土地利用总体规划编制程序及基本要求.docx
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土地利用总体规划编制程序及基本要求
土地利用总体规划编制程序及基本要求
刘五一
（省国土资源厅综合规划处）
湖南省土地利用总体规划修编工作办公室
2006.7
本课程授课目的与预期效果
土地利用总体规划是各级政府依法管理土地资源的纲领性文件，必须依法依程序编制。
规划编制程序管理是确保各级土地总体规划编制成果质量的重要措施。
授此课的目的在于让学员们全面了解规划修编的主要程序及基本要求。
本课程的预期效果是，在规划修编过程中，参加学习的各位管理和技术人员能够自觉和熟练地按照规划编制程序要求，管理和编制各级土地利用总体规划，确保规划质量，提高规划的可操作性和科学性。
土地利用总体规划修编程序及基本要求
一、概述
（一）规划修编程序的概念
规划编制程序是指在整个规划编制过程中，所有有效工作的总和。
也就是通常所说的的套路。
在顺序和逻辑关系上，有一部分工作程序可以前后穿插。
（二）加强规划编制程序管理的必要性
土地利用总体规划是政府的规范性文件，规划修编由多个紧密相关、环环相扣的工作程序组成，每一个工作程序是否到位，直接影响下一个工作程序质量和整个规划成果质量。
现结合近年来我省在规划编制程序管理方面的一些教训来说明加强编制程序管理的重要性。
上一轮规划编制时，很多市、县都是将其当成一项简单的任务来完成，在规划编制过程中一些关键程序如专题研究、征求意见等程序不到位，结果新法实施后，暴露很出多问题。
新的国土资源厅组建后，规划处经常是车水马龙、门庭若市，很多人就是为调整规划而来，因为对上一轮规划编制重视不够，超前性和可操作性不强。
近几年的矿产资源规划编制也存在类似的问题，
在规划编制过程中，忽视或省略一个小小的程序，留下的隐患都将难以预料。
（三）规划修编的主要程序
按照湘国土资办发[2006]66号文要求，市县土地利用总体规划修编共划分四个主要工作阶段，即前期工作阶段、规划大纲编制、规划成果形成、审查报批等四个主要阶段。
各阶段的工作又可进一步细化为若干步骤，如前期工作阶段的工作即可细化为成立机构、选择技术队伍、制定工作与技术方案、组织各种培训、上轮规划实施评价、开展“四查清、四对照”工作等10多个主要步骤。
此外，每一个步骤还可进一步细化为环节。
需要说明的是，本讲义中所述的一些工作步骤在命名上与湘国土资办发[2006]66号文中的称谓上不完全一致，但其主要内涵是相同的。
二、各主要编制程序基本要求
（一）规划修编前期工作阶段
本阶段工作包括成立机构、选择技术队伍、规划实施评价、制定工作与技术方案、组织各种培训、上轮规划实施评价、开展规划前期调研、开展“四查清、四对照”工作、收集整理基础资料、组织重大问题研究、审查前期工作成果等。
1、规划实施评价
规划实施包括几个方面的工作，一是对上轮规划质量本身做出评价，二是对规划实施效果做出评价，三是对规划实施的管理制度等做出评价，四是总结上述三个方面的不足，五是提出下一轮规划修编、实施管理的建议与对策，并阐明规划修编的必要性与依据，为本轮规划的编制和实施提出建议。
主要步骤有，准备工作，研究制定工作、技术方案，收集资料，资料整理甄别与补充调查，编制评价报告，征求意见、修改完善，上报审批。
规划实施评价和前期调研可以一起结合进行，不要截然分开。
准备工作。
包括成立规划实施评价的领导和技术组织，落实工作经费等。
制定工作、技术方案。
由领导小组组长召集技术人员和各部门负责人一起共同制定，两个方案可以合二为一。
收集、整理资料。
在收集资料前，应该制定详细的资料收集方案和资料清单，要制定相应的调查表格，对收集的资料应进行筛选、甄别与比较，去伪存真，并按资料类型归档，遗漏的资料应及时补充。
评价报告编制。
是在充分收集资料和征求有关各方意见基础上形成，报告格式和内容必须按照部和省厅规定要求编制，并通过一定的形式进行评审，且报上一级国土资源主管部门备案。
