：
·直接判断法——根据经验对各个方案进行直接判断，是经验决策法中最简单的决策方法。
·淘汰法——对全部备选方案进行筛选，淘汰一些达不到要求的的方案。
筛选淘汰后所剩下的方案应该得到起码的的满意程度，一般称为临界水平。
筛选淘汰的最主要依据：
主要或关键目标。
·排队法——通过综合判断把备选方案按优劣顺序排成队，然后选择其中的最优方案。
排队的方法有两种。
一是单目标排队法，二是多目标决策排队法。
·归类法——把全部备选方案分为几大类，然后进行选择。
具体办法有两种。
一是从上往下分组淘汰，二是从上往下先选类，后定方案。
经验决策长期存在的原因：
1、经验决策能够在一定程度上满足当时相对简单的社会现象；2、科学决策产生的条件还不具备。
现代科学决策产生的条件：
1、决策的正确与否变得越来越重要。
2、决策变得越来越困难。
3、科学技术的发展，为科学决策的产生提供了科学技术条件。
科学决策的标志：
·从狭义上理解，科学决策是指把科学技术及其方法运用于决策分析。
·从广义上理解，科学决策还包括决策的民主化。
1、由个人决策发展到集体决策。
2、由单纯的定性分析发展到定性与定量相结合的分析。
3、由仅注重决策结果到注重决策的全过程。
科学决策的发展趋势：
·决策分析方法的科学化，主要表现为决策分析的数学化、模型化。
·决策分析手段的现代化，主要表现为分析手段的电子计算机化。
·软方法（行为方法）与硬方法（数学模型方法）的结合。
第三章中国的决策文化与基本经验
一、具有代表性的中国传统决策文化观念
“中庸”的基本内涵：
“中者，无过无不及之名也。
庸，平常也。
”（宋代学者朱熹）也就是说：
“中”就是不要太过分，也不要达不到，而“庸”，就是指一种平平常常的状态。
“中庸”，就是要求人们在事物的两个极端之间选取或者把握一个中道，并可以在人们的日常生活中随时随地加以实践。
中庸决策观（孔子）：
主张人们在决策过程中选择自己的行为目标和方案时应“适可而止”，达到中等程度的要求和水平即可，以“不偏不倚”的“中庸之道”作为决策行为的基本准则。
拉弗曲线：
一般情况下，税率越高，政府的税收就越多，但税率的提高超过一定的限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减小，反而导致政府的税收减少，描绘这种税收与税率关系的曲线叫做拉弗曲线。
“无为”原则的基本内涵：
“无为”并不是什么也不干。
而是指不要采取反自然的行为，不能违背自然法则“妄为”、“强为”。
“无为”的内在要求就是要遵循客观规律，就是要让自然或事物按自己的规律去运动，而不要人为去妄加干涉。
老子的“无为”原则主要包含以下几方面内容：
（1）贵柔；
（2）守雌、守黑、守辱；（3）不争。
“无为”决策观（老子）：
主张人们在决策过程中选择自己的目标和方案时应顺应自然，“无所作为”。
“经验”决策观（墨子）：
决策人在对事物进行判断和决策过程中对行为目标和方案进行选择时，主要应根据实际经验和行为效果。
（这里的经验既包括个人的直接经验，也包括他人的间接经验）经验是决策的依据，也是判断决策正确与否的标准。
“经验”决策观的思想渊源——墨子的“三表”说：
这里的“表”意为标准，也是人们行为选择即决策的标准，它主要由三个方面组成，即本、源、用。
所谓“本”就是指前人或古人的经验；所谓“原”，就是指广大人民群众的经验；所谓“用”，主要是指行动的实际效果，尤其对国家、对人民所产生的实际效果。
“权谋”决策观（商鞅、申不害、韩非、慎到）：
决策的制定和实施必须以一定的“权势”和“谋略”为前提。
决策者没有一定的“权势”做基础，不讲究一定的谋略，决策的目标就难以实现。
“权谋”决策观的思想渊源——法、术、势相结合的法治思想：
所谓“法”是指政权统一的标准，“术”是指国君根据“法”控制官僚的手段或谋略，“势”就是政权。
在进行公共管理决策时，既要依法行事，又要讲究谋略，同时要以国家政权作为实施决策方案的强大支持力量。
“知变”决策观（孙子）:
决策正确的关键在于决策者了解信息量的多少和信息是否准确，决策者能否正确地理解信息与处理信息并作出正确的判断和估计以及决策者能否根据时间、地点、情势的变化而不断变化自己的策略和具体的方法。
强调“知”（信息）和“变”对决策的重要性是这种决策文化观念的基本特点。
“知变”决策观的基本原则:
“知彼知己”的信息原则;“校之以计”的预测原则;“奇正相生”的变化原则。
二、当代中国政府决策的指导思想和基本方法
实事求是的思想路线对决策的指导意义：
（1）从实际出发，以事实作为决策的前提。
（2）理论与实际相结合，以做出既科学又符合实际的决策。
（3）注意实际情况的不断变化，跟踪实际情况的变化进行决策。
