涉及自然保护区建设项目的环境管理.pdf

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涉及自然保护区建设项目的环境管理蒋明康,贺昭和,王智,秦卫华（环境保护部南京环境科学研究所,江苏南京210042）摘要:

针对自然保护区的特点和生物多样性保护的要求,明确了涉及自然保护区建设项目的范畴、准入条件,对建设项目立项期、施工期和运营期3个阶段自然保护区管理机构应采取的环境管理措施进行了分析,并提出了相关对策建议,以期为促进自然保护区的建设管理提供规范性指导。

关键词:

自然保护区;建设项目;生物多样性;环境管理中图分类号:

X36文献标识码:

A文章编号:

1673-4831（2009）01-0101-05EnvironmentalManagementofConstructionProjectsInvolvingNatureReserve.JIANGMing2kang,HEZhao2he,WANGZhi,QINWei2hua（NanjingInstituteofEnvironmentalSciences,MinistryofEnvironmentalProtection,Nanjing210042,China）Abstract:

Inlightofthecharacteristicsofnaturereserveandtherequirementsofbiodiversityconservation,scopeandap2provalconditionsofconstructionprojectsinvolvingnaturereservearespecified,andenvironmentalmanagementmeasuresthatthenaturereserveadministrationsshouldadoptforvariousstagesofconstructionprojectsareanalyzed.Correspondingcountermeasuresareputforwardforprovidingstandardizedguidancetothemanagementofconstructionprojectsinnaturereserves.Keywords:

naturereserve;constructionproject;biodiversity;environmentalmanagement近年来,随着我国国民经济的快速发展,各类开发建设项目涉及自然保护区的现象越来越多,并从沿海地区逐步漫延到全国各地,由于相关法规、政策及制度的缺失,许多涉及到自然保护区的建设项目未经环评和相应审批就在保护区内擅自施工运营,导致原生生态系统遭到破坏,对自然保护区的建设和管理造成了很大的冲击1-4。

仅就国家级自然保护区而言,每年因建设项目需要而申请保护区范围或功能区划调整的就有10个左右。

据初步统计,全国已建的303个国家级自然保护区中,因建设项目而调整保护区范围或功能区划的保护区达40余个,约占国家级保护区总数的15%左右,少数保护区甚至已调整2次以上。

由于一些涉及自然保护区的建设项目未按规定报批,事实上建设项目对保护区的影响已非常严重。

除了外部的建设项目对保护区造成冲击以外,一些保护区在核心区或缓冲区开展旅游以及种植养殖业,也大大超出了自然保护区的生态承载力,对保护区的主要保护对象及其资源环境造成了极大破坏5。

上述问题,如再不引起高度重视,将会直接影响到我国自然保护区的健康发展。

由此可见,切实加强对涉及自然保护区建设项目的环境管理,已成为今后相当长一段时期内自然保护区管理工作的重点任务之一。

本文针对自然保护区的特点和生物多样性保护的要求,根据国外相关经验以及相关法律法规规定,明确了涉及自然保护区建设项目的范畴、准入条件,对建设项目各个阶段自然保护区管理机构应采取的环境管理措施进行了详细分析,并提出了相关对策建议,以期为促进自然保护区的建设管理提供规范性指导。

1国外相关管理经验美、日、英、法、德等发达国家经过30多年的研究和实践,对涉及保护区的开发建设项目中的环境规划及设计已有较完整的规范,对我国的环境管理具有一定的借鉴意义。

1969年,美国制定了国家环境政策法,在世界范围内率先确立了环境影响评价制度,为其提供了可操作的规范性标准和程序。

同时,美国制定了很多与生物环境相关的联邦法律:

如1966年水资源基金项目:

国家科技支撑计划（2007BAC16B02）;国家环保公益性行业科研专项（200709051）收稿日期:

2008-11-07生态与农村环境学报2009,25

（1）:

101-105JournalofEcologyandRuralEnvironment建设项目的鱼类和野生生物协调法案,1990年的沿海岸地区环境管理与改善法案,1977年的地表采矿控制与拓荒法案以及影响最大的1978年濒危物种法案（EAS）修正案。

同时美国的建设项目可行性论证需要较长的时间,公众参与程度高,因此在后期建设过程中较好地避免了居民与承包商、业主之间的矛盾,保证了工程的顺利实施和如期完工。

澳大利亚联邦政府在建设项目管理上对环境保护有严格的立法。

对环境造成严重的、不可恢复的污染时,执法部门要对责任公司处以100万澳币（约合60万美元）的惩罚,对公司责任人处以25万澳币（约合15万美元）的惩罚并处7a监禁;对造成水、空气等污染的公司,要处以10002000澳币（约合6001200美元）的惩罚。

