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土地整治项目

XX县土地利用总体规划修编（2006-2020）

XX县土地开发整理专题研究

XX县国土资源局

二〇〇九年四月

目　　录

1前言

1.1目的意义

依据“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，指导和规范XX县土地开发复垦与整理工作，有利于农村精神文明建设和农村社会的全面发展；有利于农业增产增收，促进农村经济的发展；有利于土地利用总体规划的实施，全面加强土地管理；有利于增加耕地面积，提高耕地质量，实现耕地总量动态平衡。

因此，可以促进XX县土地资源的可持续利用，实现经济效益、社会效益和生态效益的综合提高。

具体意义如下：

（1）有利于增加耕地面积，提高耕地质量，实现耕地总量动态平衡

推进土地开发整理复垦，是实现耕地总量动态平衡的一个立足点。

实现耕地总量动态平衡，要依靠开源节流、综合管理。

节流就是严格控制占用，开源就是土地开发整理复垦。

从各地的经验看，通过对各类零星闲散土地、农村居民点用地、砖瓦窑场用地、乡镇企业用地以及已利用耕地的整理可以增加耕地面积。

整理出来的土地，投资少、质量高，对于解决人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势将起到重要的作用。

（2）有利于土地利用总体规划的实施，全面加强土地管理

土地管理部门要从批地转向土地的全面管理，是土地开发整理复垦是重要的环节。

可以将村镇规划图、基本农田保护图和土地整理规划设计图同时落实到土地利用规划上，做到“三位一体”，达到了全面加强土地管理的目的。

通过推进土地开发整理复垦，能够较好地协调了与农、林、水、建设、环保等部门的关系，保护了基本农田，并为实现土地用途管制打下了坚实基础。

（3）有利于农业增产增收，促进农村经济的发展

土地开发整理复垦改善了农业生产条件，有利于农业适度规模经营和农村现代化建设。

整理后的土地便于机械作业，大幅度降低了农业生产成本，提高了生产效益。

通过对土地开发整理，可以增加了高产农田，从而提高单产水平。

并且，土地开发整理复垦过程是按照市场经济的规则处理与农民原有产权的关系，尊重了农民的意愿，增加了农业收益，受到农民的欢迎。

（4）有利于农村精神文明建设和农村社会的全面发展

通过土地开发整理复垦，加快了社会主义新农村建设步伐。

统一规划、统一设计的农民住宅、新村庄、新集镇，改变了历史留下来的农村建房自然分散的格局，改善了农民生活环境，体现了新农村的景象，有利于农村精神文明建设和农民物质文化生活的提高，有利于农村社会的长期稳定和全面发展。

1.2指导思想

贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，以内涵挖潜为重点，以增加农用地特别是耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境为目的，充分发挥市场机制的作用，依靠科技进步和技术创新，提高土地开发与复垦整理的水平；并实行土地开发整理活动统筹规划，在确定土地开发整理的目标和方向的同时，提出重点区域、重点工程、重点项目等，研究制定切实可行的土地开发与复垦整理详细规划。

1.3研究原则

为实现山东省土地开发整理总体目标，XX县规划期内土地开发整理工作必须贯彻以下基本方针：

（1）坚持耕地占补平衡的原则

始终把增加有效耕地面积、提高粮食综合生产能力和改善生态环境作为土地开发整理的重要任务，确保建设占用耕地占补平衡，在不计生态退耕的情况下，基本实现耕地总量动态平衡。

（2）坚持集约挖潜的原则

充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力，突出土地整理和复垦，大力开展“田、水、路、林、村”综合整理和对工矿生产建设中塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦，全面提高土地的利用率和产出率。

