我国社会保障体制存在问题及对策思考.docx
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我国社会保障体制存在问题及对策思考
我国社会保障体制存在问题及对策思考
湖南娄底市地方税务局周本庆柳文才朱扬
现行社会保障体制存在的问题及弊端我国的社会保障体制建设虽然取得了一定的成绩，但是，随着经济形势的发展，现行社会保障体系的各种矛盾日益突现，主要表现在如下几个方面：
（一）保障覆盖面窄，不利于多渠道就业制度和多种经济成份的发展和巩固
从全国的情况来看，我国现行社会保障资金的征集对象主要是国有、城镇集体企业及其职工，私营企业、外商投资企业、个体经济从业人员和农村劳动者大都排除在社会保障的“安全网”之外。
截至1998年底，我国基本养老保险体系只覆盖了国有企业职工的78.4％，集体企业职工的16.2％，其他企业职工仅为5.2％，这样，一方面影响了社会保障基金的资金积累，另一方面造成了不同所有制负担不公平，不利于企业之间的平等竞争；同时，也影响了劳动力跨所有制的正常流动，不利于多渠道就业制度和多种经济成份的发展和巩固，阻碍了劳动制度改革的深化。
（二）管理分散，缺乏完整统一的管理模式
我国现行的社会保障管理体系极其分散，职能相互交叉，这样容易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。
另一方面，从总体来看，我国的社会保障体制规范性不强，资金管理分散，缺乏有效的监督制约机制，挤占、挪用甚至挥霍浪费的现象时有发生，如1998年，在对全国养老院保险基金和失业保险基金的清查中，共查出违纪金额174亿元。
（三）征缴手段滞后，拖欠偷逃现象严重
从整体上看，我国现行社会保障的法律法规不健全，社保工作在许多方面只能靠行政手段予以推行，国家的立法滞后，地方立法分散，还没有建立起一套统一严格、适用范围宽广的社会保障法律制度，致使社会保障资金筹措施和管理很不规范，执法的刚性不强，强制性较差，缴费人逃避规费行为时有发生，企业拖欠偷逃现象日趋严重。
据有关资料显示：
全国养老保险费的收缴率由1992年的95.7％迅速下降到1997年的80％，到1998年底，企业欠缴基本养老保险费累计已达319亿元。
（四）资金缺口大隐性债务迅速增长
由于我国的社会保障体制缺乏一套稳定可靠的筹措机制，导致社会保障资金严重匮乏，不少地方养老保险基金入不敷出，据国家统计公报数据统计，仅养老保险赤字一项，1998年就达53亿元之多。
另一方面，我国社会保障的隐性债务迅速增长。
原因主要来自两个方面：
一是随着人口老龄化进程加快，中国正逐步进入老龄化社会；二是由于企业减员增效，在职职工提前退休等因素的影响，我国退休人员增长比例大大高于在职职工增长比例。
人口老龄化进程的加快和上岗与退休人员比例的失衡，将给我国的社会保障体系造成前所未有的压力。
据世界银行组织测算，1997年，中国养老金隐生债务（IPD）为1994年GDP的46-49％，至1998年已高达94％，而且隐性债务正呈直线上升趋势。
（五）个人账户形同虚设，缴费人积极性难以调动和发挥
八十年代末，我国以养老保险为龙头的社会保障制度逐步实行个人账户。
个人账户的实施和推广，可以说是我国社会保障制度改革过程中具有历史意义的里程碑，它将职工个人的贡献（缴费）与获益（退休后领取养老保险金）有机结合起来，在一定时期内极大地激发了广大缴费个人的积极性。
但从近几年的运行情况来看，个人账户并未真正落到实处，而且本应为缴费人预留和积累设置的个人账户也变成了名副其实的“空账”，在年度社保基金入不敷出的情况下，个人账户所积累的资金也被用来支付当前的退休职工的退休金。
据有关资料统计，“空账”的规模在逐年扩大，1997年为140多亿元，1998年上升到450亿元左右，至1999年已超过1000亿元大关。
空帐规模的迅速膨胀，严重挫伤了广大缴费个人的积极性，加大了社保费的征缴难度。
完善社会保障体系的思路1、扩大社会保障基金征收范围，尽快建立广覆盖多层面的社会保障征收集系。