德国的公路建设必须考虑长期保证自然经济效益、天然资源利用和保护,保护动、植物及各种自然特性、名胜古迹和风景等,于1980年制定了新的道路设计规范道路景观设计规范（RAS2LG1980）。

英国在项目建设时,英格兰自然协会、威尔士乡村委员会或苏格兰自然遗产组织等在自然保护方面的顾问以及其他的有关环境组织,在工程实施的初期就进行参与,以促使形成一个更好的项目设计方案,帮助专家在设计初始就采取积极的环境保护措施。

2涉及自然保护区建设项目的范畴及准入条件当前,由于现行法律法规未对涉及自然保护区的建设项目进行明确规定,没有准确的定义和准入条件的约束,使得一些地方利用政策漏洞,大打擦边球,或者由于不了解相关法律法规,违规批准建设项目,给保护区带来不可挽回的影响。

因此,在保护区管理决策中迫切需要规范涉及自然保护区建设项目的范畴及项目准入条件。

2.1涉及自然保护区建设项目的范畴根据中华人民共和国环境影响评价法（2002）、中华人民共和国自然保护区条例（简称自然保护区条例,1994）、建设项目环境保护管理条例（国务院令第253号,1998）等法律法规以及自然保护的实际需要,涉及自然保护区的建设项目是指保护区范围内,除社区居民传统的生产生活（如传统农业生产、自建住宅）外的其他建设项目,以及对保护区景观及环境有影响的保护区周边地区的建设项目。

2.2准入条件涉及自然保护区的建设项目必须首先满足准入基本要求,同时取得相关的项目准入许可后才允许开展建设活动。

2.2.1准入基本要求

（1）准入区域。

根据自然保护区条例第三十二条的相关规定,“自然保护区核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施”。

因此,经批准进入保护区的建设项目,只能建设在自然保护区实验区的范围内,但在对保护区结构、功能和主要保护对象无不利影响的情况下,可允许建设项目以隧道、管道的形式从地下穿越核心区和缓冲区。

（2）准入项目。

凡涉及自然保护区的开发建设项目,应严格执行自然保护区条例关于自然保护区功能分区管理的规定。

自然保护区条例第二十六条规定:

“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。

第三十二条规定:

“在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施;建设其他项目,其污染物排放不得超过国家或地方规定的污染物排放标准;在自然保护区的外围保护地带建设的项目,不得损害自然保护区内的环境质量”。

因此,根据上述规定和其他相关规定以及建设项目的性质,经过科学论证和严格审批后,可以在自然保护区实验区内建设的项目有:

（1）国家基础交通建设工程;

（2）国家基础水利、水电工程;（3）农、林、畜牧业和水产养殖业;（4）生态旅游;（5）输变电工程;（6）以促进社区经济发展为目的,但不产生污染的项目;（7）自然保护区资源管护、科研和宣传教育相关建设工程;等等。

除了上述项目经过批准后可进入保护区外,其他建设项目一律不得进入保护区,尤其是化工石化医药、建材火电、冶金机电、采掘、轻工纺织化纤、核工业等项目严格禁止进入自然保护区。

2.2.2项目准入许可涉及自然保护区的建设项目,除了履行建设项目常规的审批手续外,还应履行进入自然保护区的201生态与农村环境学报第25卷相应审批手续-。

具体包括以下3个方面:

（1）环境影响评价报告书及批准文件。

自然保护区属于环境敏感区,涉及自然保护区的任何建设项目均应开展环境影响评价。

根据建设项目环境保护分类管理名录（国家环境保护总局令第14号）,按照建设项目的分类及其对环境可能造成的影响,分别编制环境影响评价报告书、报告表或登记表。

涉及自然保护区的建设项目,在进行环境影响评价时,应编写专门章节,就项目对保护区结构功能、保护对象及价值的影响作出预测,提出保护方案,根据影响大小由开发建设单位落实有关保护、恢复和补偿措施。

凡涉及自然保护区的项目,其环境影响报告书的审批,除按现行国家和地方环境保护部门分工管理外,涉及国家级自然保护区的地方管理的项目,其环境影响报告书的审批,必须事先征得环境保护部同意。