（3）坚持数量、质量和生态并重的原则

在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高。

正确处理土地开发整理与生态环境保护和建设的关系。

土地开发要做好调查评价、论证，充分考虑水资源条件和灌溉条件，在确保不破坏并有利于改善生态环境的前提下进行，禁止毁林开荒、陡坡开垦和破坏天然湿地。

（4）坚持基本农田保护与建设的原则

要优先开展基本农田整理，以建设促保护，完善基础设施，改善生产条件和环境，按照现代农业发展要求，全面提升基本农田尤其是粮食主产区基本农田的生产能力。

（5）坚持与建设社会主义新农村相结合的原则

土地整理要为社会主义新农村建设打下良好基础，通过农村居民点整理和综合整治，建成布局科学、生态环境优良的社会主义新农村，达到了整合资源、整治环境、整理农田、整治村容的有机统一。

（6）坚持社会、经济、生态效益统一的原则

土地开发整理工作要结合XX县及山东省社会经济发展的实际，落实《山东省土地利用总体规划》的相关指标，保持与相关规划的平衡与协调，立足长远和全局，实现社会、经济和生态效益的统一和最大化。

1.4研究方法

从XX县土地利用现状分析入手，通过综合方法测算各类土地的开发整理复垦潜力，针对XX县的实际情况提出2006-2020年土地开发整理复垦的方针，确定土地开发整理复垦规划指标，落实《XX县土地利用总体规划》中土地开发整理复垦指标，提出XX县土地开发整理复垦规划实施的政策和措施建议。

具体研究方法：

（1）收集资料与实际调查相结合；

（2）定性与定量相结合；

（3）分析与归纳相结合；

（4）空间分析与属性分析相结合。

2土地开发整理的理论基础

XX县是山东省西部社会经济较不发达的地区之一，人均土地面积为0.19hm2（2.85亩）。

随着城县化、工业化的发展、人口的持续增加，非农产业用地不断增加，耕地资源减少的趋势越来越明显，人地矛盾日益突出。

面对日益严峻的人地关系，如何合理开发利用土地资源，挖掘土地资源潜力，提高土地的利用效率并保持土地的永续利用，缓解人口增长及保障粮食安全对土地的压力，依赖于土地开发整理工作的广泛推进和顺利开展。

土地开发整理作为一种综合性的技术经济措施，能够直接增加农用地的经济供给，增强农用地的供给弹性，是当前和今后缓解人地关系的重要战略措施。

2.1土地开发整理内涵

土地开发整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城县规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济和法律等手段，运用工程建设措施，通过对田、水、路、林、村实行综合整治、开发，对配置不当、利用不合理，以及分散、闲置、未被充分利用的农村居民点用地实施深度开发，提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，其实质是合理组织土地利用。

广义的土地开发整理包括土地开发、土地整理和土地复垦。

2.1.1土地开发

狭义的土地开发，是指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措施等，使各种未利用土地资源，如荒山、荒滩、荒地等，投入经营与利用。

大多数学者接受的是广义的土地开发概念，即土地开发既包括对未利用土地的开发，也包括对业已利用的土地进行追加投资和劳动，集约利用土地开发按其开发后的用途可划分为两大类，即农用地开发和建设用地开发。

其中农用地开发包括耕地、林地、草地、养殖水面等的开发；建设用地开发指各类建筑物、构筑物用地的开发，本专题所探讨的主要是农用地开发。

2.1.2土地复垦

土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采用工程、生物等整治措施进行整治，使其恢复到可供利用状态的活动。

土地复垦范围广泛，各种矿山企业的矿区废地复垦则是土地复垦中的重要部分，其中包括排土（歼）场、歼石山、塌陷区、尾砂库、粉煤灰堆场等。

2.1.3土地整理

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村的综合整治，是为了增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率、改善生产、生活条件和生态环境，采取的一整套优化措施配置农村土地资源，合理组织土地利用，调整土地权属的综合措施。

2.1.4土地开发、复垦和整理的联系和区别

土地开发、土地整理和土地复垦三者既有联系，又有区别。

其共同特点是通过一定的手段挖掘土地的固有潜力，提高土地利用率，扩大土地利用空间与利用深度，充分发挥土地在生产和生活中的作用。

它们的区别是其侧重点各有不同。

虽然土地开发也包括对业已利用的土地进行追加投资和劳动，集约利用，但其更侧重于对未利用土地的开发；土地复垦侧重于对因各种自然和人为因素造成破坏的土地采取治理措施，使其恢复到可供利用状态的活动，是一项综合性的技术过程；土地整理则是针对土地利用不合理、不充分甚至混乱等现象所进行的利用状况同时涉及权属状况的治理和调整，进而达到土地资源合理、充分和有序利用的目标，它是一项对土地权属和土地的用途、布局、结构等进行全面调整的综合措施。