2、前期调研
前期调研的主要任务是，在规划实施效果和对各类用地进行全面清理的基础上，深入分析社会经济发展的用地需求与土地供给能力，就合理确定土地利用战略以及完善自上而下的规划控制指标、分区用途管制和实施政策机制等提出意见和建议。
其主要工作程序如下。
确定调研课题名称。
根据国土资源部和省厅要求（湘国土资发[2004]36号），结合本地区实施情况，选择确定其中若干课题开展调研，各地还可以根据各自的实际情况，自主增加一些课题开展调研。
制定调研方案。
调研课题名称确定后，要因制定相应的调研工作与技术方案，方案应对相关工作作出编造安排。
拟定调研课题大纲。
要分调研课题，逐一拟定各调研课题的大纲，最好是列出三级提纲，各课题大纲拟定，应在一定范围内征求专家和领导意见。
收集资料。
该项工作可与规划实施评价工作一起进行。
主要要求请参考前述相关部分的内容。
编制调研报告。
在综合各方面资料基础上，深入分析社会经济发展的用地需求与土地供给能力，合理确定规划控制指标，提出相关建议。
调研报告编制出台后，应广泛征求意见，修改完善后，报上级国土资源主管部门审查，并向省厅规划办备案。
3、“四查清、四对照”
该项工作主要是对本区域内1997-2004年的土地利用现状进行四个方面的清查与对照。
即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理，与违法用地的处理要求检查。
包括资料分析、编制报告、上报审查核定三个步骤。
分析资料包括对现有资料的数据分析和实地调查两个环节。
编写报告包括报告编制、技术咨询、修改完善等环节。
上报审查核定包括提出申请报告和核定二个环节。
4、指标测算
在规划实施评价、前期调研、以及“四查清、四对照”基础上，汇总分析本行政区域内土地利用现状与布局，结合国民经济和社会发展各行业用地规模、远景发展趋势等，测算本地区规划期内建设用地总规模、新增建设用地总量、耕地和基本农田保有量等相关指标。
具体预测方法可以参考相关的讲课材料和文件。
5、成立机构、落实经费
由于规划编制涉及面广，协调难度较大，应成立以本级政府分管领导为组长，相关部门领导组成的规划修编工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室可以挂靠在国土资源局，具体负责规划编制的日常管理事务。
为了工作上的方便，各地应建立联络员制度。
有条件、情况较复杂的地方，应成立相应的规划专家顾问组，对重大技术问题进行咨询论证。
对于经费问题，应由财政安排经费，无论何种情况，经费准备一定要走在前面。
6、组建或选择技术队伍
本次规划的要求很高，各地的规划最好由专业技术单位承担，各地在选定编制技术承担单位时，一定要考虑选择信誉好、技术人员齐备、省厅认可的科研院所和咨询技术单位，在日后的规划编制过程中，省市会加强对其工作的指导和监督检查。
7、人员培训、学习
规划技术单位组建或选定后，应及组织有关人员进行专门的培训，我们省厅这次组织的培训只是初步培训。
按省厅规定，乡镇级国土资源所（中心分局）的规划技术和业务骨干培训由市、县国土资源局负责组织。
8、编制工作和技术方案
工作方案就是对本次规划修编的整体工作作出全面安排，主要内容包括规划修编领导、办事机构的成立与组成，经费预算与安排，人员与时间进度安排。
这一步的工作可以前面的工作穿插进行，
工作方案出台后，要呈报规划领导小组审查同意，且报上一级国土资源主管部门备案。
技术方案由规划办与技术单位共同编制，主要内容包括对规划编制的目的与意义，指导思想，主要任务，规划编制的主要工作流程，要解决的主要问题，拟设专题研究及其主内容，资料收集、整理、规划文本、说明书、图件、附表等的编制作出较详细的规定。
技术方案出台后，应进行论证审查，然后报上一级国土资源主管部门备案。
9、规划修编动员大会与简单技术培训
规划修编需要互动，要大众参与，规划修编动员大会既具有宣传性质，又有培训性质。