调查研究和群众路线的方法：
1、调查研究，解剖麻雀的方法。
2、从群众中来到群众中去的方法。
·集中群众的智慧和经验；集中群众的愿望和要求。
·将制定出来的决策拿到群众中去化为群众的自觉行动；把制定出来的决策拿到群众中去检验。
一般号召和个别指导相结合，领导与群众相结合的方法：
·一般号召和个别指导相结合的根本内容：
1、从个别的领导实践中总结出带普遍性的经验，从而制定出决策；2、把形成的决策拿到群众中去贯彻实施，加以检验，总结新的经验，又根据新的经验去修正原有的决策。
·领导与群众相结合的根本要求：
充分发挥领导和群众两个方面在决策中的积极性。
三、当代中国政府决策的基本经验和主要教训
当代中国政府决策的基本经验：
1、坚持共产党在政府决策中的领导地位。
2、遵循实事求是的思想路线，重视调查研究，坚持领导和群众相结合的决策方法。
3、坚持民主集中制的组织原则。
4、尊重专家意见，按科学态度决策
我国政府决策的主要教训：
1、没有一套完善的决策制度。
2、决策研究缺乏公开性和民主性。
3、缺乏一套系统的科学的决策程序
四、当代中国公共部门决策的科学化和民主化
决策科学化的基本内容：
1、决策研究的科学化。
2、决策过程的程序化
决策民主化的基本内容：
1、决策参与的民主化。
2、决策讨论的公开化
公共部门决策的科学化和民主化的保障机制：
1、完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智、使决策真正建立在科学、民主的基础之上。
2、建立、健全决策公开制度，增加决策的透明度。
3、建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。
4、建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统
第四章现代西方决策理论模式
决策（行为）模式的分类：
·行为模式是人类有规律的或反复出现的人类活动形式。
·决策（行为）模式是人们通过对各种类型的决策活动加以分析研究，抽象出决策活动的某些主要的、共同的构架。
·两分法：
将决策模式分为理性综合模式和渐进模式两种。
·三分法：
在两分法的基础上，增加了一个模式，即混合扫描模式。
·七分法：
在两分法的基础上，增加了五个模式，即经济合理模式、顺序决策模式、超理性模式、剧烈改变模式、无为模式。
理性综合模式：
假定人类的行为是合乎理性的，主张对人类的决策过程进行理性分析。
其基本特点是：
认为决策过程的程序有严格的而且自成为体系的安排。
其具体内容是：
信息——问题和目标——调查研究、设计方案——可行性分析、选择方案。
渐进决策模式和混合扫描模式
·一切决策都是在原有基础上因陋就简、修修补补而成，决策过程是一个边走边瞧的过程，决策学是“应付局面的科学”。
·决策是理性综合模式和渐进决策模式的统一。
主张将决策分为基本的决策和非基本的决策，对于基本的决策，可运用理性综合模式，而对于非基本的决策，可考虑运用渐进决策模式。
一、理性决策模式（科学决策模式）
理性决策模式（理论）的基本内容：
1、发现问题。
2、提出目标：
作为决策主体的人是完全理性的，他能根据自己的目的或价值观，针对已发现的问题提出解决问题的目标，并将这些目标进行排列或组合。
3、设计方案：
决策者能将所有可能的解决方案全部列举出来。
4、预测后果：
决策者能运用一系列科学方法对每一方案进行评估，预测方案执行的后果。
5、分析比较：
决策者能将每个方案进行比较，并按优劣排出顺序。
6、选择最优方案：
决策者有能力选出最佳方案。
·发现问题——提出目标——设计方案——预测后果——分析比较——选择方案。
在进行上述活动中，作为决策者的人始终是理性的，每一步活动都是理性活动，不存在任何非理性的成分，整个决策过程都是理性化的。
理性决策模式的适用条件：
1、决策者能够得到所需要的全部详细决策信息。
2、决策者能够了解所有人的社会价值偏好。
3、决策者能够找到所有的决策方案。
4、决策者能够准确地预测和估计每一方案所产生的全部后果。
5、决策者能够选择最经济有效的决策方案。
二、有限理性决策模式（满意决策模式）
对理性决策模式的批评：
1、决策者不可能具有有关决策状况的全部信息。
2、决策者处理信息的能力是有限的，因而不可能做出百分之百的最佳决策。
3、理性决策模式不符合决策过程的实际状况。
4、不存在所有人认同的、绝对最佳决策，因为决策要受到特定的主客观条件的限制。
满意决策原则：
在决策时确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法，如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个标准就是令人满意的。