所以，从概念上讲，土地整理要比土地开发、土地复垦的概念宽广，从内容上讲，土地整理包含土地开发、土地复垦。

因此，土地开发、土地复垦的概念逐步受到淡化，土地整理的概念越来越受到人们的重视。

2.2土地开发整理项目的类型

根据不同的分类标准，土地开发整理项目可以分为不同的类型，目前项目类型主要根据项目的工程类型、项目性质、项目的投资主体等来划分。

2.2.1按工程类型划分

根据土地开发整理项目中各种工程内容，土地开发整理项目可以分为土地开发、土地整理、土地复垦及综合项目。

其中土地整理主要包括农田整理、居民点整理等，土地复垦主要包括工矿废弃地复垦、废弃居民点（包括闲散地）复垦等。

目前，这是最常用的一种分类方法，如果不予以特别说明，项目类型就是按照这种方法划分的。

2.2.2按性质来划分

按项目性质的不同，土地开发整理项目可分为重点项目、示范项目和补助项目。

重点项目是指国家以增加耕地面积为主要目的，集中资金成规模进行耕地开发的土地开发整理项目。

示范项目是指国家在耕地开发中，为完成有关土地开发整理管理与技术等方面的改革、创新任务，所进行的具有示范作用的土地开发整理项目。

补助项目是指国家对特定地区耕地开发给予适当资金补助的土地开发整理项目。

2.2.3按投资主体划分

根据项目的投资主体，土地开发整理项目可以分为国家投资项目、省投资项目和地方投资项目。

此前，由于投资主体单一（国家和省两级政府），土地开发整理项目经常按这种方法被分为国家级项目和省级项目。

此外，今后随着土地开发整理项目投资的市场化，企业也可能参与投资。

本专题研究的主要是国家和省投资土地开发整理项目。

2.3土地开发整理项目的特征

土地开发整理是人类利用自然和改造自然，调整土地利用关系和土地结构的活动，是集社会效益、经济效益、生态效益于一身的工程。

土地开发整理项目一般具有如下特征：

2.3.1具体的开发整理对象和范围

土地开发整理项目的对象是项目区的土地，其“产品”是开发整理后的土地，因此，必须落实具体的开发整理范围。

2.3.2明确的建设目标和建设标准

项目目标和建设标准是开发整理的行动指南，是编制和实施项目规划方案的依据。

2.3.3配置必要的土地利用工程

为达到土地开发整理项目既定的目标，土地开发整理项目中常常实施土地平整工程、灌溉工程、排水工程、道路工程、生态环境保护工程等。

这是保证项目可持续的基础工程。

2.3.4必需的投资保障

土地开发整理项目是一项技术性强而内容复杂的系统工程，涉及农业、林业、水利、交通、环境保护、后期产权调整和县场前景分析以及土地高效利用等方面的问题。

没有一定规模的投资作保障，项目目标是难以实现的。

2.3.5明确的项目建设期限

根据现有的政策规定，土地开发整理项目的建设期限一般在3年之内。

2.4土地开发整理研究的基本范畴

土地开发整理涉及自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程；土地开发整理的内容和目标随着社会经济的发展而发展，表现为一个持续的动态发展过程；土地开发整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整；土地开发整理不仅协调自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社会效益的统一。

2.4.1土地开发整理的分类

目前的土地开发整理可分为农地整理和非农地整理，归纳为以下几类:

（1）实行“三个集中”的土地开发整理

即通过迁村并点，逐步使农民住宅向中心村和小集镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中；通过归并零散地块，使农田逐步向规模经营集中。

