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社会组织在建设城市社区服务体系中的作用
社会组织在建设城市社区服务体系中的作用①
——基于居民参与型社区社会组织的视角
陈洪涛/王名
2012-11-1916:
21:
06 来源：
《行政论坛》（哈尔滨）2009年1期
【英文标题】TheEffectofSocialOrganizationinConstructingUrbanCommunityServingSystem:
BasedonthePerspectiveofResidentParticipationofCommunitySocialOrganization
【作者简介】陈洪涛，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后，西北政法大学副教授、硕士生导师。
（西安710063）；王名，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。
（北京100084）
【内容提要】社区服务体系的建立需要政府、企业与社会组织的共同参与。
目前，社区服务体系建设主要由政府主导，存在的主要问题是社区居民的参与度不高，这成为制约社区服务体系建设的瓶颈。
如何激发社区居民参与的积极性与主动性已成为当前社区服务建设的关键。
居民参与型社会组织是由社区居民自发组成或者参与的组织，这类组织对解决社区服务体系当前面临的问题具有不可替代的作用，表现为：
比政府组织为居民提供服务更为便利，比企业更能发挥公益组织的特长，比一般社区社会组织在动员居民参与社区服务方面更有优势。
【关键词】社会组织/社区服务体系/居民参与型/社区社会组织/城市建设
改革开放以来的近三十年，中国社会全面转型，其中，单位人向社区人的转化，由于事关每个人的切身利益，不能不引起包括政府、社会组织、个人在内的全社会的关注。
社区服务作为社区建设的题中应有之义，从问题提出到政策落实，已经成为学界、实务界研究的热点。
社区服务体系概念的提出，表明人们对社会服务的认识更为深入，同时也说明这一问题日益成为社会建设的重要组成部分。
无论在理论层面还是政策层面，社区服务体系提出的时间都不长，诸多问题亟须深入研究。
在社区服务体系建设中如何激发居民的主动参与性，成为亟须解决的难题。
本文在对社区服务体系的基本现状分析后提出，居民参与型社区社会组织对社区服务体系的建立具有的重要作用，在当前社区建设中应被作为一项重要的任务加以重视和落实。
一、中国社区服务体系发展现状与存在的问题
社区（community）一词最早由德国社会学家腾尼斯提出，20世纪30年代费孝通先生将其引进中国学界。
据统计，迄今为止，有关社区的定义有一百四十余种，但共识的是社区应当具有以下特征：
第一，是居民社会生活的共同体，辖区内居民是社区主体；第二，是地域性社会实体，具有一定的地理边界；第三，是利益相关的共同体，辖区内居民之间拥有共同的利益，具有共同的需求，面临共同的问题，因而会形成共同的生活方式、心理认同和价值取向，产生认同感和归属感；第四，是相互联系、相互制约的有机体，辖区内居民因居住于此而产生社会交往，形成相互依存、互助互惠的内在的互动关系。
在此基础上，本文认为城市社区是聚居在一定地域范围内的主要以居民为主体的人们所组成的社会生活共同体。
历史地看，社区建设往往与一国的现代化、城市化紧密相关。
当今几乎所有发达国家，均在现代化发展到一定阶段后，出现一个社区建设成为社会建设重中之重的时期。
美国在20世纪30年代到70年代初开展过社区行动。
日本在二战后50年代兴起社区基础建设，在60年代随着城市化进程加快，大量人口从乡村流向城市。
从东京、阪神等大都市到一般城市，人口急剧增长，短时期内大量的公寓及私人住宅迅速建设起来。
由于居民构成的变化，城市中形成了三种类型的居民区：
接近城市中心的老住宅区、仅由本地人组成的居民区，本地人和新来者兼有的居民区，郊区新建的只有新来者的居民区[1]。
通常情况下，社区服务体系建设是一个国家社区建设最主要的组成部分。
社区服务体系一般是指以各类社区服务设施为基础，以社区居民为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容，政府、企业与社会组织等多方力量共同参与的服务网络及运行机制。
经过社区建设之后，发达国家均实现了符合国情的、各具特色的社区服务体系，满足了居民在社区的物质与文化需求，起到了促进社会稳定、保障人们安居乐业的作用。
中国的社区建设始于改革开放，至今已有近三十年的历史。
中国社区服务建设几乎与社区发展同时起步，主要是由民政部门主导推动、其他多个政府部门共同参与的。
根据时间与发展程度不同，社区建设大致经历了如下几个历史阶段：