县级规划修编动员大会。
应在规划编制工作全面铺开前召开。
政府主要负责人，国土资源、财政、统计、建设、规划、发改委、经委、环保、林业、农业、交通、乡镇企业局等政府相关部门主要负责人，规划编制领导小组成员单位负责人与联络员，各乡镇分管国土资源的乡镇长与国土资源所长、技术骨干参加。
县（市、区）政府分管领导应就规划编制意义与作用，近年来本区域内土地利用规划编制与实施的成功、失败的经验教训，本轮规划过程中应注意的主要问题，各部门的主要职责与任务等予充分说明。
规划技术单位应就县直各部门、乡镇如何配合规划编制单位收集资料、提供哪些资料、如何进行规划论证、协调与衔接详细说明，对每个部门、各乡镇应提供什么资料要列出详细清单给他们，并将技术人员到各单位单位收集资料和征求意见的大致时间安排通报给各单位。
乡镇规划动员大会。
各乡镇应在县级动员大会之后，及时组织本乡镇七所八站、所属行政村（居委会）负责人参加的乡镇规划编制动员大会，同时进行简单的技术培训，具体要求基本同县级动员大会。
由于乡镇七所八站，特别村组负责人的文化素质参差不齐，在提供资料收集清单时，还应提供各行政村土地利用现状图，并教会他们识图。
对各种表格内容每一栏的内容及其内涵要详细给他们讲清楚。
10、资料收集
资料收集是规划编制中极为重要的一步，规划是否具有科学性、超前性和可操作性，很大程度上于收集的资料是否扎实和真实。
资料收集也是整个规划编制过程很艰难的工作。
根据以往的经验，资料收集阶段的工作大致有：
制定资料收集方案、制定和发放资料收集清单，收集资料，资料整理、核实与甄别，分类归档。
制定资料收集方案。
要针对拟设置的规划专题研究与规划文本提纲所涉及的内容，有计划、有条理地收集资料，为避免重复收集资料和遗漏应收的资料，在收集资料前，务必理清思路，制定资料收集方案。
资料收集方案主要内容应包括：
拟定资料收集范围、路线与人员安排、编制各种表格，基本确定到什么部门去收集什么资料。
给各部门、乡镇准备一份规划编制所需资料的详细清单，并提出相应的要求与说明，注明到各单位收集资料的大致时间安排，制定资料收集不齐时的应急方案等。
发放资料收集清单。
资料收集清单的主要内容就是将各单位、部门要提供的主要资料以表格形式逐一列出，包括应提供资料的种类、要求各单位和部门填报的表格等，该项准备工作最好是在规划编制动员会前准备好，以便在人员较集中的县、乡镇动员大会上将规划编制所需资料清单、收集资料时间及其它要求等通知到各单位和相关人员。
收集资料与调查研究。
按照事先确定的资料收集方案、预约的时间、路线与人员安排要求收集资料，由于收集资料涉及的部门很多，收集资料时一定要事先统筹安排好线路、人员与时间，力争一、二个来回就要收集齐全，不要“前赴后续、继往开来”而造成人、财、物的浪费。
在收集资料过程中出现的问题和困难应及时反馈给规划办。
资料收集过程也是进行调查研究的过程，要针对规划编制过程中的一些难点、热点问题开展调研，并广泛地征求各方面意见，如全县用地结构调整方面、土地适宜性评价主导因子及取值、产业布局等问题，各部门与乡镇都有各自的想法和意见，必须让他们的意见和想法都集中起来，综合分析、平衡，达成共识。
资料整理、核实与甄别。
资料收集基本完成后，要对资料进行综合评价整理、填表、编目，要对全部资料进行评价、诊断，确保资料的可靠性和准确性，同一类资料出自不同的部门可能会有一些不同的数据，因此有必要进行进一步的核实和甄别，要全面分析和判断，明显不合理的资料就不能用，遗漏的资料应及时采取措施，补充收集，确实无法收集到的资料，必须有应急措施与方案，如开展专门的调研与预测等。
此外，到了乡镇和村组收集资料另有要求，详见后面的相关部分。
分类归档。
所有资料收集完成后，要将全部资料分门别类地立卷、归档，以便查阅。
课题研究人员借阅资料必须履行相关的借阅手续。
规划编制收尾后，所有资料应移交给县国土资源局保存。
附：
到乡镇和村组收集资料时应注意的问题：
