建国60年来我国社会救助发展历程与制度迁Word文件下载.doc
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据1950年9月底的不完全统计，“全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。
此外，尚有半失业者255769人，将失业者120472人”《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》（1950年11月21日）。
。
解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对于解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。
新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。
1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。
会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。
1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。
1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。
各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围广泛展开。
这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：
一是为困难群众发放救济款物。
1950年到1954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。
针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。
据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。
《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第55页。
二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。
通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。
1956年9月内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民的请示，经中央批准后，部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作，对化解自然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。
一些地方还组织互助组、合作社等合作组织，展开生产自救。
三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。
对于流散在大小城市的国民党军队散兵游勇，除一小部分经短期集训教育后安置到厂矿就业外，大部分发给路费钱粮资遣回乡。
全国共资遣俘虏和散兵游勇约400万人。
孟昭华、谢志武、傅阳，《中国民政思想史》，中国社会出版社，2000年6月版，第596页。
对一般流氓分子和娼妓则采取教育和救济相结合的方式，成立专门的生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教育改造。
截止1953年11月，全国共创立920所生产教养院，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8万人。
四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。
采取的安置措施主要是疏散、收容遣送等。
据南京、上海、武汉、广州等8个城市的粗略统计，到1950年底共遣送回乡110多万人。
孟昭华、谢志武、傅阳，《中国民政思想史》，中国社会出版社，2000年6月版，第597页。
这对于稳定城市社会起到了重要作用。
五是解决失业人员基本生活问题。
一方面积极发展生产，吸引就业；
另一方面，“以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法”，《政务院关于救济失业工人的指示》（1950年6月17日）。
进行救济和安置。
截止1950年9月底，“以工代赈78955人，生产自救74798人，还乡生产者62922人，发放救济金405775人，转业训练23157人，介绍就业81458人，共计726635人，即有半数以上的失业工人已经得到救济。
建国初期大规模的紧急救济，不仅使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上的人员有吃有住有衣穿，摆脱了死亡威胁，而且对于妥善解决旧社会的遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新建立的人民政权起到了至关重要的作用。
这一时期确立的社会救济方针、原则和方式，成为我国社会救助制度的雏形，同时也为今后我国社会救助事业的发展奠定了基础。
二、全面建设社会主义时期的社会救济（1957年-1977年）
1957年,随着“三大”改造任务的基本完成，我国进入全面建设社会主义时期。
此时，战争创伤已经医治，国民经济全面恢复，公有制确立主导地位，人民的物质生活有了明显改善，城乡困难人员大量减少，社会救济的对象、内容和方式都发生了新的变化，救助模式由紧急救济转向经常性救济，城乡救济也开始呈现二元经济结构特征。
在农村，五保供养制度初步建立，集体经济组织开始承担社会救济责任。
1956年一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中首次指出：
“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”；