第一阶段：
创立阶段（1986-1993年）。
1986年，民政部第一次提出了在城市开展社区服务工作的要求。
1987年9月，民政部在武汉市召开了部分城市社区服务座谈会，明确了社区服务的内容、任务以及社区服务和民政部门的关系，总结、交流了武汉、上海、北京、天津、常州等近二十个大、中、小城市开展社区服务的经验。
1989年9月，民政部在杭州召开了全国社区服务工作会议，总结、推广了全国各地开展社区服务的经验，形成了进一步开展这项工作的思路。
第二阶段：
初步发展阶段（1993-2004年）。
1993年8月，国家计委、民政部、体改委、财政部等中央14部委联合下发了《关于加快社区服务业的意见》，该意见指出：
“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。
”1994年底，民政部在上海召开了全国社区服务经验交流会，进一步澄清了社区服务发展中存在的一些模糊认识，重申了它的福利服务宗旨和坚持社区效益为主的基本原则。
1995年，民政部颁布了《社区服务示范城区标准》，在全国开展了创建示范城区的活动。
1998年，民政部命名了46个“全国社区服务示范城区”。
2000年，民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：
“社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障服务。
”
第三阶段：
大力发展阶段（2004年至今）。
2004年，国务院要求民政部开始着手调研国内社区服务发展状况。
2005年3月，由民政部为国务院代拟了《关于进一步加快发展社区服务的意见》，并下发了征求意见函，该意见认为：
“城市社区服务主要是指在政府的主导下，依托社区组织，动员各方面力量，利用各方面资源，直接为社区成员提供社区公共服务和其他物质文化服务。
包括面向特殊群体的社会救助、优抚服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。
”2006年4月，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》要求，“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”，“充分发挥社区居委会在社区服务中的作用”，“培育社区服务民间组织，组织开展社区志愿服务活动”，“鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务”，“加强领导和政策指导，强化社区服务监管”。
2007年5月，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，民政部与国家发展和改革委员会联合制定了《“十一五”社区服务体系发展规划》。
中国社区服务建设历史虽然已有二十余年，但将社区服务作为一项系统工程的时间并不长，《“十一五”社区服务体系发展规划》是中国第一部有关社区服务体系建设的政策性文件。
因此，与发达国家相比，中国的社区服务体系建设可谓刚刚起步，还存在诸多需要不断完善之处。
换言之，由于中国社区建设的历史并不长，社区服务从概念提出到政策落实的实践更为短暂，存在问题在所难免，主要表现为：
社区服务体系内容的文件规定与现实尚存一定差距；社区服务的行政化倾向与社区自治存在矛盾；资金缺口制约社区服务体系的进一步建设；相关法律法规政策尚未形成体系，需要不断完善；社区服务人员的专业化、职业化亟须改善；社区居民参与社区服务体系的程度各地很不均衡。
除上述问题外，社区居民参与度不高是最为突出的问题，已成为制约当前社区服务体系进一步发展与完善的瓶颈。
这与发达国家的居民参与社区服务的程度相当高的现实形成了鲜明的反差。
例如，日本总理府的调查表明，约50％的日本国民参加过社区志愿服务活动[2]。
当前在中国，社区服务体系内容是指社区服务主体针对社区居民需要提供的服务类型。
根据居民的情况，可把社区服务体系分成两大部分，即面向全体居民的社区服务与面向居民中特殊群体的服务。
面向全体居民的服务主要包括：
社区设施与环境方面，如居民委员会的办公场所、社区环境的维护保护、社区健身器材等；社区居民日常生活需要，提供便民利民服务，如餐饮、家庭服务和再生资源回收；社区居民卫生医疗服务，如日常疾病的诊治与生育医疗服务；社区文化生活服务，诸如知识培训，文化、体育活动的举办与组织。
面向居民中特殊人群的服务体系主要包括：
再就业服务，主要针对下岗失业、无业人员或其他需要工作的居民；老年人服务，针对社区老年居民的需求开展的活动；残疾人或者智障者服务，等。
上述服务内容均与社区各个年龄段的居民利益相关，但当前中国多数居民对社区服务并不满意，一项对某省会城市社区进行题为《居民对社区服务的需求和评价》的调查显示：
