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政府采购法学习纲要
《政府采购法》学习纲要
政府采购制度是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效措施。
我国自1996年开展政府采购试点工作以来，推行政府采购在加强财政支出管理、提高财政支出使用效益以及促进廉政建设等方面均起到了积极作用，取得较好效果。
随着政府采购工作的深入开展、迫切需要通过立法予以进一步推动和规范。
众所期盼的《中华人民共和国政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日起施行。
该法的颁布，是我国财政体制改革和财政法制建设的一件大事，是政府采购工作法制改革和财政法制建设的一件大事，是政府采购工作法制化建设所取得的重要成果，对于更好地贯彻落实党的十六大精神和中纪委确定的反腐倡廉措施，全面提高依法行政水平，开创政府采购工作新局面，都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
法律重在实施。
实施的前提是知法，只有知法才能更好地执法和守法。
知法必须先学好法，准确地掌握法律的精神及各项规定。
因此，在政府采购工作中，我们一定要加强学习对《政府采购法》的学习和贯彻，提高自身的思想认识水平和管理能力，加强政府采购队伍建设，并将实行规范的政府采购变成我们的自觉行动，切实增强依法参加政府采购和依法保护自己合法权益的意识。
政府采购法对我国政府采购制度的建立以及政府采购工作做出了比较全面的规定，但这些规定主要是框架性和原则性的，必须准确把握其精神和具体含义才能正确地贯彻实施。
为了帮助大家更好地了解、学习、贯彻《政府采购法》，我这里主要从政府采购与政府采购法、《政府采购法》的主要结构及重点内容、政府采购的方式和程序、《政府采购法》的除外规定以及《政府采购法》理解与适用的几个问题等五个方面，结合自己的理解，对《政府采购法》作以简要介绍，以“抛砖引玉”，希望对大家能有所帮助。
学习《政府采购法》的方法与学习其它法律一样，从我个人的体会来看：
一是要通读法律全文，不能断章取义；二是要理解法律条文的精神实质，不能仅从字面上作一般了解；三是要在遵循法律的基本规定的前提下，创造性地开展工作；四是要从实际出发，因地制宜，不能死搬硬套；五是要用法律来规范自己的行为，不能让法律来适应自己；六是要敢于对法律问题进行探索，在实践中丰富并创造法律理论，大胆提出自己的见解。
第一部分政府采购与政府采购法
一、政府采购的概念和特征
（一）政府采购的概念
一般意义上的政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动的需要，或为公众提供服务的需要，以法定的方法、方式和程序从国内外市场上为政府部门及所属事业单位、社会团体购买商品和劳务的行为。
《政府采购法》第二条将政府采购定义为：
政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
这样定义，主要是规定了《政府采购法》的适用范围。
（二）政府采购的特征
1、采购主体的特定性
政府采购主体，指依靠国家财政资金运作的国家机关、事业单位和团体组织。
2、资金来源的公共性
政府采购的资金为财政性资金，包括预算内资金和预算外资金。
3、采购对象的广泛性
按照采购对象的性质将采购对象分为三大类：
货物、工程和服务。
4、采购方式的法定性
政府采购按照依法制定的集中采购目录和采购限额标准进行采购，同时，按照法定的方式和程序进行。
（三）政府采购制度
1、政府采购制度的概念
政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯例，其表现形式是一国管理政府采购活动的法律、法规和惯例。
2、政府采购制度的内容
（1）采购政策，其中最重要的是采购目标和原则，它是政府采购制度的灵魂。
（2）采购方法和程序，它是政府采购制度的核心内容。
（3）政府采购的组织管理，它是政府采购制度有效运行的基础。
（4）救济制度。
3、政府采购制度的特点
（1）有一套完善的公共采购法律体系（基本法与实施细则相结合）。
（2）有明确的目标及原则。
（3）有一套法定的方式和程序为。
（4）有一套有效的采购管理体制。
（5）有完善而有效的救济程序和救济制度。
（6）注重对本国政府采购市场进行有效保护。
（7）有专门的公共采购机构和采购队伍。
二、政府采购与我国财政管理制度改革
我国政府采购源于财政管理制度的变革，是我国财政管理制度改革的重要内容之一。
财政管理制度改革包括财政收入管理制度方面的改革和财政支出管理方面的改革，财政支出管理体制方面的改革的一个主要内容是实行政府采购。
推行政府采购，从本质上说是一种制度性变革，是财政支出领域的一场革命。
三、政府采购制度的功能
（一）全面认识政府采购及其功能
政府采购开展到今天，如果仍将政府采购作为反腐倡廉、节约财政支出的管理手段，就低看了政府采购所具有的功能。
因为政府采购在调控宏观经济，以及国家管理市场方面，都有着不可替代的作用。
政府采购制度不但能够很好地维护公共产品市场，使政府“想法”得以体现，同时还将对私人市场产生积极的影响。