乡镇和村组是一个特殊的资料收集对象，特别是到村组收集资料时，更要特殊对待，因为一些基层干部文化素质参差不齐等多方面的原因，主要应注意以下几个问题。
详细讲解各种术语。
在乡镇动员大会上，先发给“七站八所”和各行政村相应的表格和行政区划图（按行政村），详细讲解表格中每一栏内容的含意，每一栏目怎么填，如农村村组人口情况调查表中什么是“人口自然增长”、“机械增长”；什么是“搬迁村庄”、“保留村庄”、“发展村庄”等，这些对我们来说，看似简单的术语，对他们来说，可能在理解上存在差异，所以都要给他们一一解释清楚。
教基层干部识图。
要在行政区划图上注明1㎝等于实际上多少米，东南西北在哪里，红太阳升起的地方是哪个方向，注明村部在什么位置，主要居民点也要在图标出其位置，最好是在图上详细列出图例。
悉心答疑。
各站、所、村负责人拿到相应的表格和图件回去后，都会仔细琢磨，可能有很多地方还是不明白，因此，技术人员要和他们约好时间地点，进行答疑，同时约各单位提交资料的最后时间。
11、专题研究
专题研究是总体规划的基础，因为总体规划文本中不讲为什么，只讲干什么和怎么干，而专题研究要详细回答为什么。
专题研究是总体规划的直接依据，专题研究质量直接影响到规划质量好坏。
专题研究阶段的工作可大致分为三个：
拟定专题研究、编制专题研究大纲、开展专题研究并编制专题报告。
拟定专题研究。
专题研究是总体规划编制的基础，总体规划文本中不讲为什么，只讲干什么、怎么干，但专题研究必须回答为什么。
专题天空成果的好坏直接决定着总体规划质量。
专题研究的确定应充分考虑总体规划文本需要什么，由于各地的情况不尽相同，所设置的专题也不尽相同，但不管设置怎样的专题，都必须涵盖《转发国土资源部〈关于开展土地利用总体规划实施主人和修编前期调研工作的通知〉的通知》（湘国土资发[2004]36号）附件有关专题调研指导方案所要求的内容。
因为这些内容是必须在总体规划中体现的，在设置专题研究时务必统筹兼顾。
专题的设置要得到本级规划编制领导小组办公室的认可同意，并报市（州）局备案。
编制专题研究设计与大纲。
专题研究确定后，要编写各专题研究设计和大纲，设计应对专题研究内容、目标、任务工作方法、技术路线、工作进度和预期成果等做出具体安排和部署。
开展专题研究。
对已有资料的消化与吸收是开展专题研究前不可缺少的步骤，所有的规划专题研究都要以现有资料为依据，因此，应该要求资料收集人员在资料收集过程中消化吸收资料，也应在资料收集结束后，专门组织研究人员熟悉、消化吸收资料。
开展专题研究时应注意以下几个问题。
一是要有新思路，敢于在研究思路、工作方法方面创新；二是要立足现状资料进行分析预测，科学地提出规划建议；三是要注意在引用资料时统一口径，一般应以权威部门的资料为依据；四是要注意各专题间对同一问题在认识上有所不同，必须认识，最后的研究结论应该统一，不要矛盾。
编制专题报告。
在归纳、总结、分析各种资料，吸收各方面意见基础上，针对规划需要解决的各种问题，开展综合研究，得出结论和建议，形成专题研究成果，专题研究成果包括研究报告、相应的图件、附表。
研究报告应对研究涉及的问题讲清道理和理由与依据，得出的结论要可靠、可信，在规划时具有参考价值，提出的建议应有要具针对性和可操作性，正因为是建议，只要有理有椐且有创新，在不违反大的原则与传统道德准则前提下，可以突破现行的法律法规规定。
附近图、附表要按相关的规定的要求制作。
12、现状数据确认
现状数据是规划修编的基础和依据。
现状数据的确认依据国土资源部关于印发《土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范》的通知（国土资厅发[2005]95号）的要求进行确认。
现状数据的确认权限是有规定的，规定由国家确认的，必须由国家来确认，50万以上人口的城市及国务院指定城市的土地利用现状，由国家确认，其它的单位，由省厅确认。
国家级确认的土地现状数据须经省厅审查通过后才能向部申请确认；省厅确认的单位的土地现状数据须经市州局审查通过后才能向省厅申请。
