芬兰公务员制度.docx
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芬兰公务员制度
芬兰公务员制度
一、芬兰的政治制度
芬兰政体为共和制。
总统为国家元首,兼国防军最高统帅。
议会实行一院制。
芬兰现行宪法规定,总统与议会共享立法权并与政府共同行使政权。
总统有权解散议会、任命政府、决定外交政策等。
总统经两级选举(间接选举)产生,每6年选举一次,可以连选连任。
芬兰现在总统是1994年2月首次通过直选方式产生的社民党人马尔蒂•阿赫蒂萨里。
议会是芬兰的最高立法机构。
议会有200个议席。
议员由普选产生,任期4年。
凡年满18岁的芬兰公民都有选举权和被选举权。
议会例会一般从每年2月1日开始召开,分为春季会议和秋季会议,夏季休会数月。
芬兰议会的主要职能是立法、监督政府、监督财政。
芬兰本届议会是1995年3月19日选举产生,社会民主党获63个议席,中间党44席,联合党39席,左翼联盟22席,其他15个小党共得32席。
芬兰政府由总统任命,对议会负责。
政府首脑为内阁总理。
政府根据行政管理需要设置各部。
现政府于1995年4月组成,总理是社民党主席帕•里波宁。
政府执行总统的决定,并对依法属于其职权范围的事项(多为行政管理事务和经济事务),以及宪法或其他法律未规定由总统决定或委托任何部长及下属机关处理的事项,作出决定。
芬兰司法机构包括普通法院(初级法院)、上拆法院(中级法院)、最高法院和最高行政法院及一些特别设立的法院和法庭。
最高法院由院长和23名法官组成,下属的中级法院和初级法院,负责审理民事和刑事案件,为上诉案件的终审法院。
最高行政法院由院长和25名法官组成,负责审理省、市、县行政诉讼的上拆案件,是一般行政诉讼的终审法院。
最高法院和最高行政法院院长均由总统任命。
芬兰起诉机构是各级检察院。
最高检察长有权出席内阁会议,监督内阁和政府各部门及各级官员遵守法律的情况,以维护国家利益。
最高检察长由总统任命。
二、芬兰公务员制度简介
1、芬兰公务员制度的产生和演化
(1)、17.18世纪,芬兰曾长期是瑞典的一个公国,行政管理体制属于瑞典模式,但已经看是形成某种形式的公务员制度。
(2)、1809年俄瑞大战,芬兰杯割让给沙俄,成为俄国的殖民地,形成了具有殖民地色彩的公务员制度。
(3)、1917年,俄国十月革命后,芬兰实现独立,才真正开始建立现代意义上的公务员制度,后几经完善和补充。
(4)、1926年,芬兰公布《公务员法》,建立起完整的公务员制度体系,1960年,重新颁布《公务员法》,进一步完善了对公务员队伍的管理。
1988年,重新修订《公务员法》
2、芬兰公务员的范畴
(1)、哪些人称得上是公务员
在芬兰,实行政务官与事务官分离的制度,国家公务员指国务秘书、司局级干部、普通工作人员、大专院校、国家研究机构、司法部门工作人员等。
(2)、公务员有多少?