因此，对政府采购的认识不能仅局限于财政管理制度改革，而应当从经济发展的全局，从市场配置资源的角度看待政府采购。
同时把政府采购放到融入世界经济一体化、放到中国履行入世义务的角度、放到整个经济发展和整个市场经济建设的角度来看待它。
根据国际惯例，政府采购一般占GDP的10%，或财政支出的30%。
如果政府采购达到这样的规模，那么，政府采购对国民经济发展的全局性作用是显而易见的。
政府采购是市场经济的重要组成部分，政府采购制度的确立促进经济体制改革的进一步完善。
政府采购有巨大的经济功能、社会功能和政府道德功能。
一是政府采购的经济功能，具有启动经济的功能、调节经济的功能和管制经济的功能；二是政府采购的社会政策功能，政府采购具有巨大的社会政策功能，主要表现在：
促进民族工业和中小企业、扶持少数民族和落后地区企业，保护环境等。
三政府采购的政府道德功能，政府采购通过其规范、透明的操作程序，抑制腐败，提升政府的道德功能。
（二）政府采购的政策功能
政府采购的政策功能有六个方面：
一是政府采购进行宏观调控的重要工具，完整的政府采购制度能够改善宏观经济调控的效果；二是调整产业结构的功能，实现产业结构调整有两种类型：
第一，采购货物和服务，直接为相关的产业发展创造市场需求，并起到示范和引导作用；第二，采购基础设施建设，既可以为建设所需的上游产业提供市场需求，也可为有关的产业发展创造供给方面的条件；三是调整地区经济结构功能。
政府采购制度和相关的财政支出管理改革就是整合地方和部门利益的重要制度安排；四是政府采购制度发挥着质量管理功能，政府通过供应商准入规则、竞争规则、执行监督规则等一系列制度，采购达到一定质量水平、技术水平和环保要求的货物、服务和工程，提高了整个国民经济的科学技术水平；五是扶持中小企业发展的功能，一方面政府以采购订单为纽带，积极推进大企业和中小企业的技术合作与联合，另一方面帮助中小企业开拓国际政府采购市场；六是政府采购制度保护国内市场，《政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
（三）发挥政府采购政策功能的原则
发挥政府采购政策功能，要坚持六大原则，即：
利益均衡原则、引进竞争原则、适度原则、可操作原则、可控原则和可诉原则。
四、政府采购法的立法背景
政府采购法的制定适应了当前国内经济改革发展和中国入世进一步开放的需要，立法背景有以下几方面：
（一）建立适应社会主义市场经济发展要求的政府采购制度，迫切需要有与之相适应的法律规定。
进一步深化政府采购制度改革，迫切要求将现行规章制度管理上升为法律治理。
财政部于1999年4月17日发布了《政府采购管理暂行办法》，深圳市于1998年10月27日发布了《深圳经济特区政府采购条例》，上海市人民政府于1998年12月24日发布《上海市政府采购管理办法》，各地也先后制定了政府采购的地方性法规或规章。
但地方性法规及规章之间规定不尽一致，亟待制定统一的法律规范政府采购行为。
（二）采购规模小、运作不规范、管理体制不完善以及政府采购难以推进等问题，迫切需要通过法律手段来解决。
从政府采购规模来看，虽然每年政府采购金额都稳步增长，全国2001年采购金额为653.2亿元，采购规模占到当年全国财政支出的3.5%和GDP0.7%，2002年达到1000亿元；2003年达到1500亿元。
但由于管理体制、机制及认识上的问题，致使许多政府采购项目尚未纳入政府采购，采购规模狭小。
在机构设置上，有些地方政府采购的管理机构和执行机构不分。
在运作上未形成全国统一的规范的方式和程序。
所以需要依法进一步规范。
（三）为应对加入WTO后面临的形势，需要按照国际通行做法，通过法律手段维护本国利益，发挥政府采购宏观调控经济的作用。
《中国加入工作组报告书》第337段至第341段有关中国加入GPA问题，中国政府承诺中国有意加入GPA。
工作组要求中国政府加入WTO时成为GPA的观察员，入世后2年内通过提交附录1出价，开始加入该协议的谈判。
在加入GPA前，中国制定《政府采购法》，有利于保护本国工业，应对WTO，同时完善国内的政府采购制度，提高供应商的竞争力，以应对加入GPA。
五、政府采购法的现实意义
（一）有利于促进我国社会主义市场经济健康发展。
市场经济是法制经济，政府采购市场实行法制化管理，既可以实现对政府采购行为的规范，促进市场公平竞争，保障供应商合法权益，又可以通过支持中小企业和高新技术发展、保护国内企业和环境保护等财政政策手段，实现对市场的培育和支持，有利于促进社会主义市场经济的健康发展。
（二）有利于规范政府采购行为，促进依法行政目标的实现。
政府采购的建立，可以明确管理职能与采购职能，一方面要使政府采购受市场规则和法律的约束，交易行为平等，另一方面又要保证使政府通过采购政策调控经济，维护市场秩序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。
（三）有利于提高财政资金使用效益和财政支出管理水平。
建立健全政府采购法制，将政府采购程序和方式，以及资金拨付办法法律化，就可以充分发挥政府采购的积极效应，有利于提高财政资金的使用效益。
（四）有利于发挥政府采购宏观调控作用。