（2）综合整治的土地开发整理

结合农田基本建设，对田、水、路、林、村综合整治。

（3）山区土地开发整理

以小流域统一规划，综合整治，提高农业综合生产能力，改善生态环境。

（4）村庄土地开发整理

结合农民住宅建设，迁村并点，退宅还耕，实施村镇规划增加耕地面积。

（5）闲置土地开发整理

通过挖掘城县存量潜力，解决城县建设用地，实施盘整闲置土地开发整理。

（6）矿区土地开发整理

通过对工矿生产、建设形成的废弃土地，进行复垦整治，增加农用地和建设用地，改善生态环境。

（7）灾区土地开发整理

结合灾后重建对水毁农田整理，兴修水利和移民建镇，对移民后旧宅基退宅还耕整理等。

2.4.2土地开发整理的研究范畴

XX县土地开发整理历史悠久，从其发展历程来看，不同时期土地开发整理的内容与重点也不相同，近十多年来土地开发整理都是以增加耕地面积为主要目的。

随着社会经济的发展，土地开发整理已逐步从增加耕地面积的单目标向提高农业综合生产能力、改善和保护生态环境、促进乡村基础设施建设的多目标发展。

当前XX县的土地开发整理主要还是以农地为主，本专题中涉及的土地开发整理也仅限于农地范畴，其主要研究对象是耕地、农村居民点用地及宜农的未利用地和废弃地；主要研究目的是增加耕地面积，提高农业综合生产能力，改善和保护生态环境；主要研究内容是深入调查分析全县土地开发整理现状及潜力，结合全县耕地保护和基本农田建设规划，提出全县土地开发整理的规模、结构布局、重点工程和政策措施。

本专题研究以2005年为规划基期，以2020年为规划目标年，以2010年为规划近期目标年。

3XX县土地开发整理现状

3.1XX县的概况

XX县地处鲁西北平原，位于山东省西部SS县东部，地理坐标为东经115°55′00″至116°24′15″，北纬36°22′24″至36°46′15″之间。

北靠高唐县，南至东阿县，西临临清县和东昌府区，东部与德州县的齐河县相连。

东西长46.3公里，南北宽43.5公里，总面积1119.68平方公里。

XX县辖6个镇2个街道办事处和8个乡，819个行政村，总人口57.3万人。

其中，非农业人口8.3万人，农业人口49万人。

XX县属黄河冲击平原，地势平坦，但总趋势呈西高东低，全县地势由西南向东北倾斜，坡降为1/7000，境内最高点海拔38.5米。

黄河两次改道经XX，黄河多次决口和歧流造成本县微地貌类型多样，岗坡洼地相见分布。

据调查，我县地貌类型主要有平坡地、洼坡地、河滩高地、决口扇地和浅洼地等。

XX县土壤共有三大类，即潮土类、盐土和风沙土，六个亚类，十五个种属，八十三个土种。

潮土类是我县的主要的土壤类型。

3.2土地资源开发利用状况

全县土地类型多样，主要以农用地为主，农用地中耕地占较大比重。

全县土壤共分为潮土、盐土和风沙土三个土类，潮土类是我县的主要土壤类型。

XX县土地资源利用存在的主要问题是：

人多地少，土地承载重，供需矛盾突出，土地资源利用方式粗放，产出率较低；耕地数量锐减，质量退化；耕地后备资源不足，且开发整理难度较大；水土流失及土地污染严重，土地生态环境脆弱等。

3.2.1土地资源总量与结构

据XX县土地利用现状变更调查统计，2005年全县土地总面积111977.37hm2（1679660.55亩），其中：

农用地91522.45hm2（1372836.75亩），占全县土地总面积的81.73%；建设用地18244.38hm2（273665.7亩），占全县土地总面积的16.3%；未利用地2253.11hm2（33796.7亩），占全县土地总面积的2.0%。

（详见图3-1）

图3-1XX县土地资源构成类型

全县农用地91470.73hm2（273665.7亩），其中耕地面积为70571.83hm2（1058577.4亩），占农用地面积的77.2%；园地面积为1268.56hm2（19028.4亩），占农用地面积的1.3%；林地面积为8394.39hm2（125915.9亩），占农用地面积的9.2%；其它农用地面积为11235.95hm2（168539.2亩），占农用地面积的12.3%。