具体要求，地籍处刘斌处长将进行详细的讲解。
13、前期工作成果审查验收
上述规划实施评价报告、前期调研报告、“四查清、四对照”成果、指标测算报告、专题研究报告等，均须经有权限的单位审查验收，包括土地现状数据的验收，方可进入下一阶段，即规划大纲编制阶段的工作。
前期成果审查验收由上一级国土资源主管部门或规划办负责。
规定报国务院审查的单位必须经省厅初审合格方可上报。
（二）规划大纲编制阶段
1、部署开展部门用地规划
不论编制哪一级土地利用总体规划，都必须充分考虑和协调各行各业的用地需求，因此，在大纲编制阶段部署各行各业用地规划编制工作是为规划编制准备基础资料，是很有必要的一项工作。
在部署各行各业用地规划时，要重点考虑部署交通、能源、水利、林业、电力、重大基础设施在规划期内的用地规划。
该项工作最好是在召开部门领导联席会议时部署。
这样能更加引起各部门的重视。
在部署部门用地规划时，必须就如何编制部门用地规划提出具体要求，包括规划应涵盖的主要内容、主要编制方法、如何进行用地预测，以及预测的方法等。
部门用地规划编制完成后，应由本部门组织评审验收。
以部门正式文件报送规划编制办公室。
2、综合专题研究成果
汇总和集成专题研究成果是总体规划大纲编制必不可少的一步。
总体规划大纲文本编制人员应该集中一段时间，对专题研究成果分析整理、归纳、消化，对专题成果中得出的结论进行讨论、提炼、总结，依照总体规划大纲编制要求，将有关研究成果结论、建议汇总、甄别、统一认识，以便在总体规划时引用。
3、汇总协调部门用地规划初步成果
部门用地规划编制完成后，大纲编写组应该及时汇总各部门的用地指标，评价其测算方法与过程是否正确，所行结论是否符合我省各行业用地的基本情况，特别是对一些用地量较大，难以充分保证需求的，要及时反馈信息并与之协商协调，要综合平衡各行各业用地指标，尽可能找到用地可供量与行业需求量的结合点，确实难以保证的，原则上只能保重点舍一般。
4、拟定主要规划目标与任务
主要规划目标有保障各行业和整个国民经济和社会发展需要的各类用地面积和布局要求，与此相适应的土地利用结构和布局调整，基本农田保护率，建设用地指标，土地利用效率，土地开发整理复垦等，主要目标的拟定必须考虑本县（市、区）国民经济和社会发展中长远规划，以及上一级土地利用总体规划对本级规划的要求，各部门对用地的基本需求，土地供应能力，生态承载能力等因素。
主要任务有根据国民经济和社会发展需求，土地利用现状，提高土地利用效率，优化土地资源配置的主要方向与关键措施，对各行业用地需求量进行综合平衡，通过调整各类用地结构与布局，统筹安排各行业用地；确定和配置重点建设项目用地和各类开发区、城镇发展、工业小区、基本农田保护区、其它用地的规模与布局，制定实施规划的具体措施。
5、征求意见
规划大纲征求意见应该是有针对性进行，大纲确定的各项主要指标与任务是下一步编制规划的着急各行业用地指标与布局是重点的重点，必须广泛地征求相关部门和领导，专家和学者的意见，范围越广越好，必要时可以在媒体上公布大纲主要内容。
规划大纲征求意见时，应获取相关的证明材料，特别是相关部门对规划大纲的修改建议和召开各种形式的会议征求意见时，证明材料必不可少。
6、审查验收与批复
规划大纲完成后，必须将其报送有批准权限的上级部门审查验收，并出具相关验收批复意见。
县区规划大纲报市州级规划办验收批复，市州级规划和县级市规划大纲必须报省规划办验收，规定要报国土资源部验收的市州规划大纲，则遵其规定，但在报部前，省规划办必须进行初步审查验收。
为确保大纲一次性通过验收，各单位最好是先与上一级的规划办进行衔接，并组织本级相关人员进行一次内部验收。
各级规划大纲验收的权限与具体要求详见湘国土资办发[2006]92号文。
（三）形成规划成果
1、分解规划目标与空间布局
规划目标。