扩大社会保障覆盖面是建立和完善社会保障体系的客观要求，它对于促进劳动力资源的合理配置和正常流动，维护劳动者合法权益有着十分重要的意义。
从当前情况来看，国有企业职工人数正呈递减之势，而外商投资企业、私营企业、个体工商户如雨后春笋呈蓬勃发展趋势，从业人数在快速增长。
我国目前的社会保障制度在诸多方面已不适应经济形势发展的要求，覆盖面过窄，征缴率较低，造成了社会保障基金总体支撑能力不足，独立于企业之外的社会保障体系离现实要求相差甚远，同时也造成了不同所有制企业的费税负担不一，不利于建立公平有序的社会主义市场经济新秩序，笔者建议，尽快把外商投资企业、私营企业和个体工商户纳入统一的社会保障缴费主体，确保社会保障体系的“广覆盖”。
如何解决社会保障的隐性债务和个人账户亏空的问题，笔者认为，一方面，应建立多层面的社会保障征收体系，抓紧研究变现部门国有资产，发行社会保障长期债券和允许部分社会保障基金上市交易等行之有效的办法，积极开辟新的筹资渠道；另一方面，社会保障作为一种社会性活动，要求它以政府为主体举办和组织实施，当社会保障基金出现赤字和个人账户出现亏空时，政府应主动介入及时调剂，即需要由政府用专项预算来补充，只有这样，才能使社会保障制度得以平稳运行和巩固发展。
2、加快社保费改税步伐，建立规范统一的社会保障制度。
社会保障基金的征收是一项政策性很强的工作，为了确保社会保障基金的征收及时足额到位，必须有一套严格规范的征收管理制度和强有力的措施作为保障。
当前，社保费征收中存在刚性不强、措施不力等突出矛盾，协商缴费、拖欠拒缴社保费的现象时有发生，解决这一矛盾的唯一措施是积极实施费改税，尽快开征社会保障税，以法律形式在全国范围内筹措社会保障基金。
这样，既有利于加强社会保障基金的征收力度，又有利于降低社会保障制度运行成本。
就开征社会保障税而言，目前已具备了一定的思想基础和现实基础，可以说，时机较为成熟，条件基本具备，建议加快社保费改税进程，将社会保障费纳入统一的税收管理体系。
3、加强部门协作，建立齐抓共管的社会保障管理新机制。
实践证明，加强部门协作，建立齐抓共管的工作格局是搞好社会保障基金征管的一条可行捷径。
各级征收机关要牢固树立协作配合意识，争取当地党政领导的理解和支持；要与公安、法院等部门保持密切联系，加大对偷税漏税、拒不缴费行为的处罚力度；要充分发挥和利用新闻媒体舆论导向和舆论监督作用，对欠费不缴、公开抗费等违法行为及时曝光。
笔者建议，在社会保障税尚未开征以前，在业已由地税机关接管社会保障费的地区，可以建立税务、劳动、财政合署办公机构，建立工作协商制度，形成联动工作机制，开展一站式服务。
通过形成齐抓共管的社会保障征收新格局，既能及时协调和化解社保费征收分配过程中的矛盾，确保社会保障费应收尽收颗粒归仓，又能保障广大缴费单位和个人的合法权益不受侵犯，确保社会基金的发放及时足额到位
我国社会保障体系雏形初现
夏草
◎社会保障，是国家对公民在年老、疾病、伤残、失业、
生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府和社会依法
给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。
◎社会保障被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。
国
家通过实施社会保障实现劳动力的再生产和劳动资源的合理配
置，平衡社会供求关系，缩短社会之间贫富差距，促进社会公
平；通过实施社会保障，保证社会成员的最低生活需求，消除
社会成员的不安全感，实现社会的稳定发展。
◎１９９８年，中央先后召开了四次有关社会保障工作的
重要会议，对建立有中国特色社会主义的社会保障体系做了全
面部署，争取用５年左右的时间，初步建立起与社会主义市场
经济体制相适应的社会保障体系，这是一项具有深远意义的重
大决策。
◎建立健全社会保障制度作为社会主义市场经济体制的一
项基础性建设，事关广大劳动者切身利益，事关经济发展、社
会公平和稳定，事关国家长治久安。
今天，中国人比以往任何时候都更关注社会保障。
