政府信任的制度分析Word格式.docx

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政府信任，是公众对政府的一种具体的信任，根本上是公众对政府的一种心理态度，这种心理态度使得公众对于政府具备信任。

简言之就是政府履行对社会公众承诺的程度。

在现代民主法治环境下，信任已经成为衡量政府履职能力的重要指标。

一般来说，政府信任主要通过屡行法定的政府职责和制定公共政策等表现出来，并且政府信任将最终由公众对政府行为的支持程度表现出来。

市场经济下，政府经济职能已经成为政府职能的重要内容，并且成为与政府信任存在密切关系的重要职能部分。

政府信任是社会信用的核心内容和支柱部分，市场经济环境下，政府联系这社会公众个人、组织等，政府的每项决策及行为都将影响社会整体信用状况，影响社会整体环境等。

政府信任是政府职能实现的重要保障，尤其是当前我国构建服务型政府的进程中，政府信任将为政府服务的顺利进行等产生重要影响。

政府公信力主要反应为群众或社会公众及组织对政府政策的支持和理解程度，将极大的影响政府调控职能的发挥，并且政府公信力在群众面的反应程度将在一定程度上代表着政府宏观调控职能的发挥情况，是衡量政府治理能力的重要标准。

2.政府信任的影响因素

政府信任由:

对特定政府工作人员或公务员的信任、对特定政府机关或者行政组织的信任，以及一般意义上政府制度环境的信任组成。

影响政府信任的因素很多，政府的制度与执政行为、态度、政策走向都会影响公众判断进而影响公众信任。

社会媒体对于政府行为的监督与对政府行为的评价，也会影响社会舆论，进而影响公众对于政府的态度和信任。

然而，影响政府信任的最根本因素在于政府的制度与行为，这就需要对其相关问题进行研究。

（二）制度的理论阐释

1.制度的涵义

诺斯在早期的研究中就指出制度是：

“一系列人所发明设计、约束人们行动与互相交往的规则。

”“制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”。

制度也就是要求大家共同遵守的办事规章制度或流程，法治社会下的制度也就是系列法令与规章组成的人们行为、工作等需要各种遵守的规范。

行政管理中的制度以行政许可法、行政诉讼法及其他相关行政管理法律法规与政策为主①。

2.制度的功能

制度具备约束和监督功能，基于控权理论的发展与社会契约论的观点：

控权论强调对权力的运行进行法律控制，强调法律控权的本质是“人民控权”，而制度的约束与监督则是“以权力制约权力”。

在行政法的产生及发展过程中，专制王权下人民的自由与权利是无保障的，这样的情况下也就没有所谓的行政法保护。

②在资本主义社会逐步降低了君主专制，在国家社会发展中更多的强调政府公权力，而不可避免的出现权力膨胀和失控的情况。

这就促使在控制、规范行政权力的基础上，调整政府与人民关系的现代行政法体系逐步完善。

在社会主义中国，则形成了人大监督为主、其他监督机制相互配合的特殊权力监督体系。

这个监督体系实质上也是将“人民控权”与“以权力制约权力”结合起来，共同控制行政权力，推动行政法制化的重要选择。

制度具有约束功能，制度的真实影响制约着人们的实际活动。

为人们的活动提供了规则、标准和模式，将人们的活动导入合理的预期轨道。

制度通过一定的规则为政府和人们的行为划清了界限，告诉人们能和可以去做什么，不能和禁止去做什么。

制度具有预见功能，预见性是指从现实事物的发展规律中把握其未来的发展趋势，对现实中的问题作出科学的预测。

能够取得工作中的主动权，对新情况、新问题、新事物作出比较符

①刘海.制度与约束[J].法制与社会，2013（4）:

16-21.

②王玉良.缺失与建构：

公共冲突治理视角的政府信任探析[J].中国行政管理，2015

（1）:

121.