“满意”或“很满意”的居民共占20％，“一般”为60％，“不满意”为19％，“非常不满意”有1％[3]。
社区居民参与度不高目前虽然尚无全国性的统计资料，但笔者在北京、杭州、深圳、贵州等地进行社区调研时，发现参加者往往老年人居多，而老年人中以妇女居多。
参与人群的青壮年居民很少或者几乎没有，这固然是由于青壮年人群大多数处于事业发展的关键时期，难以像老年人那样拥有充裕的空余时间，但时间问题显然并不能成为其参与社区服务积极性不高的主要理由。
居民参与社区服务的积极性、主动性不高的主要原因在于：
社区服务体系的建设主要依靠政府推动，社区参与型社会组织尚未得到大力发展；社区服务的宗旨未能完全落实，社区服务不能满足居民需求；社区服务成为政府单方面的作为，居民没有被广泛吸纳进来。
二、社区社会组织是构建社区服务体系的主导力量
在现代社会，政府、企业与社会组织一起构成了三大组织体系，彼此联系，相互配合。
政府组织、企业组织与社会组织构成社会管理的三大支柱。
社会组织是指除政府与企业组织之外的向社会提供某个领域公共服务的各类组织。
与政府与企业组织相比较，社会组织具有以下属性：
首先是非政治性。
这一点区别于政府，虽然社会组织在社会功能上有着与政府类似的公共管理职能，但社会组织的存在基础不同于政府。
政府设立的宗旨主要是为履行国家公共职能，社会组织主要是由生活在社会中的一定人群依据其共同兴趣、意志、利益、志向、愿望等自发组建的组织。
其次是非营利性。
非营利性即不以营利为目的，这是社会组织的根本属性。
这一点主要与企业相区别。
企业的主要目的在于创造利润与积累财富，而社会组织的宗旨却是实现公共利益。
再次是自治性。
自治性是指社会组织作为独立的自治组织，在人事、财务等方面不依附于其他任何组织，具有独立的决策能力，能够进行有效的自我管理，是个人实现自组织的社会机制。
复次是志愿性。
基于志愿精神形成的志愿活动及其经常化，这是社会组织的重要特征之一，主要表现为组织的志愿性、服务的志愿性和活动的志愿性。
最后是公益性。
创立社会组织并非基于个人利益，而是为了惠及个人之外的其他人群，具有利他性质[4]。
社区社会组织是社会组织中非常重要的组成部分。
尽管一切社会组织几乎都分布在社区中，但社区社会组织与社区的社会组织不同。
社区社会组织是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的社会自发组织。
社区的社会组织不仅包括社区社会组织，还包括驻区的社会组织。
当前中国社会组织中就总体数量而言，社区社会组织为数最多。
仅就民间组织的数量而言，根据民政部民间组织管理局统计，截至2005年底中国共有登记注册的民间组织319762个，其中社会团体171150个，中央级社会团体1688个，占0.99％；省级社会团体21119个，占12.33％；地市级社会团体53080个，占31.01％；县级社会团体95263个，占55.67％。
因为现行法律对社会组织的成立设置门槛过高，大量草根社会组织尚未登记，所以可以断定，社区社会组织数量明显高于其他地方性社会组织和全国性社会组织的数量[5]。
在数量上，社区社会组织是社会组织的主要组成部分。
社区社会组织除具有非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性等一般社会组织的基本属性外，还具有以下特征：
活动范围主要在社区，服务对象主要是社区居民，活动影响主要限于社区。
当前，社区社会组织按照活动内容不同，可以分为以下几类：
第一类是社区福利组织，如社区托儿所、社区托老所与敬老院、社区公共活动场馆、社区服务中心等；第二类是社区文体组织，如社区老年大学、健身队、老年文艺表演队、艺术活动组、球类活动组等；第三类是社区居民权益维护组织，如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等；第四类是志愿活动组织，如社区志愿者与义工组织；第五类是为配合政府社会事务工作的组织，如计划生育协会、老年协会等；第六类是为社区居民提供服务的组织，其中包括为社区残疾人、优抚对象、生活困难等特殊群体提供无偿服务的组织以及为社区普通居民生活便利提供低偿服务的便民利民组织，如社区卫生所、职介所、租售房介绍所等。
这些不同的社区社会组织均有不同的服务内容，也有不同的服务对象。
开展服务有的是无偿的，如志愿者组织、义工的服务；有的是低偿的，如社区活动中心的服务；有的则是有偿的（非营利服务也可以是有偿的，只是不能将收入分红，而必须用于非营利组织的发展）[6]。
按照人员的组织构成，社区社会组织通常可以分为居民参与型与非居民参与型两种。
非居民参与型社区社会组织是由非社区居民成立的，成员是由社区外来人员组成的社区社会组织。