在公共部分中工作的人员总计过70多万人,占芬兰全国劳动力总和的1/3。
其中在中央政府各部及直属机构工作人员逾21万,其余为地方市政、教会和由国家资助的事、企业单位工作人员。
其中,国家公务员仅指这21万中拿固定工资的工作人员,约12.4万,其余7万多为国家雇员。
3、芬兰公务员的分类
(1)、从雇佣的方式分:
固定公务员与合同公务员(雇员)。
补充:
芬兰政府有83%的正式公务员和17%的合同制公务员。
前者根据公务员法规定签署合同,后者根据劳动法规定签署合同。
前者的权利义务由国家法律规定,后者的权利义务由作为雇主的政府部门与本人协商签署。
公务员队伍中38%拥有大学学历,42%拥有职业院校学历。
在国家的某些职位上,要求公务员具有律师头衔。
超过90%的公务员是全职工作人员,而有些达到60岁以上的可申请每周工作三天。
大部分在岗公务员不久后陆续退休,因此公务员队伍也会出现劳动力短缺的问题。
目前的一种措施是各部门采取措施挽留、鼓励接近退休年龄的公务员延长工作年限。
(2)、从地区的角度分:
国家公务员与地方公务员
(3)、从工资支付形式分:
月工资公务员与计时工资公务员
(4)从职业序列的角度分:
高级公务员、低级公务员、蓝领公务员、技术公务员。
补充:
芬兰国家层面的公务员工资有1到36级的级别。
只有200位高级公务员工资不在此序列里,主要是政治领导人及国务秘书等。
具有专业的人士处于20级以后。
4、芬兰公务员的录用
(1)、公务员的录用:
A:
一般国家公务员的录用:
财政部人事司定期出版刊物,发布各部委招聘公务员的信息。
凡年满18岁以上常住芬兰的居民,均有权申请,经考试后择优录取,试用3-6个月以后即成为正式国家公务员。
B:
最高等级公务员的录用:
芬兰公务员工资分A36等,公务员的工资最高可达到A34等。
最高等级的公务员有时会按照某种“配额”制给予同情某些政党的人。
补充:
1、芬兰公务员的招聘。
当某一个职位空缺时,都会向社会公开。
可向媒体公开,也可通过网络公开。
确定该职位所需的条件,所有符合条件都均可申请。
从中选出候选人面试。
招聘工作中可能运用到外部聘请专家做心理测试,尤其对高级公务员,测试其合作能力。
2、芬兰要求公务员政治中立。
3、法律规定了公务员必须掌握芬兰语及瑞典语。
在实践中,对于芬兰的公务员而言,实际上必须掌握四门语言:
方言、芬兰语、瑞典语、英语。
(2)、公务员的任命:
一般高级公务员必须由总统或内阁直接任命,有一定任期。
中低级公务员由所有部、局领导任免,无任期规定,终身任职,禁止兼职。
5、高级公务员的任职要求
芬兰队高级公务员的任职资格具有严格地要求,使得对高级公务员的培训变得内容广泛而严谨:
A一般要求:
高级公务员必须藉由充足的技能和进一步发展的能力。
B:
学历要求:
必须拥有相关的高级学历(硕士学位)。
如,外交部的高级职务要求拥有法律、政治学、史学或经济学硕士学位。
C:
能力要求:
必须具备相关政府部门丰富的专业技术和业务能力。
即被可证明的管理技能和在高层政府实施管理的工作经验。
管理技能包括指导和管理经营能力,领导艺术和人际关系能力。
D:
素质要求:
独立、公正责任感等价值观,跨部门、跨行业的工作经验,高级书面与语言表达能力等。
6、芬兰公务员的管理机构
作为资方的管理机构:
“国家雇主办公室”(财政部下属的一个局),作为资方,代表国家,对全国公务员进行统一管理。
作为劳方的代表机构:
公务员可以成立独立的“工会”,代表各类公务员的利益。
两者分别代表资方和劳方就工资、福利等问题进行协商。
7、与中国公务员制度的对比
(1)、两者的范围不完全吻合:
芬兰把高校教师、国家研究机构的工作人员以及工勤岗位人员都纳入公务员范畴,而中国则把工、青、妇等社团组织的人员纳入公务员范围。
(2)、政务官与事务官的分途不同:
芬兰要求公务员政治中立,我国不做类似划分,对公务员也不作政治中立要求。
(3)、管理机构方面,芬兰的公务员管理机构隶属于财政部,属部内制管理;我国则是国家人事部,也属部内制,但我国也没有作为独立代表公务员利益的政治组织。
