青岛服务型政府转型背景下绩效考评体系研究文档格式.doc

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服务型政府青岛市政府绩效考评评价指标体系

PerformanceAppraisalSystemofService-orientedGovernmentinQingdao

StudentmajoringinhumanresourcemanagementHanXiujie

TutorZhangLixin

Abstract：

Buildingaservice-orientedgovernmentisimplementingtherequirementsoftheSeventeenthPartyCongressreport.ImprovingthegovernmentfunctionsandgovernmentperformanceappraisalsystemisthepremisetoensuretheGovernmenttofullyfulfillitsfunctions.ByanalyzingtheperformanceoftheQingdaoMunicipalGovernment,Wefoundthatthelocalgovernmentexiststhefollowingquestions:

Values​​distort,unreasonableevaluationindicators,thelowerdegreeofopennessofinformationandtheassessmentresultsapplicationisnotstrong.Therefore,Wecanintroducethethird-partyevaluationmechanismandtheserviceindicators,enhancetheapplicationofassessmentresultsandpromotgreateropennessingovernmentaffairs.TofurtherimprovetheservicegovernmentperformanceevaluationsysteminQingdao.

Keywords：

service-orientedgovernment；

Qingdaogovernment；

PerformanceAppraisalSystem；

Evaluationindexsystem

引言

随着经济和社会的发展，人口、资源、环境等矛盾和问题逐步显现，公众对政府公共管理在服务质量、办事效率等方面的期望值越来越高，监督意识越来越强，旧的行政方式越来越不适应社会发展的需要，政府公共管理问题日益凸显，对传统行政模式提出了改进要求，服务型政府建设势在必行。

服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

[1]政府机关绩效考评作为服务型政府建设的一项重要内容，越来越受到人们的重视。

开展绩效考评体系的研究，建立科学的绩效考评体系，有利于转换政府管理理念，有利于转变政府职能，有利于提高政府的行政效能，是现阶段完善政府管理水平、促使政府转型的有力工具之一，探讨和研究服务型政府的绩效考评体系是推进地方政府建设的应有之义。

青岛市作为山东省政治、经济发展的龙头城市，对其它市的发展起到了表率作用，因此，对青岛市政府绩效考评体系的研究具有重要意义。

一、青岛市政府绩效考评体系现状

（一）青岛市绩效考评体系模式的由来

青岛模式是目标责任制的典范。

1998年开始，青岛在全市各级机关部门引进了西方先进的管理理念和方法，推进中国党政机关的目标管理。

青岛市坚持把“以人为本、执政为民，建设服务型政府”的施政理念，贯穿于政府工作的全过程，不断改进完善政府机关绩效管理新模式，积极探索以公众满意度为标准、市民广泛参与的“民考官”机制。

2003年，青岛第一次将“三个文明”建设纳入了新的目标考核体系，该项创新得到广泛认可，被誉为“青岛模式”。

（二）青岛市绩效考评体系模式的主要特点

1.建立新的目标绩效管理。

青岛将“三个文明”建设纳入了新的目标考核体系，新的绩效管理体系的考核内容由物质文明、政治文明和精神文明建设中的重点工作构成，其战略主题由经济绩效、政治绩效、文化绩效、社会绩效和党的建设五方面构成，着力构建了集决策目标化、责任明确化、监督检查强化、社会公众评估于一体，形成具有城市特点、实践特色的绩效评估模式。