政府采购的宏观调控作用主要体现在保护本国产品、支持国内企业发展、打破地区封锁等方面。
政府采购法将从法律上明确这些政策功能，为政府采购宏观调控作用的发挥提供法律空间。
（五）有利于从源头上遏制腐败现象的发生。
政府采购工作纳入法制管理后，强化对采购行为的约束力，可以有效遏制腐败的发生。
（六）有利于适应国际化发展形势的要求。
政府采购向国际化发展是必然趋势，特别是加入WTO后，要求我国开放政府采购市场。
政府采购法的颁布实施，为在全面开放政府采购市场之前，实施扶持国内企业发展等政策提供了法律保障。
我们可以充分发挥政府采购非关税贸易壁垒作用，保护和支持民族企业的发展，增强国内企业自我发展能力和国际竞争力。
第二部分《政府采购法》的主要结构及重点内容
《政府采购法》共九章八十八条，分为总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑和投诉、监督检查、法律责任、附则。
一、政府采购的基本原则与基本制度
《政府采购法》总则主要规定三项内容：
（一）《政府采购法》立法宗旨
政府采购因其采购主体和采购资金来源都具有特殊性，采购主体的行为对采购资金的使用状况以及政府形象等方面都具有强烈的影响，因此，必须从法律上予以规范。
从《政府采购法》第一条的规定中，可以看出，政府采购立法宗旨主要有：
1、规范政府采购行为；
2、提高政府采购资金的使用效益；
3、维护国家利益和社会公共利益；
4、保护政府采购当事人的合法权益；
5、促进廉政建设。
（二）政府采购遵循的基本原则
《政府采购法》第三条规定了政府采购应遵循的原则，即：
1、公开透明原则
政府采购要公开发布采购信息，公开开标，公开中标结果，使供应商获得同等的信息。
为了保证信息的公开，《政府采购法》第十一条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。
第六十三条还规定，政府采购项目的采购标准应当公开。
采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。
2、公平竞争原则
公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采购活动，首先是要将竞争机制引入采购活动中，使政府采购物有所值；其次是竞争必须公平，不能设置不正当的条件妨碍充分竞争。
所以，政府采购法规定政府采购以公开招标为主要方式。
3、公正原则
平等对待供应商，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方。
采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
评标时按事先公布的标准对待所有的供应商。
4、诚实信用原则
这是民商法的一般原则，是市场经济的基本要求，政府采购引入市场竞争机制，供应商在竞争过程中应当诚实信用。
（三）政府采购的基本制度
1、集中采购和分散采购相结合的采购模式
在总结我国政府采购实践经验的基础上，借鉴各国的立法经验和国际惯例，我国《政府采购法》第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。
（1）集中采购
纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
集中采购目录的制定，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。
（2）分散采购
集中采购目录以外，采购限额标准以上的属于分散采购。
政府采购限额标准的制定，属于中央预算的，由国务院确定并公布；属于地方预算的，有省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。
属于分散采购的采购人可以自行采购，也可以委托采购代理机构采购。
2、信息公开制度
《政府采购法》第十一条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。
第六十三条还规定，政府采购项目的采购标准应当公开。
采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。
3、回避制度
《政府采购法》第十二条规定了回避制度。
在政府采购活动中，采购人员及相关人员的回避，包括自行回避和申请回避。
（1）自行回避
采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。
相关人员包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价小组的组成人员等。
（2）申请回避
供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请回避。
申请回避的方式和程序应在实施细则中加以明确。
4、政府采购的政策目标
政府采购有巨大的社会政策功能，利用政府采购推行国家的社会政策目标，是各国政府采购法立法的重要目标之一。
我国《政府采购法》第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标，主要包括：