非居民参与型社区社会组织的成员往往是由一些具备某一方面专业知识的人员构成，主要包括社会工作者、具有一定专业技能的人员及其他非居民成员。
在现代社会，社会工作一般指由那些掌握专业化的科学知识、方法与技能的职业社会工作者与社会工作管理者通过为社会成员提供专业化社会服务以及相关的福利保障，调整社会关系，恢复和增强人们的社会功能，促进社会稳定发展的一项专门社会工作。
英美等西方国家社会工作建立较早，现代社会工作起源于1601年英国伊丽莎白女王颁布实施的《济贫法》。
随着社会发展，社区工作（communitywork）逐渐成为以整个社区以及社区居民为服务对象，推动社区工作平衡发展的一种专门的社会工作。
与之相适应，专业从事社区工作的社会工作者也应运而生。
社会工作发展到现在，均已实现了职业化和专业化，这就意味着，从事社会工作必须经过社会工作专业系统训练。
如在欧美等发达国家以及我国香港地区，社会工作者同医生、律师一样，没有获得执业资格，是不能从事社会工作事务的。
社会工作者是专门从事社区社会工作的人员，而具备一定专业技能的人员主要在社区社会组织中从事某一方面的专门工作，如老年陪护、卫生护理、法律援助等。
此外，还有一些从事社区服务工作但并非社区居民的人员。
居民参与型社区社会组织主要是指社区居民自发成立的，成员完全或者主要是社区居民的社区社会组织。
在发达国家，居民参与型社区社会组织是社区服务体系的建立与运行的主要力量。
德国各级行政部门数量不多，但各种各类的非政府组织、社团组织、非营利性机构、志愿者组织比比皆是。
这些中介组织起到了政府与社会各种利益群体沟通的桥梁和纽带的作用，为公民需要提供多样、方便的服务。
三、居民参与型社区社会组织对社区服务体系建立的作用
如前所述，当前中国社区服务体系面临的难题是如何调动广大社区居民参与的积极性与主动性。
居民参与型社区社会组织解决此问题具有得天独厚的优势，表现为：
第一，居民参与型社区社会组织比政府组织在为居民提供服务上更为便利。
许多国家的发展经验都证明，在社区层面，社会组织比政府能够提供更好的社区服务体系。
日本冈山市的市民交往中心是一所为社区居民提供服务的机构，建成后，曾经对由政府还是社会组织管理进行过讨论，最后日本政府决定还是由社会组织管理运作这一机构。
因为论证中人们达成共识：
市民交往过程中涉及方方面面，由政府某一部门去做不仅会牵扯政府精力，还会把中心管理得僵死，不如由社会组织去做，反而更为灵活、有活力[7]。
这说明，应当根据不同层面公共服务的要求，来决定是以政府还是社会组织的方式介入，以便发挥组织的最大功效。
社区层面的公共服务的供给，社会组织比政府组织更能发挥潜力与优势。
第二，居民参与型社区社会组织与企业相比，更能发挥公益组织的特长。
企业是赢利性组织，追求利润是其天性。
社区居民中诸如老年人、残疾人、生活困难者等特殊群体，在接受社区服务的过程中，希望获得优质低价或者免费的服务。
居民参与型社区社会组织由于是居民自发组成，志愿性与公益性是其鲜明特征，提供的服务多是免费或者低费，显然要比企业具有优势。
第三，居民参与型社区社会组织与一般社区社会组织相比，在动员居民参与社区服务方面具有优势。
社会工作者所组成的社会组织通常提供的是专业服务，多是针对个案问题采取专业方法进行解决。
社会工作者因为不是社区居民，对于居民需要的了解往往要经过一定时间方能制订出解决方案。
而居民参与型社区社会组织由于是居民自发成立的，其工作者对于社区居民的需要十分清楚，无须了解过程或者了解过程十分短，在提供服务时更能符合居民切身需要。
当前，中国社区服务体系建设正处于初步发展阶段，虽然相关的理论与实践均须深入研究与探讨，但有一点是明确的，即社区服务体系的建立与完善必须获得社区居民的认可与支持。
居民参与型社区社会组织有助于解决社区居民参与度不高这一难题。
因此，在今后相当一个阶段，应当将居民参与型社区社会组织的培育与发展作为社区服务体系建设的重要课题与任务。
注释：
①本文之所以使用社会组织而未用民间组织（NGO）概念，原因在于：
（1）社会组织的概念比民间组织广泛，更能准确概括除政府组织、企业组织之外的其他组织。
（2）社会组织比民间组织更容易为中国社会所接受。
NGO是一外来概念，社会组织是其本土化的表现。
（3）社会组织比民间组织的指涉范围广，尤其社会组织在社会转型时期，可将人民团体与事业单位囊括进来。
（4）社会组织比民间组织更能为政府和社会所接受。
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[6]杨贵华.对当前我国社区民间组织建设的思考[J].科学社会主义，2005，
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