在机构改革和机构编制管理培训班上的动员讲话-安徽省机构编制委员会办公室.docx

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张耀文：

在机构改革和机构编制管理培训班上的动员讲话-安徽省机构编制委员会办公室

（2005年8月3日）

同志们：

以胡锦涛同志为总书记的党中央，在十六大特别是十六届四中全会以来，为了适应我国社会的深刻变化，巩固党执政的基础，实现党执政的历史使命，提出构建社会主义和谐社会的要求。

胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话指出，实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。

根据新世纪新阶段中国经济社会发展的新要求和社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

构建社会主义和谐社会的主要目的是，充分调动一切积极因素，妥善协调经济社会结构变动过程中的利益关系，正确处理各方面的社会矛盾，为发展和改革创造一个长期稳定的社会环境。

把构建和谐社会作为我们党的执政目标之一，作为中国特色社会主义建设事业的奋斗目标之一，就意味着在我国将要构建“社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会”的“四位一体”的现代化总体格局，这大大丰富了建设中国特色社会主义事业的内涵，为我们从更广阔的视野来审视和处理我国现代化建设的各种问题提供了新的更完整、更科学的坐标系。

改革开放以来，党和政府坚持以经济建设为中心，十分注意克服政府管理与体制中存在的束缚生产力发展的弊端，不断改革生产关系和上层建筑中与经济基础不相适应的部分，为生产力的持续发展拓展了广阔的道路。

当前，我国改革和发展已经进入新的历史时期，建设和谐社会要求我们机构编制工作，在研究政府职能时，既要充分研究加快行政体制改革步伐，解放和发展生产力，又要充分研究健全和完善社会事务管理和公共服务职能，促进物质文明和精神文明相辅相成、协调发展。

目前，我国已进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要变化，社会矛盾和社会问题日益突出。

这一现实，给改革发展和建设和谐社会带来许多不稳定因素，同时也给政府扩大社会管理和公共服务职能，提出了严峻而迫切的课题。

国际经验表明，一个国家的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，既是快速发展期，也是矛盾的凸显期，这时该国的公共需求将进入快速扩张。

我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期，在这个发展与转型的特定时期，已经开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础。

但是，目前我们政府的公共服务职能还相当薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面。

我们党提出并正在着手解决的城市与农村之间、不同地区之间、经济发展与社会发展之间、人与自然之间以及国内发展与对外开放之间存在的不协调问题，既触及了我国经济发展中的突出矛盾，也触及了社会建设层面存在的不和谐之处。

我们的机构改革和机构编制管理工作，必须主动适应建设和谐社会的新要求，通过组织机构设置、体制机制改革、职能编制配备，发展社会主义生产力，不断增强和谐社会建设的物质基础；发展社会主义民主政治，不断加强和谐社会建设的政治保障；发展社会主义先进文化，不断巩固和谐社会建设的精神支撑。

在我国社会发生深刻变革的历史进程中，能否建设一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是对我们党的执政能力的重大考验。

党的执政地位和政权建设，是通过一定的组织形式和管理手段来实现的。

机构编制工作，正是通过机构改革和机构编制管理这两个手段，科学、合理地确定党政群机关和事业单位的职能配置、机构设置、人员编制，并根据政治、经济发展变化的需要，适时地予以改革和调整，不断完善党的领导和政权建设的组织形式和管理方式，进一步提高党的执政水平和政府管理能力，促进社会进步和经济发展。

从这个意义上讲，机构编制工作，属于上层建筑的重要组成部分，它不仅直接关系着我们党执政地位的巩固，关系着国家政权的建设，关系着政府体制的高效运转，关系着党政机关为人民服务宗旨的实现，而且在构建和谐社会进程中，同样有着不可替代的重要地位和作用。

我们一定要把建设和谐社会的要求落实到机构改革和机构编制工作的各个方面，统一于工作的每一个环节，推进各项工作全面发展。

第二，坚持以科学发展观为指导，准确把握新形势下机构编制工作的切入点

构建和谐社会，涉及经济、政治、文化、思想和社会协调等各个方面，千头万绪，以什么为统领呢？

从其内部联系来看，应该以科学发展观为统领。

曾庆红同志指出，科学发展观是我们党关于经济社会发展的重大战略思想和指导方针，构建和谐社会是我们党要为之奋斗的一个重要目标，要坚持用科学发展观统领社会主义和谐社会建设，不断开创改革开放和现代化建设的新局面。