（1）保护环境。
政府采购应当优先采购高科技和环保产品，促进环保企业的发展，保证经济的可持续发展；
（2）扶持不发达地区和少数民族地区。
我国幅员辽阔，经济发展不平衡，特别是中西部地区和少数民族地区经济相对比较落后，开发中西部地区是我国重要的经济战略，政府采购在扶持不发达地区和少数民族地区是有所作为的；
（3）促进中小企业发展。
中小企业在社会经济发展中起了重要的作用，国家创造条件促进中小企业的发展，专门制定了《中小企业促进法》，政府采购应当向中小企业倾斜，促进中小企业的发展，保证经济的持续稳定发展。
5、采购本国货物政策
采购本国货物、工程和服务。
各国都利用政府采购保护和促进本国工业的发展，所以，各国的政府采购法规定优先购买本国的产品，如美国制定《购买美国产品法》，虽然，美国已加入WTO《政府采购协定》，但对成员国以外的国家仍然适用《购买美国产品法》。
所以，我国《政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
我国尚未加入WTO《政府采购协议》，应当充分利用政府采购保护本国工业。
在实际中应当注意，在中国境内设立的“三资”企业所生产或提供的货物、工程和服务绝大多数属于本国的货物、工程和服务。
由于政府采购的立法目标之一是提高财政性资金的使用效益，所以，在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的，或者为在中国境外使用而进行采购作了除外的规定。
6、政府采购的监督管理部门
《政府采购法》第十三条明确规定，财政部门是政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。
同时还规定各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。
政府采购是系统工程，需要个部门协调配合共同促进。
二、政府采购当事人
《政府采购法》第十四条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构。
（一）采购人
《政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。
国家机关、事业单位、团体组织在使用财政性资金采购货物、工程和服务时，是政府采购法律关系中的采购人。
在政府采购中采购人的地位是特定的，采购人可以自行采购，也可以委托采购，但纳入集中采购目录以内的必须委托集中采购机构代理采购。
（二）采购代理机构
采购代理机构是受采购人的委托采购货物、工程和服务的机构。
这里的采购代理机构是广义的采购代理机构，包括集中采购机构和采购代理机构。
1、集中采购机构
《政府采购法》第十六条规定，集中采购机构为采购代理机构。
设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。
这也就是说，集中采购机构是由设区的市、自治州以上的人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要而设立的。
集中采购机构是非营利事业法人。
《政府采购法》第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。
由此可见，集中采购机构的采购权是法律规定的，其代理权并非基于采购人的委托授权。
根据第七十四条规定，采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购，将承担相应的法律后果。
集中采购机构除根据法律规定采购纳入集中采购目录的政府采购项目外，还可以接受采购人的委托采购未纳入集中采购目录的政府采购项目。
《政府采购法》第十七条规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。
实践证明集中采购机构的依法运作，是能实行上述目标的。
2、采购代理机构
《政府采购法》第十九条规定的采购代理机构是狭义的采购代理机构，是代理政府采购的社会中介机构，其代理政府采购的资格由国务院或者省级人民政府有关部门认定。
经资格认定的政府采购代理机构，其设立应当符合法定条件，性质上，属于营利性的经济组织。
采购人与采购代理机构的委托代理关系适用代理法的一般原理，采购代理机构是代理人，采购人是被代理人，采购代理机构在采购人的委托授权范围采购货物、工程和服务，其法律后果由采购人承担。
采购人与采购代理机构属于委托代理关系，所以，采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜，应当有采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。
采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，属于分散采购，采购人可以自行采购，也可以委托集中采购机构或者具有政府采购代理资格的采购代理机构采购。
这里的委托属于意定代理，体现当事人意思自治的原则，所以，《政府采购法》规定，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式未采购人指定采购代理机构。