这就是说，可以选定这个方案，并执行这个方案。
最佳原则和满意原则的区别：
在一块草地上分散着许多缝衣针，如果是寻找最佳决策，就要把所有的针都找到，并逐一加以比较，然后找出最锋利的一根。
而按照满意决策原则，只要找到的针尖锐到能够缝制所要缝的衣服就可以了，而没有必要在继续找下去。
决策的程序（四阶段论）：
1、“情报活动”，找出制定决策的理由。
2、“设计活动”，找出可能的决策方案。
3、“抉择活动”，在各种行动方案中进行抉择。
4、“审查活动”，对选择的方案进行评价。
三、渐进决策模式
对理性决策模式的批评：
1、决策者所面对的问题具有相对性。
2、决策分析不是万能的。
3、决策要受到决策者个人价值观的影响。
渐进决策的特点：
1、决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。
2、决策过程的理性分析只对决策方案进行边际分析。
所谓边际分析即只对新方案与旧方案的不同部分进行分析。
3、利益集团对决策产生重要影响；决策过程是一个利益集团相互冲突的政治过程。
渐进决策的基本原则：
1、按部就班原则。
2、积小变为大变原则。
3、稳中求变原则
推行渐进决策的原因：
1、政治的一致性决定了决策的渐进性。
2、技术上的困难决定了决策的渐进性。
3、现行计划的连续性决定了决策的渐进性
四、混合扫描决策模式（综合扫描决策理论）
混合扫描决策模式提出的理论基础：
1、理想化的完全理性超出了决策者的智力，完全理性是无法做到的。
2、渐进决策理论的存在两个根本缺陷：
（1）按照渐进决策模式做出的决策只反映了社会强势群体的利益；
（2）渐进决策理论只强调改变现行决策的某些方面，忽略了对现行决策做重大调整或根本变革。
混合扫描决策模式的主要观点：
1、理性决策方法与渐进决策方法相结合。
2、根本性决策与非根本性决策相统一
五、公共部门决策模式的选择
选择公共部门决策模式的基本原则：
1、决策内容与决策模式相统一的原则。
2、主导决策模式的原则。
3、决策模式互补的原则
为什么公共部门决策的基本模式是渐进决策模式？
1、这是由公共部门决策的内容特点决策的（即内容的广泛性、宏观性）。
2、这是由公共部门决策的客观环境决定的（即环境的复杂性）。
3、这是由公共部门决策的实际过程决定的（或这是决策者决策能力的有限性决定的）
如何经验决策正确理解渐进决策模式是公共部门决策的基本模式？
·基本模式不等于唯一模式，它并不排除其它决策模式在公共部门决策过程中的运用。
·对于渐进决策过程中的一些“小决策”，要尽可能运用理性决策模式。
·在渐进决策过程中，要尽可能采用现代科学技术。
·要注意把握渐进决策的规律性。
第五章公共部门决策体制
公共部门决策体制：
公共部门决策的组织机构及其相互之间的关系。
公共部门决策的组织机构主要由四部分组成：
决策的枢纽系统、信息系统、咨询系统、控制系统。
现代决策体制常由五大系统组成：
智囊系统、决策系统、执行系统、信息系统和监督系统。
现代决策体制由六大系统组成：
决策决断系统、决策智囊系统、决策信息系统、决策执行系统、决策监督系统、决策反馈系统
一、公共部门决策的枢纽系统
决策枢纽系统是公共部门决策的中心，是领导、组织整个决策活动和最后从事抉择方案的领导核心。
其特点是：
1、具有最高决策权力。
2、负有主要领导责任。
3、必须是一个领导集团。
4、必须一体化。
决策枢纽系统的基本任务：
1、调查研究，发现决策问题，并确定决策议题（决策议题是指从众多的决策问题中选出的当前需要进行决策的问题）。
2、确定决策目标。
3、选择、确定方案。
4、检查、监督决策的执行。
5、组织并领导整个决策工作
二、公共部门决策的信息系统
决策信息的种类：
·按信息在决策中的作用——决策信息与反馈信息。
·按信息对公共部门发展的影响——战略信息与战术信息。
·按信息对公共部门不同级别组织的作用——指示信息与反映信息。
·按信息的来源渠道——内部信息与外部信息。
·按信息的传输渠道——官方信息与非官方信息。
决策信息的作用：
1、借助信息发现问题；2、依靠信息确定目标；3、根据信息制定方案；4、凭借信息抉择方案；5、依靠信息实施决策；6、利用信息检验效果
决策信息系统：
为决策中心收集、处理和传输有用、准确和及时的信息的一个信息服务机构。
决策信息系统的种类：
·纵向传输信息系统。
它将不同级别的组织之间的信息进行传播。
·横向传输信息系统。
它对同一级别组织系统的信息进行传播。
·综合传输信息系统。
信息系统的作用:
（1）及时准确地收集、处理信息。
（2）提供制订方案的依据。
（3）帮助进行方案比较和选优。