三、芬兰公务员的工资与福利制度
1、工资协商制度
(1)、工资协商制度的产生:
1970年,芬兰政府颁布了《总和谈判协商发》,确立了公务员工资由劳资双方每年谈判,协商确定工资标准的原则。
谈判后签订工资增长幅度的集体协议,由政府确认后生效。
(2)、协商依据:
A:
平等、民主的原则
B:
相关的法律规定
C:
国家的经济情况
(3)、协商制度的效果:
A:
有效缓解了劳资双方的紧张关系
B:
使公务员的工资与经济发展水平保持一致
2、工资的构成
芬兰公务员工资主要由五种因素决定:
(1)、级别:
国家公务员分为36等,第1等最低,第36等最高,每等通常再分为7级,总计245级。
公务与的实际工资只能达到34级,第35、36等为在位的总理和部长的工资级别。
级别工资约占工资构成的65%。
(2)、编制:
公务员的级别根据所有单位的编制而定,编制又法律明确规定,不能随意更改。
因此,无论公务员的自力如何,只要在该岗位上工作,其工资就须在编制规定的级别档次之内。
(3)、工龄:
约占工资构成的14.8%,分为7个档次,档次越高,工龄工资递增。
(4)、地区差:
分高消费和低消费两个区,前者约比后者搞3%。
严寒地区和岛屿另有补贴,约占工资9%。
(5)、学位:
1-20级为没有学位的低级公务员,21-36级为有学位高要求的高级公务员。
工资对比实例:
国务秘书、部秘书
A33-34级
37325
司、局长
A30级上下
27956
处长
A27级
21251
部高级秘书
A26级上下
16899
部低级秘书
A23级上下
13463
部助理秘书
A19级上下
10744
局秘书
A17级上下
9012
处秘书
A10级上下
7286
处低级秘书
A8-9级
6079
注:
时间为1989年的对比,单位为芬兰马克,1美元约合4马克
资料说明:
(1)、工资级别的分布状况:
低级公务员约占87.6%,高级公务员约占12.4%。
A1级、A34级经常空缺,或者只有极少数人,如1999年,A1级只有17人,A34级只有5人。
(2)、工资差距:
低级公务员的收入税约占工资的30%左右,高级公务员约占40-45%。
最高公务员的工资税前一半是最低公务员工资的7-8倍,完税后则将为4倍左右。
(3)、总统工资:
芬兰总统不再公务员级别之列。
(4)、加班工资:
在1-21工资标准的人员中,每周加班达8小时,按本人标准工资的50%算加班工资,超过8小时按100%计算。
遇节假日加班工资相应增加。
22-34等工资标准较高的人员不采用这一规定,正改革中。
(5)、奖金与津贴:
芬兰公务员很少存在其他津贴和奖金。
补充:
我国国家公务员的工资构成
(1)、基础工资:
各职务层级、各级别的国家公务员均执行相同的基本工资,目的是保障国家公务员的基本生活不因物价上涨而下降。
(2)、职务工资:
根据任职高低、责任轻重、工作难易而确立的工资。
每一职务对应若干个层级的工资档次。
职务越低,对应的档次越低。
(3)、级别工资:
体现公务员的能力和资历。
分为15个级别,使公务员即使不提升职务,也可以年限、资历等的上升而增加工资。
(4)、工龄工资:
以年为单位,根据公务员工作年限确定。
(5)、奖金、津贴:
如地区津贴、岗位津贴。
3、公务员的福利
(1)、工作时间:
一般比私营企业略短,每周工作5天,合计38.15小时,平均每天7.39小时。
(2)、出差补贴:
分时段补贴
(3)、年休假:
工作满1奶奶,可享受26天假期,满2-14年,休假30天,15年以上,休假36天,凡避开传统休假季节,可增加假日,但全年不得超过45天。
(4)、病假:
每年休病假不得超过60天,不扣工资;休病假在60-180天以内,那75%的工资;休病假180以后的,那60%工资。
(5)、产假:
产假为1年,头75天不扣工资,其他时间扣15-25%工资,但另有孕产补贴。
(6)退休:
年满63岁可申请退休。
67岁尾法定退休年龄。
全额退休金相当于退休前工资的66%。
但工作不满30年的,每年递减2.2%。
补充:
材料一、芬兰:
鼓励晚退
芬兰是典型的北欧福利国家。