在全县农用地的地类构成中以耕地所占比重最大，占农用地总面积的77.2%。

（详见图3-2）

图3-2XX县农用地构成类型

3.2.2耕地的数量、质量与分布情况

全县耕地而积为70571.83hm2（1058577.4亩）。

耕地地类构成以水浇地为主，面积为69454.37hm2（1041815.6亩），占耕地而积的98.4%；菜地次之，面积为1.32.32hm2（15484.8亩），占1.5%；早地和灌溉水田85.13hm2（1277.0亩），占0.1%。

（详见图3-3）。

图3-3XX县耕地构成类型

从人均耕地数量上，全县人均耕地0.12hm2（1.85亩），较全省人均耕地的0.082hm2（（1.23亩）亩）多0.04hm2（0.62亩）。

（详见表3-1）

XX县地处鲁西平原，主要以农业为主，各区域耕地占总土地面积的比例差别不大。

在耕地中以水浇地和菜地为主，三级分类面积见表3-2。

为严格而有效地保护耕地，从上个世纪九十年代起，山东省开展了基本农田保护区的划定工作，XX县的耕地划入了基本农田保护区。

至2005年，全省基本农田面积为495142.70hm2，保护率为87.16%（详见表3-2）。

3.2.3未利用地的数量、质量与分布

全县未利用地面积2253.11hm2（33796.7亩），占土地总面积的2.0%。

其中未利用土地1574.6hm2（23619.0亩），占未利用地面积的69.9%；其他土地678.51hm2（10177.7亩），占未利用地面积的30.1%。

（详见图3-4）

1、未利用土地情况

全县未利用土地构成中，荒草地1207.47hm2（18112.0亩），占未利用土地面积的76.7%；盐碱地367.13hm2（5507.0亩），占未利用土地面积的23.3%，（详见图3-5及表3-3）

2、其它土地情况

全县其他土地面积其他土地678.51hm2（10177.7亩），其中以河流水面最大，面积为507.72hm2（7615.8亩），占其他土地面积的74.8%；苇地146.43hm2（2196.4亩），占其他土地面积的21.6%；滩涂为24.37hm2（365.5亩），占3.6%。

结构图如图3-6及表3-3。

图3-6全县其它土地构成图

3.3土地开发整理现状

XX县土地后备资源分布广泛，土地开发历史悠久，土地开发整理工作起步较早。

该项工作开展多年来已取得了显著的成效，为稳定全县耕地面积，确保全县耕地总量动态平衡起到了重要作用。

特别是近几年来随着社会经济的发展，土地开发整理工作受到各级政府的高度重视，从制度的建立到政策的制定，从宏观调控到规范化管理，从投入机制的形成到业务基础建设等方面，逐步形成了一整套科学化的土地开发整理管理体系和运行机制，建立了土地开发整理专门机构和专业队伍。

通过积极的实践、探索和总结，土地开发整理的各项配套政策陆续出台，有关技术规程也逐步规范和完善，土地开发整理的规模和投入不断扩大，管理及技术水平、标准和效益逐年提高，XX县土地开发整理工作已步入正轨，取得了明显的社会、经济和生态效益，主要表现在：

优化了土地利用结构，促进了土地的集约利用；补充了耕地数量，基本实现了耕地的“占补平衡”；提高了耕地质量，改善了生产条件，增强了耕地生产能力，保证了粮食安全；改善了生态环境，促进了社会、经济和环境的协调、健康、持续发展。

据统计，2001年至2005年，全县土地开发整理总面积为3952.00hm2，增加耕地面积约3420.00hm2。

其中，土地开发增加耕地约1299.34hm2；土地整理补充耕地面积2292.90hm2，土地复垦增加耕地面积360.65hm2.