发展观作为一个历史范畴，是伴随着人类社会的现代化进程而不断变化的。

二战以后兴起的发展经济学，强调以经济增长为核心的发展观。

我们党吸取世界上其他国家发展的经验教训，总结新中国成立以来特别是改革开放20多年的实践经验，着眼于我国的具体国情和面临的历史任务，在十六届三中全会上明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。

这一科学发展观的实质是要实现经济社会更快更好的发展，本质和核心是坚持以人为本，根本要求是统筹兼顾，即统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。

科学发展观，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，在坚持毛泽东、邓小平和江泽民同志关于发展的重要思想，充分肯定新时期特别是十三届四中全会以来我国举世瞩目的发展成就的基础上，从新世纪新阶段的实际出发，适应现代化建设需要，努力把握发展的客观规律，汲取人类关于发展的有益成果，着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题提出来的，具有重要的现实意义和深远的历史意义，是我们做好各方面工作的根本指南。

1、用科学发展观指导机构编制工作，就是要用战略的眼光，善于从全局上思考和分析问题。

全局指整体，局部则指自身。

一般来说，局部利益是全局利益的基础。

但在有些情况下，两者也会产生矛盾。

例如，有些部门和单位从自身利益出发，要求增设机构、提高机构规格、增加人员编制，从本单位的角度来说，这样做确实解决了不少困难和难题，对局部利益有利；但是放到全局的角度来看，可能就会有负作用。

相反，有时对全局有利的事情，从个别部门和单位来说可能就会牺牲一些东西。

我们机构编制管理，在国家行政管理中，处于源头地位，管理目的是为了促进经济社会全面协调发展，其工作具有很强的整体性和全局性。

因此，在局部与全局问题的把握上，一定要树立全局观念，时时处处以大局为重，坚持原则，出以公心，妥善处理好全局利益与局部利益、宏观利益与微观利益的关系，决不能因为局部利益而牺牲全局利益。

对工作全局有益的，应予支持；反之，虽局部可行而全局不可行的，则不予审批。

其实，现代编制管理理论本身是非常注重全局与局部关系研究的，在机构设置和职能确定上，特别研究社会分化后机构职能的专门化问题。

就是说，什么人、什么团体或什么机构，履行什么样的职能，泾渭分明，互不混淆。

当然，按照系统论观点，任何一个细分的机构又都不是孤立存在的，它同外部其它系统之间均有着千丝万缕的联系，而且机构内部各要素、各部门之间也是相互影响、相互作用、互相沟通的。

因此，我们机构编制工作贯彻落实科学发展观，就是要以精简、统一、效能为原则，以全局的合理有效、整体优化为目标，在机构设置、编制审批等事项中，充分做好纵向衡量和横向对比，定性与定量相结合，然后统筹确定，通过科学有效的局部分工，促进各种社会资源整体效能的发挥，促进经济社会全面协调发展。

2、用科学发展观指导机构编制工作，就是要用时代的眼光，善于从历史发展的角度思考和分析问题。

中央编办主任李铁林同志指出，“机构编制部门的时代定位，是进入新世纪站在政治体制改革与经济体制改革交汇点上，从全面建设小康社会的高度推进行政管理体制改革的重要部门。

编办的历史使命，是在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中，以转变职能和体制调整为重点，研究推进科学合理的政府机构设置、职能配置和运行机制，建立科学化、规范化、法制化的机构编制管理制度。

”按照这一要求，编办作为重要的职能部门，要肩负起改革的综合协调和参谋咨询责任，始终把推进和深化改革作为编办工作的主线，通过推进和深化经济体制改革、政治体制改革和政治文明建设，为经济发展和社会进步作出贡献。