涉及地方级自然保护区的地方建设项目,省级环境保护部门要对环境影响报告书进行严格审查,。

在自然保护区外围保护地带建设但对自然保护区的环境质量和生态功能有影响的项目,在批复其环境影响报告书前须经该自然保护区相应级别的环境保护行政主管部门的同意。

根据关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知（环发2004164号）,“国家级自然保护区内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施需经环境保护部审批”。

（2）自然保护区行政主管部门的许可。

我国的自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

因此,涉及自然保护区的建设项目必须征得相关保护区行政主管部门的同意。

自然保护区行政主管部门的许可建立在自然保护区管理机构同意的基础上,并在项目环评阶段由建设方办理完毕。

（3）自然保护区生态补偿协议。

对于涉及自然保护区的建设项目,自然保护区管理机构无疑是最主要的利益相关方。

建设项目将不可避免地会对保护区的资源和环境造成一定影响,项目建设方有责任、有义务对其所造成的影响和损失进行环境恢复治理和补偿。

同时,明确要求建设方对自然保护区进行补偿也是制约和限制建设项目进入保护区的主要手段,自然保护区管理机构也有义务根据建设项目对保护区影响的情况,提出相应的补偿要求,并在建设项目环境影响评价报批前或在同意该项目进入保护区之前,与建设方签订相应的补偿协议。

2.3其他法律手续一些建设项目确因自然因素不可避免地必须占用或穿越自然保护区的核心区或缓冲区,或者属于非准入类型的国家重点建设项目,必须履行自然保护区范围或功能区划调整的审批手续,前提是要进行科学论证,确保保护区调整及项目建设不会对保护区主要保护对象产生负面影响。

因建设项目而调整保护区的范围和功能分区,不得减少保护区的原有面积,并尽可能避免保护区的性质、结构和功能因调整而改变-。

国家级自然保护区应严格按照国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定进行调整。

地方级自然保护区调整必须经省级自然保护区评审委员会审查,报省级人民政府审批,并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案,-。

3环境管理措施涉及自然保护区建设项目的环境管理应该是一种全过程和动态的管理模式,即从立项设计开始直到营运,都有不同的环境问题和管理需要,应根据具体的环境条件与保护要求,适时修正环保方案,采取针对性的环保措施6。

为最大限度降低建设项目对自然保护区的不利影响,环保部门在审批相关环境影响评价文件时,应明确项目建设必须有自然保护区管理机构的参与,并将其作为项目验收单位。

自然保护区管理机构有责任和义务自始至终参与建设项目的环境管理。

国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知,国办发1998111号,1998-08-04.关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知,环发1999177号,1999-08-03.国务院关于环保总局国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定的批复,国函20025号,2002-01-29.关于加强自然保护区管理有关问题的通知,环办2004101号,2004-11-12.国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定,国家环境保护总局令第29号,2005-10-27.建设项目环境影响评价文件分级审批规定,国家环境保护总局令第15号,2002-11-01.关于加强自然保护区调整管理工作的通知,环发200830号,2008-04-29.关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知,环发2002163号,2002-11-19.301第1期蒋明康等:

涉及自然保护区建设项目的环境管理3.1建设项目立项期的介入保护区管理机构在项目立项阶段的及时介入尤为重要,一方面可充分了解项目的类型、性质以及可能对保护区的影响,另一方面则可以尽可能地减少项目对保护区的不利影响。

项目立项期保护区管理机构应重点做好以下4个方面的工作:

（1）尽可能避免建设项目进入保护区;

（2）无法避免进入保护区时,提出影响最小的选址（线）方案;（3）编制补偿方案,签订补偿协议;（4）禁止项目未经批准前施工。

3.2建设项目施工期的环境监理涉及自然保护区的建设项目进入施工期后,保护区管理机构应明确专人分工参与施工期的环境监理,重点强化施工人员、施工区域、施工方式、施工时间的管理以及生态保护和恢复工程建设的监督。

3.2.1施工人员管理项目建设方应通过编制环境保护手册对施工人员进行法律、法规培训以及自然保护知识的培训,教育施工人员在施工过程中注重对保护区内生物多样性的保护7。

3.2.2施工区域和施工作业方式管理自然保护区建设项目的施工必须严格控制在批准的施工区域内,在施工区域竖立临时标志牌,防止施工人员、施工机械进入其他区域。

同时,还要加强对施工作业方式的管理,禁止在施工区域内大开大挖,禁止在保护区内设置采石场、采沙场、取（弃）土场,禁止采集薪柴,禁止排放污染物,禁止设置施工营地等。

3.2.3施工作息时间的管理为防止项目建设设施对保护区内的野生动物造成不利影响,自然保护区管理机构应根据区内野生动物的分布和活动特点,制定切实可行的施工作业时间并要求项目建设方遵守。