2.突出科学化、民主化的原则。

扩大民主考核，对于政治、文化、党建等方面的定性指标，实行民主测评。

对公共服务部门，引入第三方评估的模式，突破传统“内考内”的封闭模式，以“外考内”形式促进政府机关提高绩效、转变作风；

对于专业技术要求较高的工作，委托相关职能部门评估。

使绩效目标制真正建立在科学、民主的基础之上。

2006年，首创电话民意调查，把公众满意度纳入政府绩效考核。

3.改进了考核方式。

充分考虑考核指标数据采集的可行性、运用的可比性、来源的科学性、指标数据的可测性。

将指标层层分解，把各项重要决策和工作目标都转化为具体的、可量化的考核指标，明确责任部门及责任领导人，构筑起“一级抓一级”的责任体系。

表1往年青岛区市绩效考评指标

一级指标

二级指标

三级指标

经济建设

水平速度

生产总值

外商直接投资

对外贸易

地方政府一般预算收入

规模以上工业

第三产业增加值增速

质量效益

二三产业增加值比重

民营经济税收增速

外资企业运行质量指数

规模以上工业万元增加值能耗

规模以上工业万元增加值水耗

自主创新

政治建设

机构编制

平安青岛

信访稳定

依法行政

文化建设

精神文明建设

文明城市创建工作

精神文明创建活动

文化市场整顿

扫黄打非

舆论导向

社会建设

小康示范村建设

老街坊、旧庭院改造

城镇居民可支配收入增速

农民人均纯收入增速

城乡最低生活保障

教育工作

劳动和社会保障工作

医疗卫生制度建设

城市生活垃圾无害化处理率

环境保护

绿化建设与管护

党的建设

党风廉政建设

法规制度的遵守执行

二、青岛市政府绩效考评体系存在的问题

我国政府部门的绩效评估经历了从无到有、从探索到逐步推行、从单向评价到综合评价、从自我评价到公众评价的过程，正日趋完善，近几年，尽管青岛政府绩效考评体系的实践工作取得了明显的成效，在政府绩效评估中走在了全国前列，但是，评估考核过程中仍存在许多问题和不足。

（一）绩效考评体系价值观的扭曲

政府绩效价值取向是绩效评估开展的前提和基础，深深地影响着整个体系中其他要素的功能。

近几年青岛在解决城市拆迁问题上，未能及时照顾到社会公众的满意度，只顾完成上级下派的拆迁指标，出现不少强拆强建的现象，引发社会冲突。

这一社会现象恰恰说明了现如今青岛政府考评中价值观的扭曲。

目前青岛政府机构绩效考评体系中价值扭曲的主要表现在以下几个方面：

第一.以民为本的价值缺失

从青岛近几年的发展方式上分析，由于传统的“官本位”思想的影响，政府在处理公众的关系上，强调的是政府的权威性，在这种价值取向的指导下，政府绩效考核活动往往从政府自身的需要出发，片面强调政府对社会的管理和控制，而忽视了民众的需求和利益，这与服务型政府的价值取向存在很大的偏差，背离了以人为本，执政为民的政府理念，使得政府的绩效考评活动多呈封闭型状态。

第二．未树立公共服务思想

服务型政府的一个显著特点就是把“人民满意不满意”作为其施政水平的重要衡量标准，其根本导向在于促进公共利益。

然而，青岛政府绩效评估指标体系中，未能及时提供高品质的公共产品及服务、及时了解民情顺应民意。

更有甚者为了彰显其政绩，将自身利益置于公共利益之上，大搞“形象工程”，模糊了政府的公共服务性质对绩效考评的导向功能。

第三．对效率原则的扭曲

人们常常认为高政绩就是高效率，这是毫无根据的。

其实，两者之间的区别是非常大的。

绩效考评强调政府既要注重效率，也要注重对社会公平的保障，决不能将效率作为其最高的标准和唯一目标。

在绩效的框架里，公平是至关重要的指标，社会保障、社会秩序等都是公平功能的具体载体。

片面强调效率而忽视评估活动所承载的社会意义，政府绩效考评也就失去了其存在的目的。

（二）绩效考评体系指标不合理

通过分析表1青岛市政府往年的绩效考评指标发现以下问题：

首先，青岛数量化经济指标较多，把GDP、招商引资、对外贸易等经济指标列为重头，而很少关心人民的就业比例、住房面积的切实增长，忽视了可持续发展等一系列社会效益。

随着现阶段政府转型和行政改革的推进，直接反映经济增长的指标将不适宜衡量政府绩效。

服务型政府的基本要求包括以民为本、为人民服务的宗旨，目的是提供最为基本的公共产品和公共服务，以满足广大社会成员不断增长的公共利益需求。

因此，指标体系的构建不应过分把重点放在GDP、招商引资等经济建设的指标上。

青岛市政府尤其应该改善这部分的指标体系构建，真正转变改革思想。

其次，过分强调数量指标。

目前政府的绩效评价指标越来越趋于量化：

生产总值，引进外资额度，增加值，城镇居民可支配收入，农村人均纯收入，绿化建设总数等等，都成了绩效考评的指标。

在这种过分注重经济指标的体系引导下，就容易导致“官出数字”的现象，产生统计数据造假，虚报指数等欺上瞒下的行为，这种随意性和主观性的考评，无法收到实际效果，破坏社会经济的协调性，扭曲政府职能，必将使政府的绩效考评走向低效甚至无效。