长期以来,芬兰逐步建立和形成一整套较为完善的社会保障体系,使每个公民从“摇篮到坟墓”处处有福利保障。
在芬兰,正常退休年龄为63岁。
在国家政府机构工作的公务员和工作人员纳入国家养老金法范畴。
这些人员退休后由国家支付与工资挂钩的养老金。
芬兰全国根据国家养老金法领取养老金的人数超过28万人,每年开支将近31亿欧元(约合40.3亿美元)。
芬兰公务员退休前必须缴纳养老保险金,金额平均为工资的大约22%,其中个人支付4.3%至5.4%,其余由作为雇主的政府机构和部门缴纳。
然而,人口老龄化致使芬兰的公务员队伍面临人员短缺。
芬兰是长寿国家,男女平均寿命分别为74岁和80岁。
近年来,由于生活条件改善和医疗技术进步,居民寿命越来越长。
与此同时,第二次世界大战结束后“婴儿潮”时期出生的国民已到退休年龄,进一步加速芬兰人口老化。
现阶段,芬兰人口老化的速度快于其他欧洲联盟成员国。
为鼓励人们更长时间留在工作岗位上,以缓解劳动力短缺状况,芬兰政府2005年初改革养老金制度。
根据新的养老金法,公务员等工作人员可以在63岁至68岁之间退休。
如果年满63岁仍继续工作,可以拿到更多养老金。
2004年以前,芬兰根据公务员和工作人员最后10年工作期间平均工资的一定比例确定养老金数额。
2005年以后,公务员的养老金按工作年限计算,工作年限越长,退休后领取的养老金数额越高。
另外,芬兰养老金起算时间从原先23岁提前至18岁。
18岁至52岁期间,包括公务员在内的工作人员退休后所获养老金在工资中所占比例每年增加1.5%;53岁至62岁期间,养老金在工资中所占比例每年增加1.9%;63岁至68岁期间,养老金在工资中所占比例每年增加4.5%。
以一名1972年开始工作的公务员为例,每月收入2500欧元(3250美元),如果63岁退休,每月领取养老金1722欧元(2239美元)。
如果68岁退休,养老金为2397欧元(3116美元),相当于退休前工资的95.88%。
这一养老金制度改革使更多接近或符合退休年龄的工作人员愿意留在岗位上继续服务,这一改革现已获得初步成效。
一些经济学家认为,芬兰是鼓励职工延长工作年限的成功典范。
材料二、芬兰公务员享受退休金,目前退休年龄不分男女,都是65岁。
现在正在进行改革,退休年龄可以延长到68岁。
当65岁的公务员申请继续工作到68岁的,上司不得拒绝。
当然政府也只是鼓励而不是强迫已到65岁的公务员继续工作。
退休金的计算取决于退休前五年的薪水水平,当然从68岁后退休的退休金从65岁前的五年标准计算。
这是解决老龄化的应对措施,未必能达到预想效果。
比如教育部门未必对推迟退休年龄感兴趣,他们希望更多年轻人上到合适的科研岗位。
不过继续申请留下工作的不占职位数。
4、芬兰工资制度的特点
(1)、与私企员工比较,工资制度给政府公务员带来的社会地位与经济地位。
(2)、实行单一的工资标准,所有公务员依照职级获得工资,不按工作性质和种类分别制定工资。
(3)、公务员的收入主要是工资,除加班工资外,其他津贴、补贴很少。
(4)、奉行民主协商制度:
国家与公务员根据经济发展情况、物价上涨情况等宏观因素,协商确定公务员工资标准。
(5)、36等工资制度,尽管明细、公开、易管理,但显得过于死板,不能反映地区、行业、部门等工作性质的差异。
5、与我国的比较
(1)、工资标准产生方式不同:
芬兰最大的特点是通过劳资双方协商制定工资标准,公务员工资与国家经济形势联系紧密。
在我国,公务员工资标准统一由国家制定,更不具有民主的含义,与经济形势的来年息也较松散。
(2)、芬兰实行单一的级别工资制,而我国则实行职位与品位相结合的工资制度,前者显得较僵化、简单,后者显得较灵活,复杂。
(3)、芬兰公务员的工资相对单一,主要体现为工资收入。
而我国的公务员的工资构成较复杂,除工资外,还有各种补贴、奖金等。
四、芬兰公务员的培训制度
国际化、市场化的培训理念
以能力培训为中心
以参与式培训为方法
总体特色
1、国际化的培训理念
(1)、政府统一规划:
芬兰的各类公务员培训计划由政府统一制定。
规划制定后,再由社会各方竞争提供培训服务。