可是，
即使在十年前，除了相关的研究人员，谁又会对社会保障多关
注一分呢？
社会保障，也许在１０年前，对大多数中国人来说，还是
一个陌生的词语。
昔日的中国，人们对扶贫对象好像比对社会保障更为熟悉，
那一直是多年来幅员广大的贫困农村的主要任务。
党的十一届
三中全会以后，具有８亿农民的中国农村率先进行农村经济改
革。
虽然直到今天农村人口年平均收入还仅仅是城市人口的４
０％，但是，对比以往，农民正在走出贫困，日益富裕起来。
随着国有企业改革，职工面临打破大锅饭的福利体制时，
城市职工感到了对社会保障的需求。
１９９６年，零点市场调
查与分析公司在京、沪、穗等城市进行了一次民意调查，社会
保障上升到第二位，成为这几个城市仅次于社会治安而被关注
的热点问题。
目前，社会保障和社会保险已成为人们关心的焦点问题。
为了初步了解公众对社会保障和社会保险的认识、态度和
观念，北京勺海市场调查有限公司受《中国劳动报》的委托，
采用北京城区居民住宅电话号码系统抽样的办法，于１９９８
年４月２６日对在职或曾经就业的１８—７０岁北京市民进行
了电话访问，成功访问了２１９位市民。
统计结果显示，除住房制度改革外，医疗制度改革、失业
下岗问题、养老保障制度改革与社会保险有关问题，已成为人
们关注的焦点。
那么，现代社会保障到底是指什么呢？
现代社会保障制度源于１９世纪八十年代德国俾斯麦政府
的社会保险立法。
但是，社会保障一词直到１９３５年才在美
国的《社会保障法案》中首次出现。
当时美国人创造社会保障
这个词，是为了以其全民化和统一管理的特点，与以前从１８
８３年德国俾斯麦政府首创的职业化和分散管理的社会保险制
度相区别。
但是，到１９４２年英国发表《贝弗里奇报告》，
又主张用全民化、一体化的社会保险制度来消灭贫困，所以，
在当时，社会保障与社会保险在本质上没有很大的区别。
第二次世界大战以后，随着西方国家社会、经济的发展，
社会保障作为“社会安全网”和“经济稳定器”的作用越来越
明显，影响也日益扩大，对于它的界定也因此起了变化。
社会
保障可以理解为一种收入保障或者资金保障。
在七十年代中期
以前，人们就是将社会保障看作是收入保障，与社会服务并列，
同是社会福利这个大概念下的一个属概念，即：
社会福利社会
保障＋社会服务。
这是社会保障的一种中等的界定。
它的外延也扩大到包括
社会保险、社会救助、社会津贴、以及两种准社会保险制度——
—雇主责任制和储蓄基金制。
七十年代的“石油危机”使西方发达国家进入了经济滞限
时期，于是，对社会保障的认识又有了新的变化。
因为社会保
障的含义比“福利国家”更有确定性，所以试图进一步扩大社
会保障的外延以取代难圆的“福利国家”之梦。
世界各国则是
根据本国的国情来理解和运用社会保障这个词的。
在我国，社会保障应当如何定义呢？
就我国来说，社会保障是现代国家社会政策和社会立法的
重要内容，是国家和社会为补偿现代化过程中被削弱的家庭保
障功能，帮助全体社会成员对付现代社会中的社会经济风险，
运用社会化的保障手段，依法保障全体社会成员基本生活的经
济福利制度。
社会保险：
社会保障的第一张安全网。
社会保险是社会保
障制度的核心，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保
险和生育保险等各项内容
就社会保障体系的内涵来说，社会保险应当是经济需要者
的第一张网。
社会保险是国家通过立法建立的一种社会保障制度，使劳
动者因年老、患病、生育、伤残、死亡等原因暂时或永久丧失
劳动能力或因失业而中断劳动时，能够从社会获得物质帮助。
这种物质帮助包括现金补助，提供社会服务，以及预防丧失劳
动能力和失业的积极措施等。
从理论上讲，社会保险是社会对
劳动者在特殊情况下分配个人消费品的一种形式，劳动者享受
社会保险的权利，是以其对社会履行了劳动义务为前提的。
国
家举办社会保险事业，是国家对劳动者履行的社会责任，也是
劳动者应该享受的权利。
社会保险是社会保障制度的核心，包括养老保险、失业保
险、医疗保险、工伤保险和生育保险等各项内容。