再次，指标设置缺乏“第三方评估”。

部分指标需要内部评价，比如内部机构编制、党风建设指标中的党员内部法规制度遵守执行情况等。

这些指标属于内部管理事项，评估往往通过自上而下的内部评价方式推动，而作为政府服务管理对象的企业、社会公众对政府的评价难以实现，出现了过多的自查自评。

使得整个绩效评估的公正性、科学性、客观性和有效性大打折扣，容易出现权力寻租的现象，滋生腐败。

政府的评价指标的构建必须更多的考虑社会、企业、公众等“第三方评估”，这也是当今服务型政府的必然要求。

再次，缺少公共服务性质的指标。

缺少衡量公共服务水平，教育发展程度，促进就业等方面的社会性指标。

政府机构中最根本的“执政为民”的思想格局还没有形成，这就导致政府在行政管理和公共服务运作当中的懈怠疏忽现象，归根到底是因为绩效指标中缺少相应的公共服务性的社会指标的构建，难以调动政府部门社会服务的积极性、主动性、和创造性。

服务型政府的基本内容是以人为本的服务理念，目前各部门提供公共服务时，更为重视的是直接掌握评估主权的上级领导的满意度，而非社会公众的满意度。

服务性指标的缺失难以体现服务型政府的本质要求。

最后，缺少政务公开方面的指标。

目标管理需要以完成目标项的程度来衡量绩效，但往往使集合以外的东西被忽视。

近年来，青岛市政府在政务公开方面越来越暴露出各种瑕疵。

从最近沸沸扬扬的“青岛植树增绿活动”市民的质疑中我们看出了信息公开不及时造成的后果。

从这个方面来看，政府在公共决策的调研、规划、决策和实施过程中，更多的需要广泛的听取民声，吸纳民意，建立起官民良性的互动机制，加强政务公开指标的建设工作，让市民监督政府的行政工作，真正做到执政为民。

（三）绩效考评体系中考评结果的应用性不强

青岛政府绩效考评需要关注并避免绩效评估结果利用的两个极端：

一是评估结果与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；

二是绩效评估结果利用上急功近利，简单化采取“一票否决”等激进、不科学的做法。

[2]另外也存在对绩效评估结果的利用形式化、走过场的不良现象。

评估结果出来了，但往往是评完了事，绩效评估结果的运用往往流于形式。

另一方面，绩效评估结果的运用存在短视问题，很少把绩效评估结果运用于推动政府管理体制改革，实现组织优化以提高组织能力。

三、青岛市服务型政府绩效考评体系指标构建

服务型政府绩效评估指标体系构建要突破过去“政府本位”的模式，要避免过度强调经济指标、显性指标等倾向，改变传统的自上而下的目标考核方法，改变过分强调以GDP、招商引资数量、财政增长率等经济指标作为考核下级政府的做法。

[3]

（一）社会服务性指标建设对策

现阶段，中央政府已经明确提出转变政府行政模式、构建和谐社会的理念，青岛市政府在发展经济的同时，应以科学发展观和社会可持续发展为指导思想，以提高公共产品和服务质量以及人民的满意程度为最终目标。

针对青岛政府绩效考核指标的改进问题，首先应转变经济指标占重头的模式，逐渐强化社会服务性指标在指标体系中所占的比例。

加强对社会保障问题、就业问题、医疗问题、食品安全问题、教育问题等事关社会民众切身利益等问题的指标考察。

目前社会服务领域还存在许多问题：

第一，社会保障领域。

社会保障是一项基本的制度保障，包括社会保险，社会救助，社会福利，优抚安置和社会互助。

改革开放以后，社会保障虽然得到了高速发展，但保障水平仍然不高，社会保障的覆盖面窄；

社会保障体系不健全，管理和立法工作滞后；

社会化程度低，保障功能差，不能满足近年来物价飞涨对低收入人群造成的影响，要加强社会建设，丰富社会服务，首先就要加强包括社会保险、社会救助、社会福利等方面在内的指标考核。