中央政府一级是由财政部人事司统一安排组织培训。
(2)国际化的培训理念——走出去:
公务员培训不仅着眼于地区、国家的发展,也着眼于欧盟社会、国际社会的大背景,服务于欧盟一体化和经济全球化,具有宽广的国际视野。
(3)、积极开展国际合作——引进来:
充分利用国际资源,加强国际公务员培训合作。
2、市场化的培训机制
(1)、培训机构完全市场化:
芬兰的公务员培训体制是完全市场化的培训体制,没有政府独资的行政学院或相当的公务员学院。
1995年以前,芬兰公共管理学院是政府的唯一培训
机构,但95年改革后,该院已转变为特殊议会法监控下的市场化的国家企业。
这一转制彻底将芬兰公务员培训领域变为公开竞争的市场环境。
如今,芬兰政府可以向各种培训机构甚至是私人企业购买培训产品。
当然,在各类培训机构中,芬兰公共管理学院仍是主要成员,另外像不同大学成人教育中心提供的专业培训课程质量也很高,各类行政管理的培训专院和私人公司在公共行政、语言及管理培训方面竞争力都很强。
(2)、培训理念的市场化:
把公务员培训作为一种市场,把学员看作是“顾客”;依靠市场来提高培训质量,从培训项目的争取,培训课程的设置,到培训软件的开发,基本以市场运作的方式进行;提供多类型的培训项目,如出任培训、晋升培训、高级公务员培训、一般行政人员培训。
时间也长短不一。
3、以能力培训为中心
(1)、培训目标:
各培训机构的培训目标基本一致,即着眼于组织和参训人员个人。
组织层面:
公务员培训与组织的战略目标、组织内部的沟通协调、组织战略管理与变革管理等发展目标有机结合起来。
个人层面:
公务员培训与能力开发、个人职业生涯设计、提升在劳动力市场的竞争力等个人发展目标紧密联系起来。
(2)、效果评估:
形成了一套比较完善的培训绩效评估体系,如学员满意程度评估;学员掌握程度评估;组织满意程度评估;公众满意程度评估等。
4、参与式培训为主的培训方法
(1)、形成以参与式为主导的多样化培训方法,具体体现在:
在传统讲授式培训的基础上,形成了研讨式、项目式、咨询式、教练式、作业式、实地培训、网络培训等多种多样的培训形式。
(2)当前出现的一些培训方式:
A:
以计算机和网络技术为平台,网络培训规模日益增大。
B:
教室里的培训时间逐步减少,实地培训的方式越来越受到欢迎,开放式、参与式学习培训正被越来越多的人所接受
C:
培训部门仅仅充当一个中介,把受训者推荐到其他实际工作部门进行培训。
补充:
1、芬兰的公务员培训也是自由化的。
没有特殊要求,芬兰公务员可以不参加任何培训。
只有在老板指定下才履行接受培训的义务。
法律法规中也没有硬性规定岗位培训。
芬兰公务员没有被迫参加某项培训的义务。
个人培训计划和岗位培训或利用其他方式如业余时间的培训一般都是基于个人兴趣和能力选择,实行充分自由的个人发展。
而事实上,芬兰的就业市场是完全开放的,任何一级别的公务员都可以以职位资格标准来申请工作,没有国籍、性别、残疾等方面的雇佣限制。
因此,面对市场竞争压力,公务员要想晋升与发展,就需要接受主要是专业、岗位、管理以及国际事务与交流等方面的各种培训。
2、芬兰公务员培训是政府制定培训计划,由社会各方竞争提供培训的多元化机制。
中央政府一级是由财政部人事司统一安排组织培训,培训重点放在培养高级官员的国际观念,后备境外高级职务官员培训,以及提高人际关系等方面。
例如:
芬兰为准备做欧盟轮值主席国组织的公务员培训就是由财政部人事司组织的。
当然,通过竞标,芬兰公共管理学院和芬兰赫尔辛基行政学院赢得了绝大部分的培训份额。
其余大部分的国家级培训则是由各个部委和政府机构的培训部门或独立完成,或委托外单位完成的。
每个部委和国家机构都配有专门的培训主任,负责协调部委系统的专业培训。
换句话说,各大部委和国家机构都有权提供业务培训,也有权选择承担业务培训的机构。
3、严格的高级官员培训和任职资格。
首先,要求个人服从国家终身学习的战略计划,以保证充足的技能和进一步发展的专业能力。
其次,所有高级职务的后备人选必须拥有高级学历(硕士学位),比如外交部的高级职务就要求拥有法律、政治学、史学或经济学硕士学位。