规划期间本地区内的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、农用地转用控制规模、建设用地占用耕地控制规模、城镇村建设用地总规模、城镇建设区规划用地总规模、城镇建设区生态保护用地等规划控制性指标和目标，必须在规划方案中充分体现，这些目标的提出和确定，并非凭空捏造，而是要基于规划修编准备阶段的各项基础工作如上轮规划实施评价、指标测算、专题研究、以及综合各行各业用地指标、上级规划分解下达给本地区规划的控制性指标（在大纲批复阶段中体现）等的基础上。
在规划大纲编制阶段，就必须对该类指标初步征求相关部门和专家领导们的意见，尽可能做到在大纲批复时，一些主要的控制性和约束性指标不会有大的变化。
规划目标不仅是本级规划最重要的内容，更重要的是，应该对下一级的规划有约束性和指导性。
很多的目标或指标必须分解到下一级规划中落实，在分解各项规划指标前，要充分征求下一级政府和相关部门意见，但有一些指标如耕保有量和基本农田保护面积、建设用地总规模等，是不容讨价还价的。
市州、县市区所在地中心城镇的建设有总规模和新增建设用地总规模必须单独列出。
空间布局。
简单地说，就是在综合考虑本行政区域内土地的资源条件与环境承载能力、各种约束性或适宜性因素、经济发展要需要、社会空间主体功能和差异等的基础上，对本行政区域内的所有土地用途用用出统筹和具体安排，或根据需要对其利用现状进行调整。
市州级规划必须提出土地利用主体功能分区布局及分区管制政策建议，县级规划必须提出土地利用功能分区布局与分区管制对策建议。
市县人民政府所在地中心中城镇建设用地的空间扩展方向与范围必须在规划文本和相关图件中明确。
2、提出规划供选方案和说明
规划方案。
是根据规划大纲及规划编写大纲要求，以专题研究与调研成果，在不断征求意见基础上，起草而成的规划文本，方案涉及的主要问题就是土地利用结构和布局调整、土地用途分区、基本农田保护指标、各行各业用地规模与指标的综合平衡、重点建设项目用地生态建设和环境保护用地的规模、范围等。
涉及上述主要问题的规划方案至少应有2个以上供选择。
规划文本本身应附有必要的附表，还应附有相关的规划编制说明、附图、附表等。
规划编制说明。
一方面是对总体规划方案部分的细化，如规划编制的主要任务，指导思想，遵循的主要原则等，另一方面是对规划编制过程中的一些问题进行说明，如规划编制的主要过程，有关部门意见，规划协调情况，征求意见过程，重大问题的解决办法等。
要编制好规划说明书，规划编制承担单位和规划办的有关人员应该将整个规划编制全过程中的重大事件均一一记载备查。
规划附图。
规划附图张数与内容应按省厅规划编制技术规程与要求编制。
不同的规划方案应有相应的附图与之配套。
附表。
附表应统一格式，附表数量应按规划成果要求编制，各地可按照本地的实际情况适当增减一些表格。
3、选定规划方案
规划方案比选。
规划供选方案出来以后，规划编制技术单位应及时组织内部有关人员对各方案进行综合评述、比较，特别是对各行业用地指标的综合平衡、土地利用结构和布局调整，是规划方案比选要重点考虑和比选的几个最主要的指标和内容。
通过全面权衡和综合比较后，要推荐其中一个方案作为正式方案并说明其优缺点。
规划方案确定。
规划方案的确定要由规划办组织内部相关的行政领导和技术人员共同研讨来决定。
通常情况下，推荐的正式方案可能成为选定的方案，但也有可能其它方案被选中，或对其中某个方案进行适当修改与调整后被确定为正式方案。
4、规划协调
规划协调。
规划正式方案确定后，应将规划方案分送相应的部门如交通、水利、旅游、环境保护、林业、农业、教育等，各部门应认真组织有关人员对规划方案进行讨论、研究，与本部门的行业规划进行对比、衔接，如出现重大冲突，应以书面形式向规划办提出进行协调的请求，规划办应充分重视各部门的意见与要求，及时召集相关部门的领导和技术人员对规划进行协调，研究解决矛盾与冲突方案，达成共识，形成会议
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