第二，公共服务领域。

提供公共服务是服务政府的基本要求，目前公共服务覆盖面还有上升空间，公共设施的建设方面投入相对不足。

首先，近几年随着城市扩张，青岛急速发展，但伴随而来的垃圾处理、绿化等环境问题日益突出。

其次，城市文化服务设施投入也相对不足，尚未建立起比较完善的基层公共文化服务保障机制，城乡差距和区域差距较大，公共文化服务资源设施还存在总量不足、质量不高、配置不合理等问题。

公共服务指标的建设也应是社会指标中不可或缺的重要组成部分。

第三，医疗卫生领域。

青岛市医疗服务水平相对北京等发达地区而言还有些许不足，城乡间医疗服务普遍存在差异，不少病人长途跋涉，异地就医，增加了就医困难和经济负担；

近几年“以药养医”导致药品价格虚高，诊疗行为不规范，滥检查、开贵药、收红包、拿提成的现象屡禁不止，老百姓看病难、看病贵现象严重，医患关系紧张；

另外药品安全问题频现，皮革“胶囊”挑战民众对政府的信任底线。

最根本原因在于医疗保障制度改革缓慢。

医疗卫生关乎民众切身利益，是民众最关心的问题，因此是社会服务指标体系中的重要一环。

第四，就业领域。

一方面，随着近几年各大学的扩招政策，大学毕业生就业难度增加，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐，大学毕业生就业空间受到挤压，面临着激烈的竞争，社会就业信息渠道不通畅，就业信息缺乏。

另一方面，农民工就业也面临劳动关系不稳定，劳动强度大，合法权益得不到保障等问题，劳动仲裁机构发挥的作用有限，农民工工资水平普遍偏低，社会保险参保率偏低，社会救助、社会福利保障缺乏。

这就容易导致社会冲突的状况，青岛作为较发达的城市，政府落实就业问题是其不可忽视的责任。

第五，教育领域。

首先，一些区域学前教育存在乱收费现象，其次，义务教育存在资源配置不均衡问题，优质教育资源主要集中在重点学校，这就造就义务教育择校难的问题；

受城乡二元体制结构的问题，城市务工子女的教育受户籍影响；

再次，我市的职业教育普及度偏低，对职业教育的重视程度不高，大力发展职业教育，是促进社会公平的需要，也是社会服务指标建设的需要。

第六，政务信息公开方面。

青岛政府在信息公开、依法行政方面确实存在诸多不足，没有积极的给社会大众以明确的回应。

现在这个社会，公众的主人翁意识逐渐增强，如何尊重、保障公民的表达权和知情权，体现政府的公开透明，是现阶段政府需要梳理和调整的部分。

这就需要青岛政府进一步提高政务公开水平，构建政务公开方面的指标，主动接受群众的考核评议和批评监督，逐步构建和完善公众评价政府工作的新机制，引导政府部门强化工作落实，提高行政效能，推进民生改善，回应公众诉求，努力建设人民满意的服务型政府。