第三,必须具备相关政府部门丰富的专业技术和业务能力。
有些高级职务还要求具有非政府部门或企业的工作经验。
第四,必须具备可证明的管理技能和在高层政府实施管理的工作经验。
管理技能包括指导和管理经营能力,领导艺术和人际关系能力。
第五,具备一般资格,包括基于独立、公正、客观、忠诚、透明、服务意识与责任感等价值观的思想道德标准,跨部门、跨行业的工作经验,建立与管理网络的能力,高级书面与口头表达能力以及语言能力等等。
并且,只有将政府高级官员变成精彩的演说家、说客和条理清晰的作家,政府工作才有可能增加透明度。
同时,高级官员因要在国际环境中工作,必须具备听说和理解外语的能力,以及与不同文化背景的人沟通交流的能力。
财政部对所有公务员除要求掌握精确的芬兰语和良好的瑞典语两门国语外,还都有不同程度的外语要求。
如外交部官员还需要掌握以下外语中的两种:
英语、法语、德语、俄语或西班牙语。
因此高级公务员的培训内容广泛而严谨。
4、芬兰公共管理学院:
创立与演化:
创立于1971年,原名为国家培训中心,1987年改制,发展成为行政发展中介组织,开始市场化运作。
1995年,改为芬兰公共管理学院,2002年,再改为公共管理学院有限公司,成为一个完全市场经济主体。
主要业务:
高级公务员培训基础,为政府决策提供咨询服务的重要主体。
以其培养公务员创新意识、责任意识和管理能力著称。
2005年主要业绩:
服务对象按比例划分大致为,中央政府65%,地方政府15%,国际项目15%,其它组织、公司、合作者共5%;按照服务项目划分,咨询和公共行政管理培训30%,对外培训50%,国际项目15%,其它5%。
芬兰公共管理学院培训方式
培训需求分析:
主要了解国家、组织、不同公务员群体和个人等四个层次培训需求。
设置培训目标。
确定培训的目的是什么?
为什么要组织这次培训?
需要完成什么工作?
然后是看组织内部现实的具体目标有哪些?
最后确定培训课程。
课程设计:
了解和分析培训对象;确定培训的组织结构;排定培训项目课时分配表;确定培训的持续时间;选定培训材料;选择最合适的培训方法;走访参训学员;确定评估方式或方法。
培训的组织实施:
1)开始课程,破冰;2)理论授课,安排专家专题讲授;3)辅助学习方式:
个人练习,小组讨论,团队工作;4)培训者工具箱辅助培训。
5)强调互相交流学习,创造和谐的培训气氛,同行之间互相学习,共同提高。
培训评估程序:
选择评估方法,确定评估标准,向学员和学员的上级发放评估问卷,进行培训评估,运用评估结果,改进培训工作。
5、培训教师
授课教师主要由两类:
一是本身的教师,二是外请专家,主要包括政府官员、大学教授、私人培训者、外国专家
辅助工具:
培训者工具箱主要包括:
培训计划,培训说明,目标群体分析,问题列表,行动学习方法,团队工作,分组练习,演示辅助工具,角色扮演,情景模拟等。
6、公务员培训的评价:
(1)、动力方面:
国际化、市场化在芬兰公务员培训机制中提供了重要动力。
(2)、培训机制方面:
形成了较完善的培训机制,一是实现了个人发展与组织需求的有机结合,二是以能力为中心,实现了知识、能力、素质的有机结合。
(3)、在培训方式上:
实现了以参与式为主导的多样化培训方式,与传统讲授型培训相比,更有效地发挥了受训者的主观能动性。
(4)、培训机构往往会因趋利而忽视甚至是放弃许多有意义但不盈利的培训项目,这种企业趋利与承担国家培训任务之间的矛盾说明,培训机构完全的私有化和市场化还存在着问题,需要进一步完善。
7、对中国公务员培训的启发
(1)、培训理念方面:
如何做到地方、国家、地区一体化组织、国际等多层面的结合;面向现实、面向未来,是中国公务员培训必须解决的问题。
(2)、培训主题方面:
芬兰市场化机制及其不足给中国的启示。
(3)、培训的方式和技巧方面:
如何改变单一的传统培训模式,建立完善的培训流程,创新培训方法和技巧,也是中国公务员培训面临的现实问题。
五、芬兰公务员绩效考核
1、芬兰政府公务员绩效管理的基本理念
绩效就是指部门或者个人在一定的时间内,以某种方式行使职能而实现的某种效果,