社会保险制度究竟怎么改？
当前改革的重点是城镇职工养
老保险、失业保险和医疗保险制度
社会保险是社会保障制度的核心，是社会的“安全网”。
因此，能否建立健全一套适用我国目前经济发展状况的社会保
险制度，可以说关乎党心、民心。
政府也清醒地认识到了这一
点，并积极地推行改革。
我国是于八十年代中后期开始进行社会保险制度改革的。
社会保险制度改革的目标是：
到本世纪末，基本建立适应
社会主义市场经济体制需要的、资金来源多渠道、保障方式多
层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。
要按照“总体设计、突出重点、分步实施”的原则，有计划、
有步骤地推进各项改革。
当前改革的重点是城镇职工养老保险、
失业保险和医疗保险制度。
社会保险按照不同的项目实行不同的基金模式。
基本养老
保险基金、医疗保险基金实行以支定收的社会统筹与部分积累
的个人账户相结合的模式。
失业保险、工伤保险、生育保险按
照以支定收、留有适当储备的原则，建立社会统筹基金。
养老保险：
深化社会保障的关键。
独具特色的制度框架———“社会统筹与个人账户相结合
”的原则；改革发展的趋势是养老金将逐步由社会保障机构统
一发放
养老保险制度是社会保障中最重要的组成部分，其基金规
模最大，影响最深，涉及面最广，因此，从某种意义上可以说
养老保险制度是当前社会保险制度能否进一步深化的关键。
我国自八十年代开始以实行国有企业退休费用社会统筹为
标志和起点，对养老保险进行重建和改革。
主要做法有：
开展
城镇企业职工养老保险费用社会统筹；普遍实行城镇企业职工
个人缴纳养老保险制度；企业补充和个人储蓄性养老保险得到
进一步发展；进行基本养老金计发办法的改革试点，建立基本
养老金计发办法改革的正常调整机制，试行基本保险制度一体
化。
社会统筹与个人账户相结合，是我国统一养老保险制度的
理论基础。
社会统筹指的是在国家行政强制力和信用保证基础上，采
取用社会统一筹集、统一管理和统一支付的基本养老保险。
个
人账户指的是在国家行政强制力和部分信用保证的基础上，采
取“个人预缴备付金”的基本养老保险形式。
目前世界上多数国家的基本养老保险制度实行的是完全的
社会统筹，结果在保障公平的同时有损效益原则，容易助长社
会上的懒惰风气；少数国家实行的是完全的个人账户，突出了
个人的效率差异，但有失社会互济、分散风险的精神，我国把
社会统筹与个人账户结合起来，劳动者只有参加了社会保险，
并履行了１５年以上的缴费义务，才有权利享受长期的养老金
待遇，由于实行了个人账户制度，劳动者履行义务的时间和程
度，较之过去的计算工龄的办法，得到更直接、更准确的记载
和体现。
“基础养老金”对于每一个同年同地区的退休者都是
同样的数额，集中体现了公平、互济的原则和缩小工资收入分
配差距的倾向；而“个人账户养老金”以每个人的工资为基数
按同一比例积累和计算支付额度，显然是基本保持了工资收入
的差别，因而具有明显的激励勤奋劳动的导向。
国家负责组织
社会保险，负责保证“基础养老金”的支付，并负责当长寿的
退休者的个人账户储存额支付完之后继续按原有的标准支付；
但一切由国家包下来的养老体制事实上已经终结，劳动者不但
要向养老保险基金供款，而且退休后养老待遇水平的高低，在
很大程度上（大约占６成以上）取决于个人账户储存额的多少。
正在建立的统一的基本养老保险制度，毕竟不是在一张白纸上
作画，在改革的过程中不能不面对一亿多现有企业职工过去多
年没有养老个人账户积累的现实。
因此在这部分人未来的养老
金待遇结构上，除了“基础养老金”和“个人账户养老金”外，
还增加了一块“过渡性养老金”，用以弥补个人账户的积累不
足，从而实现原有制度向新制度的平稳过渡。
国家强制实施的“统账结合”的基本养老保险只保障退休
者的基本生活需求，待遇水平大体为工资收入的６０％左右。
在这个基础上，政府鼓励有经济能力的企业为职工举办企业补
充养老保险，又提倡职工个人进行储蓄性养老保险。
通过后两
个补充层次，来满足退休者保持更高生活水平的需求。
医疗保险：