3.2.4生态保护、恢复工程建设的监督管理建设方应当按照环境影响评价中提出的要求,补偿建设一些生态保护或恢复工程,如陆生野生动物迁徙通道,水生野生动物洄游通道以及珍稀野生植物资源临时迁地保护等。

自然保护区管理机构应监督建设方按计划如期完成相关生态保护和恢复工程建设。

3.2.5施工期生态监测施工期生态监测的目的是跟踪项目的建设进度,及时监测项目建设对保护区内生物资源及生态环境的影响。

当建设项目对保护区的影响超过环境影响评价的预测范围时,保护区管理机构要及时上报当地环境保护行政主管部门,同时通知项目建设方和施工单位,停止项目的建设,直至找到解决问题的办法,否则不允许恢复施工。

3.3建设项目运营期的环境管理涉及自然保护区建设项目运营期的环境管理主要包括生态保护、恢复工程的管理,管护设施的恢复和重建,项目竣工验收和跟踪监测。

3.3.1生态保护、恢复工程的管理一般情况下,因工程建设而采取的生态保护、恢复工程的进度滞后于建设项目的进度,如临时占地地表植被的恢复、珍稀野生植物的栽种都必须在建设项目基本完成后实施,即使是一些提前开展的生境易地恢复工程也仍需要进行后期管理,而管理工作的重视程度往往决定生态恢复的成败,因此保护区管理机构应将其作为建设项目运营期管理工作的重点。

3.3.2管护设施的恢复和重建管护设施的恢复和重建主要包括受建设项目影响而损害的管护站点、哨卡、巡护道路、界桩、标牌等管护设施重建,因建设项目影响而新增的管护设施建设以及因建设项目而对保护区范围或功能区进行调整后的勘界立标等。

3.3.3项目竣工验收项目建成后,保护区管理机构应参与项目的竣工验收,验收重点为环境治理设施、生态保护和恢复工程等。

建设项目如配套工程或环保措施未达标,或补偿经费未落实,保护区管理机构不应同意项目的竣工验收。

3.3.4跟踪监测建设项目对生态的影响机制比较复杂,其影响程度也很难完全准确预测。

因此,在项目运营期内,保护区管理机构应就项目运营对保护区影响进行跟踪监测,一般情况下,跟踪监测周期不得少于1a,对一些可能存在长期不利影响的项目或在短期内影响很难显现的项目,则必须进行长期的跟踪监测,其监测周期不应低于5a。

对跟踪监测中发现的超出预测影响的问题,保护区管理机构应及时上报当地环境保护行政主管部门,并要求项目建设单位采取相应的补救措施。

4对策建议根据当前涉及自然保护区建设项目环境管理中401生态与农村环境学报第25卷保护与开发矛盾比较突出的问题,提出以下建议:

（1）各有关部门要严格执行自然保护区条例、环境影响评价法等法律法规,严禁在自然保护区核心区和缓冲区安排开发建设项目和开展旅游及其他生产经营性活动。

（2）因开发建设项目而需要调整自然保护区范围和功能区的,必须按照有关规定履行调整的报批手续。

（3）尽快制定涉及自然保护区建设项目的环境管理办法,强化对涉及自然保护区建设项目的环境管理。

（4）切实加强对自然保护区生态旅游的环境管理,明确要求国家级自然保护区生态旅游必须编制生态旅游专项规划,在进行环境影响评价后报国务院相关自然保护区行政主管部门批准方可实施。

对涉及自然保护区的建设项目进行环境管理,是新形势下各级自然保护区管理机构的新任务,管理工作是否到位往往直接关系到保护区资源和环境的有效保护,相关保护区管理机构应引起高度重视,并积极探索建设管理的模式和思路,妥善协调保护与开发的矛盾,以促进人与自然的和谐共处。

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14-17,39.作者简介:

蒋明康（1955）,男,江苏滨海人,研究员,主要从事自然保护区与生物多样性方面的研究。

E2mail:

（上接第100页）参考文献:

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（1）:

1-9.作者简介:

杨文斌（1968）,男,安徽长丰人,副教授,博士生,主要从事水环境修复、环境评价方面的教学与研究工作。

E2mail:

501第1期蒋明康等:

涉及自然保护区建设项目的环境管理