1958年12月，中共八届中央委员会六次会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》中提出，“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（五保户）提供一个较好的生活场所”。
农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责。
1960年4月，二届全国人大二次会议通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》，明确要求农村集体经济组织要对缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员在生活上给以适当的照顾，使他们的生养死葬都有指靠。
农村五保供养制度的建立和发展是这一时期最突出的制度创新。
对其他农村困难户的救济，则主要采取农村集体经济组织为主、国家保障为辅的救济方式。
60年代初期，受自然灾害影响农村贫困户大增。
国家一方面组织农民生产自救，另一方面加大了农村救济力度。
从1960年到1963年，国家共拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过了1950年到1959年农村救灾救济款的总和。
在城市，伴随着计划经济体制的实施，我国建立了一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度。
社会救助在整个国家社会保障体系中的作用大大削弱，主要发挥“拾遗补缺”的作用。
从救助对象上看，主要可分为孤老病残人员救济和特殊人员救济两类；
从救助形式上看，可分为定期定量救济和临时救济两种。
孤老病残人员是指无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依靠国家和集体给予救济的居民家庭，对他们的救助主要采取定期定量的经常性救济。
此外，国家还对一些特殊救济对象采取按规定标准进行定期定量救助的政策。
在1953年召开的第三次全国社会救济工作会议上，内务部公布了城市社会救济标准：
以户为单位，按人口递增，大城市每户每月一般不超过5～12元，中小城市每户每月一般不超过3～9元。
1956年内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不再规定统一的救济标准。
享受定期定量救济的特殊救济对象主要包括原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、企业职工遗属、因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员，等等。
临时救济主要针对遭遇临时性、突发性变故致使生活出现暂时困难的居民家庭，是一种非定期、非定量的生活救济。
60年代初期，国民经济再次出现严重困难，城市中生活困难需要救助的人数显著增加。
为应对这一局面，政府通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度。
据统计，1961年全国城市救济51.7万人次，1962年增加到266.8万人次，1963年进一步上升到332.5万人次。
多吉才让，《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年10月版，第56页。
据北京、天津、广州、包头、安阳等14个城市统计，1961年平均每月救济3.2万人，比1960年增加60.5%，1963年需要救济的人数继续上升，仅6月一个月就救济24.1万人，比1962年同期增加1.2倍。
于长泉，《救灾与社会救济工作》，中国社会出版社1996年5月版，第128页。
另据沈阳、天津、杭州、重庆等59个城市统计，1963年上半年有21万人参加了生产自救，占可生产自救人数的50%。
多吉才让，《中国最低生活保障制度研究与实践》人民出版社，2001年10月版，第56页。
“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。
1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，社会救济一度处于混乱停滞状态，各项救济政策无法全面落实，很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。
此时的农村社会救济主要依托农村人民公社开展，城市社会救济主要依靠企事业单位组织实施。
三、改革开放前期的社会救济制度（1978年-1992年）
党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期，同其他民政工作一样，对困难群众的社会救济得到党和政府的高度重视。
1978年5月民政部正式恢复成立，在设置的7个司局级单位中，农村社会救济司主管农村社会救济工作，城市社会福利司主管城市社会救济工作。
各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构，这为社会救济各项政策的制定和实施提供了组织保障。
1983年4月召开的第八次全国民政会议明确新时期我国社会救济工作的基本方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。
农村贫困救济是这一时期社会救济工作的重点。
随着家庭联产承包责任制的推行，集体经济组织的统筹保障功能日益弱化，迫切需要政府改革救济方式。
针对改革开放初期农村贫困面较大的情况，据国务院扶贫办：
《中国扶贫开发报告》，1978年我国绝对贫困人口共有2.5亿人，贫困发生率30.7%；
1985年我国绝对贫困人口1.25亿人，贫困发生率14.8%；
到1990年尚有绝对贫困人口8500万，贫困发生率9.4%。
农村救济采取的主要措施：
一是探索定期定量救济，救济对象主要是农村常年生活困难的特困户、孤老病残人员和精减退职老职工，一般按照一定周期（按季节或按月）给予固定数额的救济金或救济粮等实物，以保障其基本生活；
对其他贫困人口，则通过灾民荒情救济的方式给予临时救济。
1985年农村享受国家定期救济的人数达到百余万人，临时救济的人数更多。
二是继续完善农村五保供养救助。
中央明确从村提留和乡统筹（即“三提五统”）经费中列支资金用于农村五保供养。
1985年起，全国逐步推行乡镇统筹解决五保供养经费的办法，以保证五保对象的基本生活来源。