（4）控制决策和计划执行的最佳状态
三、公共部门的决策咨询系统
决策咨询机构（决策智囊系统）：
由咨询人员组成的专门从事咨询活动的组织，在国外被称为“智囊团”、“思想库”、“头脑公司”等。
决策咨询机构的特点：
1、具有鲜明的政治性；2、具有合理的智力结构；3、研究工作的相对独立性
决策咨询系统的作用：
1、帮助决策者对决策问题做出客观的判断；2、帮助决策者对决策问题做出内行的判断；3、帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息；4、帮助决策者提供备选方案。
决策咨询系统发挥作用的条件：
1、思想：
要产生出符合社会发展趋势的新思想、新观点、新理论和新知识。
2、问题：
要善于发现现实中存在的影响社会发展的真实问题，并且对这些实际问题做出令人信服的深刻分析，找到产生这些问题的深层原因。
3、责任：
对社会发展担负起公共责任。
4、战略：
善于提出具有前瞻性的战略建议。
5、人才：
人才是智库的核心资产。
6、网络：
拥有多元而通畅的合作网络。
7、特色：
具有自己的明显特色。
我国咨询机构的类型：
·按咨询机构所属的系统分：
党委系统的咨询机构；政府系统的咨询机构；科研系统的咨询机构；高教系统的咨询机构；综合性或专门性的咨询机构等。
·按咨询机构的性质分：
政策研究机构、决策问题的专门研究机构、专家委员会和学术委员会、科学技术学会和研究会等。
我国决策咨询机构的特点：
有的从属于政府部门；有的参与决策；有的组织形式带有柔性。
四、公共部门决策的控制系统
决策控制：
依照法律、政策或有关规定，以检查现有的决策。
决策控制系统：
按照一定的标准或程序对决策过程实行控制的组织系统。
·决策所要达到的正常标准一般表现为：
法律、政策和上级机关的有关规定和与公共利益相符合的原则。
·衡量当前决策的手段
·把当前的决策与标准相比较的方法
·修正当前决策以便达到标准的方法
我国公共部门的决策控制机构：
·行政控制系统：
主要是从政策或有关规定的角度对下级政府政府部门的决策实行控制；它主要是控制下级政府部门决策的合政策性或合规定性。
·司法控制系统：
从法律的角度对公共部门的决策实施控制；它主要控制决策的合法性。
·权力监督控制系统：
控制决策符合人民利益或公共利益的特性。
决策控制机构的关系：
（1）三者控制的层次、程度不同。
行政控制系统主要是从政策或有关规定的角度对下级决策实行控制；司法控制系统主要是从法律的角度来控制决策的合法性；而权力监督机构的控制标准，除了合法性、合政策性或合规定性外，还有符合人民利益或公共利益。
（2）三者对公共部门决策所实施的控制具有不同的有效性和权威性。
关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议：
一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，而《条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。
二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。
三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。
为此，我们依据《立法法》第90条第2款、第87条、第88条之规定，请求全国人大常委会对《条例》存在的与“与上位法冲突”的问题进行审查。
如确认《条例》有关条款确实与宪法、法律相抵触，应依据《立法法》第88条予以撤销，或根据《立法法》第91条，由人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》自行修改。
此外，我们也请求全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究，在条件成熟时尽快出台土地征收（包括土地所有权征收与土地使用权征收）和房屋拆迁法，统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。
第六章公共部门决策的类型、原则与程序
一、公共部门决策的类型
常规决策和非常规决策：
常规决策和非常规决策，是按决策问题是否会重复出现来划分的。
如果决策所要解决的问题是重复出现的，称之为常规决策；如果决策所要解决的问题不是重复出现的，称之为非常规决策。
常规决策和非常规决策的区别与联系：
1、决策的问题是否重复出现。
常规决策所要解决的问题是不断重复出现的，非常规决
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