（三）供应商
《政府采购法》第二十一条规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他经济组织或者自然人。
法人是依法设立，具有独立承担民事责任能力的经济组织。
其他经济组织是指不具备法人资格的个人独资企业，合伙企业等。
1、供应商参加政府采购活动应当具备的条件：
《政府采购法》第二十二条规定了供应商参加政府采购活动应当具备的条件，共六条：
（1）具有独立承担民事责任的能力；
（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；
（6）法律、行政法规规定的其他条件。
此外，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，如要求供应商具备相关的资质条件。
2、供应商的资格预审
供应商可以自由进入政府采购市场，采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，真正体现公平、公正的原则。
所以，对供应商不实行市场准入制度。
但对供应商参加具体的政府采购项目，采购人有权根据《政府采购法》第二十二条、第二十三条规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查，但这种审查是具体的民事活动，不是具体行政行为。
审查的方式和主要内容是，要求供应商提供相关文件和材料的原件和复印件，如法人营业执照或营业执照、资质证明文件、财务报表、纳税凭证、业绩情况等。
3、联合采购
《政府采购法》第二十四条规定，两个以上的供应商可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加某以项目的政府采购。
参加联合体的供应商均应当具备政府采购法所规定的条件，联合体应当向采购人提交联合协议，联合协议载明联合体各方承担的工作和义务。
联合体各方应当共同与采购人签订政府采购合同，联合体各方就合同约定的事项对采购人承担连带责任。
第三部分政府采购的方式和程序
一、政府采购的方式
《政府采购法》第二十六条规定政府采购的方式有六种：
公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
（一）公开招标
政府采购引入竞争机制，市场竞争最充分的手段是招标和拍卖，政府采购追求公开透明、公平竞争，所以。
公开招标应当作为政府采购的主要方式。
《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。
这是为了保持我国的法制统一。
我国《招标投标法》是规范招标投标的专门法，该法第二条明确规定，在中华人民共和国境内进行的招标投标活动，适用本法。
必须明确的是：
1、不仅政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，而且，政府采购货物、服务进行招标投标的，也可以适用招标投标法；2、政府采购货物、工程和服务适用招标投标法，但政府采购法有不同规定的应当适用政府采购法。
《招标投标法》仅规范了政府采购过程中的招标投标行为，而《政府采购法》规范政府采购的全过程。
从各国立法经验来看，大多数国家都只有政府采购法而没有招标投标法，规范招标投标行为是政府采购法的有机组成部分。
因此，就广义而言《招标投标法》是政府采购法的组成部分。
我国目前招标投标法和政府采购法并存的局面是我国特定的立法背景所造成的。
对于应当采用公开招标方式的，其具体的数额标准，由国务院或省级地方人民政府规定，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购，应当在采购活动开始前获得政府采购监督管理部门的批准。
采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或服务化整为领或者以其他方式规避公开招标采购。
（二）邀请招标
《政府采购法》第二十九条规定，政府采购货物或者服务，采用邀请招标的，应当具备以下条件：
1、该货物或者服务具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；2、采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
采取邀请招标的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。
《政府采购法》第三十六条还规定了废标的法定情形：
1、符合专业条件的供应商或者对招标文件实质响应的供应商不足三家的；
2、出现影响采购公正的违法、违规行为的；
3、投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；
4、因重大变故，采购任务取消的。
废标后，除采购任务被取消情形外，应当重新组织招标。
需要采取其他采购方式的，应当经政府采购监督管理部门的批准
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