1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，再次明确五保供养经费由“村提留或乡统筹”中列支。
据不完全统计，从1978年到1996年，农村集体用于五保供养和贫困户补助的资金总计达200多亿元。
三是通过开发式扶贫改善农村贫困状况。
针对农村绝对贫困人口主要集中在“老、少、边、穷”地区的现状，国家开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。
扶贫工作的深入开展使农村绝对贫困人口逐年减少，到1994年，我国农村没有解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到7000万人，贫困人口占农业总人口的比例下降到7.6%左右，基本实现了到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。
城市社会救助工作也得到快速恢复和发展。
1979年11月，民政部召开全国城市社会救济福利工作会议，明确城镇救济对象主要是“无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民。
对中央明文规定给予救济的人员，按规定办理”。
从救济对象看，享受社会救济的特殊人员范围扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员、返城知青、台胞台属以及宽大释放的原国民党县团级以下人员等，之后又将释放托派头子、错定成份人员、被解散文艺剧团生活无着人员、高校毕业生有病人员、解除劳动教养人员、刑事罪犯家属等纳入特殊救济范围。
到20世纪80年代中期，全国特殊救济对象大约有20多种。
从救济标准看，从80年代初开始，各地民政部门在深入调查的基础上，根据当地经济发展和物价上涨情况分别调整了定期救济标准。
从资金投入看，国家不断增加城市社会救济费的支出额度。
据不完全统计，1979年全国城市享受定期救济的人数24万人，支出社会救济费1785万元，平均每人每年75元；
1989年全国城市享受定期救济的人数为31万人，支出社会救济费8450万元，平均每人每年273元。
多吉才让，《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，2001年10月版，第58-59页。
1992年城镇困难户得到救济和补助的人数是908万人，和1985年的376.9万人相比，增加了2.4倍多。
张世飞，1978—1992年中国社会保障事业的恢复和发展，《党史研究与教学》2008年第4期。
这一时期的社会救济工作虽然得到比较快的恢复和发展，但并未突破原有体制和框架，城乡社会救济分别按各自路径发展。
救助经费的投入缺乏必要的保障机制；
救助工作的随意性较大，救助对象认定、救助标准和救助程序有待进一步完善等。
从总体上看，这一时期的社会救济制度具有过渡性特征，无论是制度设计、具体操作，还是资金投入都与困难群众的救助需求存在较大差距，城乡贫困问题依然十分突出。
四、居民最低生活保障与新型社会救助体系的确立与发展
居民最低生活保障是改革开放以来我国政府在社会救助事业上最重大的制度创新，它突破了传统社会救济资源分散、效率不高、缺乏公平、水平较低等弱点，基于家庭收入调查的现金转移支付救助模式不仅符合国际通行的社会救助理念，而且体现了政府在保障困难群众基本生活问题上所承担的责任，满足了我国建立健全社会主义市场经济体制的现实需要，为我国新型社会救助体系建设奠定了基础。
（一）最低生活保障制度建立的经济社会背景
改革传统社会救济政策，建立居民低保制度有着深刻的经济社会背景。
一是市场经济体制的确立，导致大量失业下岗人员生活无着，城市贫困人口迅速增加。
1986年我国登记失业人数264万人，1990年达到383万人，1996年上升到553万人，2001年剧升到680万人。
唐钧等著：
《中国城市贫困与反贫困报告》，华夏出版社2003年版，第4～5页。
另据1998年3月劳动和社会保障部等部门对国有企业下岗职工情况进行的专项调查统计，1998年第一季度国有企业下岗职工数量达到655.7万人。
康士勇，《社会保障管理实务》，中国劳动社会保障出版社，1999年8月版，第253页。
下岗失业人员剧增，从根本上改变了城市贫困群体的构成。
二是收入差距拉大，相对贫困问题日益突出。
据《1996年社会蓝皮书》提供的数据，东部地区城镇居民收入比中、西部地区高40%以上；
非国有制企业职工收入比国有企业高1/3。
转引自唐钧，《中国城市居民贫困线研究》，上海社会科学院出版社，1998年1月版，第3-4页。
1997年中国城镇10%最高收入户与5%最低收入户家庭平均人均收入之比为4.71:
1。
基尼系数也由1978年的0.180上升到2000年的0.467。
杨宜勇，我国贫富差距正在迅速拉大，《发展》，2000年第7期。
中国社会科学院社会形势课题组1998年对50个城市的抽样调查显示，贫富之间收入差距为9.6倍，比8年前扩大了5倍。
多吉才让，《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，2001年10月版，第73-74页。
相对贫困问题因收入差距的拉大日益突出，严重影响低收入家庭的生活质量。
三是传统社会救济方式不能满足困难群众日益增长的救助需求。
据专家估算，20世纪90年代中期全国城市贫困人口的规模在1500万～3100万人之间，占城镇人口总数的比重为4%～8%。
而1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共才1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.005%，不到国家财政收入的0.03%；
得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的0.06%；
救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城市居民人均生活费收入的25%。
郑功成，《中国社会保障30年》，人民出版社2008年12月版，第153页。
因此，传统社会救济制度已不能适应经济体制改革和社会发展的需要，也无法维持困难居民最起码的生活权益，居民低保制度正是在这样的社会背景下，首先在城市产生，而后扩大到农村地区。