建立完善的保障体系。
从今年１月１日开始，
一项名为城镇职工基本医疗保险制度的新型医疗保障制度将正
式实施。
这标志着已走过４６个年头的中国公费医疗制度即将
退出历史舞台。
新的制度到底新在哪里？
它能否为我们提供基
本的医疗保障？
改革之后我们将怎样看病
１９９０年，我国对医疗保险制度作了初步改革，将过去
由国家或企业统包的方法改为由职工少量负担，同时推行在职
职工和离退休职工医疗费用社会统筹的新规定。
１９９４年，国务院在江苏省镇江市和江西省九江市进行
职工医疗保险“社会统筹和个人账户相结合”的试点。
在此基
础上，国务院于１９９６年６月转发了国家体改委、财政部、
劳动部、卫生部联合制定的《关于职工医疗保障制度改革扩大
试点的意见》。
由此，两江模式逐渐成为全国“医改”的主导
思路。
截至１９９７年底，全国约有５２个城市进行了扩大医
疗保险的试点工作，其主要做法是按照个人积累与社会统筹互
济的原则建立个人医疗账户和社会医疗保险基金，实行职工医
疗保险费由国家、单位与个人三方合理负担医疗费用，并建立
专门的医疗保险基金管理机构，负责医疗社会统筹基金的管理。
为适应社会主义市场经济的发展，更进一步深化医疗保险
制度改革，１９９８年１１月２６日至２７日全国城镇职工医
疗保险制度改革工作会议在京召开，并出台了《国务院关于建
立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对城镇职工医疗保险
制度进行改革。
就这一制度建立过程中涉及到的相关问题，国家劳动和社
会保障部有关人士作了简要阐释。
这次职工医疗保险制度改革的主要任务是建立城镇职工基
本医疗保险制度，根据财政、企业和个人承受能力，保障职工
基本医疗需求的社会医疗保险制度。
原则是基本医疗保险的水
平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应，城镇所有用
人单位及职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医
疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险实行
社会统筹和个人账户相结合。
城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围为：
城镇所有用人
单位包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企
业等，不含乡镇企业）、机关、事业单位、社会团体、民办非
企业单位及其职工。
城镇个体经济组织业主及其从业人员也可
以参加基本医疗保险。
职工基本医疗保险费由用人单位职工共同缴纳。
用人单位
缴费率应控制在职工工资总额的６％左右，职工缴费率一般为
本人工资收入的２％，随着经济发展，用人单位和职工缴费率
可做相应调整。
从我国国情出发，合理确定基本医疗保险筹资水平
合理确定基本医疗保险筹资水平，是体现“低水平、广覆
盖”的重要保证，也是保证新制度顺利建立和实施的重要条件。
考虑到我国社会主义初级阶段生产力发展水平，基本医疗保险
的筹资水平只能根据可能，不能根据需要来确定，必须考虑财
政和企业的承受能力。
按照规定，用人单位缴费率控制在工资总额的６％左右，
职工个人缴费比例从本人工资的２％起步。
但用人单位６％左
右的缴费水平不是一个具体数，是根据１９９６年全国职工医
疗费用占工资总额的７．８６％，扣除不在基本医疗保险范围
开支的离休人员医疗费和企业工伤、生育医疗费等项目后确定
的，它只是全国基本医疗保险水平的一个宏观控制标准。
具体
对每一个城市和地区来说，一定要进行实际测算，切实考虑当
地财政和企业的实际承受能力，要看绝大多数单位和职工能不
能参加进来，能不能保证基金收缴率达到９０％以上。
如测算
低于６％的，不能攀比，不能提高到６％；测算超过６％的，
一般要按照６％控制；少数医疗消费水平较高，缴费确需超过
６％的地区，也要从严控制，严格审批。
妥善处理好有关人员的医疗待遇，做好新旧制度的平稳过