4XX县土地开发整理的特点和问题

4.1土地开发整理特点及限制因素

4.1.1土地开发整理特点

（1）土地开发整理任务重、规模大，事业发展迅速

XX县人口众多，社会经济的发展对土地的需求量逐年增大，人地矛盾突出，补充耕地的任务艰巨而繁重，土地开发整理事业迅速发展壮大。

各级国土资源管理部门陆续建立了土地整理专门机构，通过定编、定制、定岗，加强队伍建设，初步形成了比较完整的土地开发整理执行体系。

这支队伍在几年的工作实践中不断发展和壮大，成为土地开发整理工作的中坚力量。

随着事业的发展，土地开发整理的规模也不断增大，项目逐年增多，基本能满足新形势下补充耕地的需求。

（2）土地开发整理内容广泛，形式多样

XX县的地形地貌复杂多样，土地后备资源类型多，分布广泛。

但区域的分布差异较大，极不平衡，长期以来粗放型的土地利用方式导致土地资源不能充分合理的利用，甚至不同程度地遭到破坏。

总体上看，XX县的土地开发整理潜力大、覆盖面广、内容丰富且形式多样。

（3）土地开发整理涉及面宽，系统性和综合性强

土地开发整理是一项复杂的系统工程，包括许多动态的相互作用、制约的因素和环节，涉及自然、社会、经济多个领域及相关行业。

在开展土地开发整理工作的过程中，如果能立足长远，顾全大局，综合考虑并妥善处理好各种因素间的相互影响和关系，努力实现社会、经济、生态效益的统一，将会取得较好的效果。

（4）土地开发整理工作难度大，政策性和技术性强

土地开发整理涉及内容广泛，从项目选址、工程设计、资金保障、施工监理、检查验收到产权调整等各个环节均涉及许多政策性和技术性的问题。

土地开发整理工作中要注重各项政策的落实并引进科学的管理和技术，不断改变传统的土地开发整理模式，初步建立土地开发整理的政策框架和技术规程体系，并明确以项目形式落实土地开发整理任务的工作机制，为土地开发整理行为的规范化、制度化、标准化提供了政策依据。

（5）土地开发整理的资金主渠道已经全面建立，投入机制正逐步形成

新《土地管理法》颁布以来，新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和土地复垦费的收缴使用逐步走上制度化、规范化轨道，政府投入土地开发整理的资金主渠道已经全面建立，投入力度加大，投资渠道稳定。

同时，运用土地整理指标折抵和建设用地置换等政策，吸引单位和个人投资等方式，逐步形成了土地开发整理多元化投融资机制。

在实施过程中，加强政府投资土地开发整理项目资金管理，实行专款专用、专项管理、单独核算，对项目资金实行全过程的财务管理和监督，有力地保障了资金安全、高效运行。

4.1.2土地开发整理限制因素

（1）XX县土地利用率和垦殖率高，易开发的土地后备资源逐年减少。

由于建设占用的多为优质耕地，而开发土地后备资源补充的耕地只能维持耕地数量的平衡，难以实现耕地质量和环境的平衡，导致开发难度不断增大。

（2）XX县土地后备资源集中的地区自然生态环境脆弱。

水土流失及土壤污染严重，导致土地沙化面积加大；而且，旱、涝、风沙等自然灾害频繁发生，导致土地后备资源的开发制约因素多，盲目开发将引发生态环境恶化的严重后果。

（3）XX县土地利用的总体效益偏低。

由于长期形成的粗放型土地利用方式在短期内难以纠正，内涵挖潜、集约利用土地的方式和观念还难以被广泛接受，加上资金的约束，导致农村居民点整理及一些废弃地复垦工作开展难度较大，做好这项工作还需付出艰苦的努力。

4.2土地开发整理存在的主要问题

4.2.1内涵和领域狭窄

随着新形势下土地开发整理工作的发展和深入，土地开发整理被赋予新的内涵，其工作领域也得到了拓展。

但目前土地开发整理工作还存在一定的问题，如重农用地，轻建设用地；重开发、轻整理和复垦；重数量、轻质量和环境；重局部和眼前、轻全局和长远；重项目申报立项、轻实施管理和后期管护等