（二）最低生活保障制度的建立过程
居民最低生活保障制度最先在上海启动。
经市政府同意，1993年上海市民政局、财政局等部门联合下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，并于当年6月1日开始实行。
这个通知的下发标志着我国社会救济制度改革拉开了序幕。
当时，上海市的低保标准为月人均120元，保障人口仅有7680人。
对于家庭收入调查、资格认定、标准测算、资金发放等程序都还处于摸索中。
民政部高度肯定上海市改革社会救助制度的经验，并积极推广。
1994年5月，第十次全国民政工作会议明确把“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”列入“民政工作今后五年乃至本世纪末的发展目标”，并部署在东南沿海地区进行试点。
几个月后，厦门市在全国率先发布《厦门市最低生活保障暂行办法》。
武汉、重庆、兰州、沈阳等城市也开始着手调研并制定政策。
随后几年，在民政部的努力推动下，建立城市低保制度的地区越来越多。
到1997年8月底，全国建立城市低保制度的城市总数已达206个，占全国建制市的三分之一。
1997年9月2日，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发[1997]29号）下发。
这个通知是从1997年初开始，在总结各地经验的基础上起草的。
期间李鹏总理作过两次重要指示，他在八届人大五次会议上指出：
“现在全国有100多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施，也是符合中国国情的一种社会保障方法，要逐步加以完善”。
同时，建立城市低保制度也写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，成为“九五”期间国家重点推进的一项工作。
国务院的这个通知不仅规定了城市低保制度的救助范围、救助标准、救助资金来源等政策界限，而且明确提出在全国建立这一制度的时限要求，即在1999年底之前，全国所有城市和县政府所在地的城镇，都要建立这一制度。
在此后两年里，各级党政领导和民政部门对这项工作高度重视，积极推进，有效地保证城市低保制度的不断推广。
至1999年9月底，全国所有667个城市、1638个县政府所在地的镇，全部建立了城市低保制度。
1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》。
条例的颁布和实施，标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道，也标志着这项工作取得突破性重大进展。
城市低保工作在经历了各地的探索创新和完善推广后，终于进入全面实施和规范管理的新阶段。
从1999年起，中央财政开始对中西部地区和老工业基地实施城市低保资金专项转移支付，当年安排4亿元，这一举措缓解了经济欠发达地区低保金紧张的局面，有力促进“应保尽保”目标的实现。
2001年11月国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》（国办发〔2001〕187号），明确要求“尽快把所有符合条件的城镇贫苦人口纳入最低生活保障范围”。
至2002年第三季度，全国享受城市低保的人数达到1960万，占当时全国非农业人口总数的5.6%，基本实现了应保尽保的目标。
在启动城市低保的同时，农村低保制度也开始在一些地区探索建立。
1996年12月民政部办公厅印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发〔1996〕28号），明确提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。
”1996至1997年间，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省先后以省政府名义出台相关文件，规定资金主要从村提留和乡统筹中列支，推进农村低保工作。
2001年，农村低保建制县市曾达到2037个。
到2002年，全国绝大多数省份都不同程度地实施了农村低保，全国救助对象达到404万人，年支出资金13.6亿元，其中地方政府投入9.53亿元，农村集体投入4.07亿元。
对于尚无法建立农村低保制度的地区，2003年4月民政部下发《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》（民办发〔2003〕6号），要求按“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，继续实行农村特困户救助制度，即对达不到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员、丧失劳动能力的重残家庭及患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭，按照一定数额的资金或实物标准，定期发放救济物资。
2006年10月，中共中央十六届六中全会第一次提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。
当年5月23日，国务院常务会议专题研究农村最低生活保障问题；
6月26日，国务院召开“在全国建立农村最低生活保障制度工作会议”，研究完善有关政策措施，对在全国建立农村最低生活保障制度进行部署；
7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），对农村低保标准、救助对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。
中央财政当年安排30亿元农村低保专项补助资金。
自此，农村低保进入全面实施的新阶段。
到2007年9月底，全国31个省（自治区、直辖市），2777个涉农县（市、区）已全部建立农村低保制度。
（三）最低生活保障制度的主要内容及实施情况
最低生活保障是一种直接的现金救助制度。
凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准
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