渡
离休人员、老红军的医疗待遇不变，医疗费用按原资金渠
道解决，支付确有困难的，由同级人民政府帮助解决。
离休人
员、老红军的医疗管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制
定。
二等乙级以上革命伤残军人的医疗待遇不变，医疗费用按
原资金渠道解决，由社会保险经办机构单独列账管理。
医疗费
支付不足部分，由当地人民政府帮助解决。
退休人员参加基本
医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。
对退休人员个人账户
的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。
国家公务
员在参加基本医疗保险的基础上享受医疗补助政策。
具体办法
另行制定。
为了不降低一些特定行业职工的现有医疗消费水平，在参
加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充
医疗保险。
企业补充医疗保险费在工资总额４％以内的部分，
从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部
门核准后列入成本。
国有企业下岗职工的基本医疗保险费，由
再就业服务中心按照当地职工平均工资的６０％为基数代职工
缴纳，并享受相应的医疗保险待遇。
面对呼之欲出的职工医疗保险新体制，一个非常现实的问
题摆在我们面前：
新的医疗保险制度将只对劳动者提供基本的
医疗保障，那么，当大病袭来的时候，我们将如何是好？
国家劳动和社会保障部有关人士说，新的医疗制度中所涉
及的费用，是经过周密测算的，能够基本解决包括癌症在内的
常见病的治疗费用问题。
然而，超过费用上限的情况尽管机率
小于０．５％，但仍可能发生，比如换肾等大手术，就要靠商
业医疗保险等途径来解决。
据了解，在西方，商业医疗保险与国家医疗保险形成互补，
是一种消费低、大众化、很常见的险种。
据不完全统计，美国
销售商业医疗保险的保险公司多达１７００多家。
新的医疗保
险制度的出台对我国的保险业来说无疑是一个莫大的机遇。
失业保险：
逐步扩大失业保险范围，强化促进就业的功能。
“积极”的帮助就业原则高于“消极”的现金救济原则
目前，严峻的就业形势使失业社会保险改革成为我国社会
保障体系建设过程中的一个紧迫课题。
１９９３年，国务院正式颁布实施了《国有企业职工待业
保险规定》，在保障失业职工基本生活、支持企业改革、促进
就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。
失业保险制度改革是为适应发展社会主义市场经济和深化
经济体制改革的要求，我国将逐步建立起覆盖城镇企业全部职
工，基金由国家、用人单位、个人三方合理负担，救济与再就
业紧密结合，管理和服务社会化的新型失业保险制度。
如何进一步推进失业保险改革的进程？
当前的首要问题是，逐步扩大失业保险范围。
根据《劳动
法》的要求和失业保险制度改革的目标，失业保险范围将覆盖
到中华人民共和国境内的城镇企业、城镇个体经济组织、国家
机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。
这既符合社会保障发展的方向，也有利于改革的不断深化和劳
动力的合理流动。
这样就解决了非国有经济从业人员有险无保
的问题。
同时，实行统一的缴费标准，缴纳的失业保险费由全
社会统筹使用。
同时，合理地确定失业保险基金的来源和缴纳标准，失业
保险基金由国家、用人单位、被保险人三方负担。
被保险人缴
纳部分失业保险费，可以增加资金来源，增强被保险人的失业
保险意识；其次，个人负担部分仅占其收入的很小一部分，在
心理上和经济上都能承受。
另外，缴费者即使没有失业，也可
享受就业和再就业服务。
再次，强化失业保险管理体制。
为充分发挥失业保险的
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