在调研中，我听到有位县编办的负责同志反映说，自从他1999年调入人事编制系统后的五、六年来，涉及乡镇的机构改革任务好象没有一年间断过。

这其中既有我省近年来开展农村税费改革试点，以及各项配套改革的原因，但同时也说明各项事业日新月异的发展，迫切要求我们及时调整生产关系。

从辩证的角度说，就是要以发展的眼光，妥善处理好不同历史时期机构编制“静态”和“动态”的关系问题。

事物的发展总是一个从不平衡到平衡，再从平衡到新的不平衡的“动态”过程。

“静态”是相对的，“动态”是绝对的，机构编制管理也不例外。

随着社会主义现代化建设的推进，我们面对的社会利益主体越来越分化，利益关系越来越复杂；随着改革开放的不断深入，市场在资源配置中的作用也越来越明显，这就迫切要求我们机构编制工作必须站在时代的高度，从历史发展的角度去思考和分析问题，在管理方式和管理内容上，不断研究新情况、新问题，与时俱进，勇于创新，使机构编制管理不断适应变化的新形势，跟上社会主义市场经济发展的步伐。

3、用科学发展观指导机构编制工作，就是要用辨证的眼光，善于从事物的两面性去分析和处理问题。

机构编制管理内容很多，其中包含了许多辩证关系。

正确认识和把握这些辩证关系，对于进一步做好机构编制工作具有重要意义。

要处理好“机构”、“编制”、“职能”三者的关系。

实践告诉我们，机构、编制、职能三者之间是辩证、互动的关系。

职能是客观需要的必然产物，机构则是人为的产物，其根本任务就是为了履行职能，因此机构的设立必须以职能为依据。

但是，由于机构来自人为的设计，因而机构的设立就有可能超越职能的需要；一旦机构的设立超越了职能的客观需要，其职能又可能因机构的增长而扩大。

本来社会并没有提出某种职能的需求，由于人为因素设立了一些机构和编制，从而“事”也就产生了；而一旦这种人为的“事”产生以后，机构的存在又有了它合法的依据。

如此互为因果，互相促进，又使职能与机构、编制不断扩大。

现实中，一些机构看起来每天忙得不可开交，但仔细考察起来发现，所忙的并不是社会所需要的，有的甚至是阻碍经济社会发展的。

当前，各级机构编制部门的一项重要职责，就是充分利用好机构、编制这两个手段，积极推进政府职能转变，提高政府效能。

要处理好“宽”与“严”的关系。

这实际上是量变与质变的关系。

一般说，量变主要是指事物总量的变化、规模的大小和速度的快慢；而质变则主要是指内部平衡的不断打破、结构的不断变革和质的飞跃。

例如，通过机构编制统计信息，我们可以看到一个地区机构编制数量增减情况，但是，由于机构编制数量增减指标，并不是反映机构编制管理水平的唯一指标，机构编制长期保持不变，可能并不适应该地区社会经济发展需要。

因此说，这个统计信息虽然比较准确地反映了该地区机构编制管理的情况，也能从一定程度上反映该地区机构编制管理的水平，但它不能反映该地区机构编制工作的全部。

机构编制管理作为上层建筑的重要组成部分，必须要与经济基础相适应，一个地区机构编制管理水平的高低，归根结底是要看其与当地经济和社会发展相适应的程度。

这就有一个机构编制管理过程中“宽”与“严”的关系处理问题。

机构编制工作，坚持以树立科学发展观为指导，就是要主动克服那种孤立的、静止的观点，着眼于长远需要，使机构编制的变化与经济和社会发展协调统一。

第三，紧密结合《公务员法》的学习、宣传和贯彻实施，切实加强依法治编工作

民主法治是社会主义和谐社会的一个基本特征。

党的十六大明确提出，“要依法治国，建设社会主义法制国家”。

4月27日，《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过，国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将从明年1月1日起施行。

在这次培训班上，为什么我要单独强调学习、贯彻这部法律呢？

这里有两个方面重要原因：

一方面，因为机构编制与干部人事工作历来是很难截然分开的。

《公务员法》是建国以来我国第一部干部人事管理的综合法律，它的制定和颁布结束了我国干部人事管理工作没有大法的历史，填补了我国法律体系的一大空白，标志着公务员管理进入了法制化管理的新阶段，在干部人事法制建设和整个人事工作历史上具有里程碑意义。