（二）定性、定量指标的合理分配

除社会指标的建设外，指标的构建应注重定性指标和定量指标的合理分配，定性考核和定量考核相结合。

定型指标过多，考评界限过于笼统的，起不到最终考评的作用，而定量指标过多，又往往会催生指标数据造假、虚报指数等一系列问题，致使最终的考评结果流于形式。

青岛政府在运用定性指标时，首先，要将定性指标进一步细化，建立多个考核维度，其次，针对每一个考核维度尽量用数据和事实来确定明确和具体的考核标准。

而定量考核的指标比较客观，选择绩效考评标准的评分方法非常关键，要针对不同的考核内容选择具体且合适的评价方法，以使考评结果公正、公平，实现有效激励。

例如对涉及社会服务相对较多的政府部门采用综合考评，结合上级考评，群众评议，第三方评估等方式综合打分，设立合理权重计算总分。

不涉及社会服务的政府部门则按目标考核法对完成任务的指标进行评估考核。

（三）指标的具体改良

针对上述分析，在构建青岛服务型政府的绩效指标时，除了经济指标的构建，还要有明确的社会指标，应合理分配定性和定量指标，下表为青岛区市绩效考评指标改良表：

表2青岛区市绩效考评指标改良表

政务公开

人事任免及公务员招考公布情况

财政信息公开

财政预算决算

行政收费项目

政府采购

重点项目建设

执法监督情况

政策法规、规范性文件发布

公开效率

政务公开水平、公开效率满意度

公布差错、失误率

社会保障

社会保险

养老保险保障水平

医疗保险保障水平

工伤保险保障水平

失业保险保障水平

生育保险保障水平

社会福利

老年人福利水平

残疾人福利水平

儿童福利水平

社会救助

城乡生活保障支出增长率

救助服务工作

城乡五保供养补助增长率

优抚安置

军人伤残抚恤

退伍军人转业安置率

公共服务

市政公用设施建设

供水服务质量

供电服务质量

燃气服务质量

城市污水、垃圾处理率

文化休闲建设

公共文化产品服务质量

公共体育事业服务质量

城市园林绿化

城市园林建设面积增长率

城市绿化建设面积增长率

医疗卫生

看病就医

医疗机构服务满意度

药店查询服务满意度

药品查询服务满意度

人均拥有公共医疗卫生支出

健康服务

疾病预防

食品安全

药品安全

卫生监督

医疗保障

医疗保险覆盖率

医疗救助服务水平

就业安置

职业技能

职业技能培训

职业技能鉴定

社会公开招考

毕业生就业率

农民工就业率

失业人员再就业率

劳动权益保障

劳动合同保障

劳动仲裁保障

教育发展

学前教育发展

每十万在校学生拥有教师数

义务教育发展

职业教育发展

教育公平与保障

城乡教育设施、教师资源比例

教育救助与资助

资助投入增长率

廉洁状况

腐败涉案人数占行政机关人数的比率

行政效率

工作完成速度，效果、差错失误率

群众满意度

对工作作风的满意度

对工作效率的满意度

部门投诉率

四、完善青岛市服务型政府绩效考评体系的对策

（一）树立服务理念、责任理念、效能理念

第一，服务理念。

服务型政府是“以人为本”的政府，政府是为了公共利益而存在的，建设服务型政府，就需要牢固树立新的施政理念，出台每一项政策，制定每一个举措，都应当尊重人民意愿，体现人民要求，迎合民众需求。

因此青岛绩效考评体系的构建，必须对政府管理进行新的诠释，把为企业、为社会、为公民服务作为政府管理的主要职责和基本理念。

第二，责任理念。

政府缺少责任理念，就会出现滥用权力、官僚主义和效率低下的问题，要改变这一模式就需转变“政府本位”的价值取向，确立起“社会本位”的价值取向。

强化政府责任意识，向“责任政府”转变，政府不仅要对法律道德负责，还应对公民和社会负责。

第三，效能理念。

低效能的政府带来的将是市场的低效，是服务的低效，因此青岛在考评体系的改革中要牢固树立效能理念，以应对社会的转变、政府行政方式的转变，解决各级政府效率低下的现状。

（二）强化第三方评估体系的应用

构建科学的政府绩效评估体系，必须明确谁来评估的问题，它决定了评估是否全面、客观、公正、准确。

[4]评估主体的多元化是指从政府内部单方面的评估发展到社会机构共同参与的评估，引入第三方评估机制，评价结果从仅仅考虑政府内部的意见转向综合政府组织内部、第三方组织、公众、专家等多方的评估意见。

[5]目前，由于青岛政府绩效评价主要由上级领导部门推动，或者是上级政府及上级官员对下的考察，虽然引入了“第三方评估机制”，但公众及其他民意代表机构在评价过程中远未发挥其应有的作用，这在很大程度上降低了我国政府绩效评价的意义。

青岛政府绩效考评必须突破政府自身作为单一主体的局限，建立多重评估机制，推进评估主体的多元化，这是向服务型政府转变的必然要求。

（三）增强政务公开工作

加强政务公开工作是目前青岛政府亟需加强建设的方面，是服务型政府改革的需求。

各部门应充分认识到信息公开的必要性，积极探索、推进政府信息的公开化。

没有完善的信息交流与沟通机制，也就没有政府部门绩效评估。

公众只有更完全地了解政府及其活动，才能表达他们所需要的服务；

而政府也只有更充分地了解公众的需要，才能更好地满足公众。

[5]信息公开真正体现了服务型政府的本质要求，同时也有助于杜绝政府部门绩效评估的随意性，青岛政府可采取登报、建立网络信息发布平台、网络民意调查、网络评分、政府微博等多种形式向社会公开政府各项活动，让民众清楚了解政府办了哪些事，钱往哪里花，明确建立财政方面、项目建设方面、政策落实方面、执法监督等方面的考核指标，明