机构编制与干部人事工作，无论是从人员的配备、使用，还是知识的掌握、业务技能的相通，两者都很难分得开，因此学习好、贯彻好这部法律，对我们机构编制部门同样至关重要。

另一方面，因为这部法律本身就有很多内容涉及机构编制业务，有些条款本身就是机构编制工作的法律。

我大致学习了一下，非常明确地对编制问题提出规定的，就有9处：

第2条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

这一条实际规定了哪些人才是公务员。

1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》规定,公务员限于国家行政机关工作人员。

中国共产党机关、人大机关、政协机关和各民主党派机关工作人员都是参照管理。

根据多年来我党对干部管理的实际做法，从有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，也有利于党政机关之间干部的交流使用出发，此次《公务员法》扩大了公务员的范围，把这三个条件作为认定公务员的依据，三条缺一不可，特别是把纳入行政编制作为公务员的必备条件之一，有着重要意义。

大家知道，按照现行的编制管理制度，人员编制与工资管理等都是密切联系在一起的，是干部人事管理的重要依据。

我国人员编制大体可分为行政、事业、企业、还有军事编制等几种类型，其中行政编制是指其经费由行政费开支的人员编制，行政编制的使用与国家的政治活动密切相关，与国家的预算有直接关系。

《公务员法》第一次以国家大法的形式，正式把纳入行政编制作为公务员的必备条件之一，增强了编制工作的权威性，增加了我们机构编制工作的责任。

第101条第一款规定，对“不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的”，“由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，分别予以责令纠正或者宣布无效；对负有责任的领导人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予批评教育或者处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《公务员法》在法律责任的条款中，明确规定对违反编制限额、职数录用、调任、转任、聘任和晋升的，要负法律责任，彰显了对机构编制管理的法律效力，目的在于进一步加强编制管理，适应国家政治、经济、社会发展的需要。

当前，我国正处于重要的社会转型期，整个社会在政治、经济、文化、思想等各方面都发生着全面而深刻的变化。

传统机构编制管理工作的内容、管理方式必将面临很大冲击。

面对新情况、新问题，机构编制工作的路子该如何走？

我看，可以归纳为“三个转变”，即从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来；从习惯于具体的微观管理，转变到做好宏观指导上来；从热衷于文件、会议布置任务，转变到深入调查、强化督促检查上来。

从本质上来说，督查工作本身就是机构编制管理的重要内容，督查工作做得怎样，成效如何，是衡量机构编制部门管理工作整体水平和工作作风的重要方面。

当前的督查任务，除督促检查党和国家机构编制工作的方针、政策的执行情况外，还应该重点监督四个方面：

一是职能运行的监督。

设机构的目的是什么？

就是为了完成一项任务、实现一个管理目标。

我们机构编制工作要跟踪监督新定的职能是否转变到位、落实到位，是否出现缺位、错位、越位现象，发现问题及时纠正。

二是机构设置的监督。

行政机构设置有限额规定，内设机构设置有数量规定，同时，对行政机构和内设机构还都有规格上的要求、分级审批上的规定。

但从实际情况来看，超限额或变相超限额设立机构、变相提高机构规格的情况还时有发生，有的还会发生变通处理的现象。

三是编制配备的监督。

行政机构使用行政编制，政法机关使用专项编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。

最近中央编办要求乡镇编制实行总量控制，五年不变，人员只减不增。

虽然这些都有非常明确的规定，但是在实际执行中却会有很大差别，因此必须进行跟踪监督。

四是人员结构的监督。

物质有物质结构，单位讲人员结构。

结构好，整体就优。

机构编制部门讲人员结构，主要是指岗位构成方式，而不指年龄结构、性别结构或文化结构。

大家都知道，行政机关人员结构大致有三个部分，即领导职数、非领导职数和工勤人员数；事业单位人员结构也有三部分，即行政管理人员、专业技术人员和后勤人员。

按照科学的结构合理配备这三种人员职数，有利于一个单位效率的发挥；相反，如果人员结构不合理，官多兵少，不但无人做事，而且决策难以集中，很难发挥预期的效率。

据调查了解，我们有的乡镇行政编制25个，其中副科以上的领导就有20个，行政编制几乎全被领导和非领导职务占用了，成了典型的倒金字塔。

更有甚者，有的县直部门和乡镇，要由一两个“兵”来对应五、六个“官”。

近年来，我们在这方面虽然作了很大努力，在每次定编时都要明确岗位结构，但是，由于造成这个问题的原因是多方面的，纠正的力度还不够大，必须坚持长期督促检查，确保实际配备人员时严格按规定操作。

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