合现实的判断，能够提高领导水平和决策指挥能力。

而制度是根据国家现实的发展规律中总结规律，具有预测性。

所以在新的形势下，要密切关注经济体制、政治体制、文化体制改革的进程，坚持把制度建设同一系列改革政策和措施有机结合起来，做到同步制定、同步实施，增强工作的主动性。

对已有的制度，要及时根据形势的发展变化进行曲合理的调整、修订和完善，以适应新形势、新任务的要求。

（三）政府信任与制度的关系

1.政府信任的本质：

制度信任

政府信任的本质是公众对制度的信任，只有达到公众认为某些制度确实可以约束公权力，并确保公权力的执行部门与执行人可以合理的行使相关权力并维护社会公共秩序与利益，才能达到公众对政府的信任。

在法治社会，政府信任根本也就是公众对法治制度的信任，以及对维护这个制度实现的系列配套方案的信心，这就需要进一步关注政府信任中的制度内涵。

2.政府信任中的制度体系

政府信任的制度以政府公信力的形成与监督制度为主，主要包括：

第一，政府信息公开制度、责任制度以及行政程序制度。

（1）政务公开是政府行政管理中法制化及民主化的核心体现。

根据我国宪法的相关规定，国家权力属于人民，人民可以参与国家事务的管理并对国家行政管理具备监督和知情权。

在我国现实情况下，实行政务公开实际上就是让群众了解政务工作并监督政府的依法行政等，确保人民对国家管理权利的享有和履行。

在政务公开的基础上，政府通过各种信息公开手段，打破政府机关的制度壁垒，促使社会公共管理中公众与政府联合起来，共同寻找优化社会公共管理的路径。

在这一情况下，政府公开实际上将政府的行政工作放在更加透明的模式下，并引入公众监督，能够对政府行政管理优化的创造更好的条件，实现政府行政效率的提高。

（2）政府行政管理中有一定的监督问责机制，这个问责机制配合国家对行政部门的领导者以及一般公职人员的权责分配为基础，对于违反职权和规范的职务行为要追究相关责任人责任。

在我国刑法中，渎职、贪污受贿等都是重要的职务犯罪，也是其重要的责任处罚机制。

①（3）行政机关要依法行政，按照法定行政程序履行义务、行使职能，任何违法行政法律法规的行政行为，都会被列入违法或者可撤销行为中。

其中，行政程序法定是一个重要的原则制度，也是政府行政中的重要制度。

第二，公民参政议政、维护政府公信力的各项制度。

（1）人民代表大会制度是我国公民参政议政的重要制度，也是提升政府信任和维护政府信任的重要制度。

与之配套的还有民主党派参政议政，以及包括村民自治等基层民主，这都是国家提升政府信任的重要制度；

（2）维护政府信任的制度也有很多，包括《行政诉讼法》中对于行政不作为的规制以及对行政不作为的救济制度等，实际上都是针对某些违背政府信任理念的行政行为进行救济，进而维护政府信任的重要制度。

二、政府信任中的制度问题分析

（一）我国政府信任现状

近年来，我国不断出现一些事件对政府公信力造成一定的影响，使得政府公信力受损，这是我国在和谐社会建设中必须重点关注的问题。

例如，备受关注的房地产市场调控中，政府的信任就受到很多质疑。

如，从北京市两限房政策的申请资格的确认与执行上来看，其最终的申请人与北京市两限房政策的要求存在一定差异。

根据《北京市人民政府办公厅转发市建委等部门关于北京市限价商品住房管理办法（试行）的通知》，申请两限房政策需要符合三个主要限制，其中最关键的一点就是家庭条件确实存在困难，并且这类家庭也只能够购买一套限价商品住房①。

但是截至到2015年1月，北京市对于该政策的具体执行并没有公布，但是包括新闻及网络上都有一些信息表明，北京市两限房政策中真正受惠的低收入及困难家庭十分有限，而两限房的开发数量与对外发布可申请的数量之间并不完全匹配，一些两限房实际上并没有真正进入市场进行公开市场购买，这就使得两限房政策受到一定的社会质疑。

在2013年以来，国家加大例如打击腐败分子，到2015年查处的省市级别党政干部，甚至中央干部等职务犯罪案例数百起，这一方面逐步挽救了政府公信力，另一方面也暴露出我国政府制度建设在某些领域确实存在不足，没有很好的约束职务行为，对于政府信任的损害是客观存在的，必须引起重视。

（二）我国政府信任危机的制度分析

1.官僚制度的影响

通过制度建设强化政府信任，必然要在现代化行政管理制度基础上进行。

然而，虽然我国在开展廉政建设的过程中，较为关注官僚治理风格的清扫，取得一定成效。

但是在这一过程中，仍然存在一定的官僚制度情况，成为当前我国政府信任制度建设中有着较大危害的情形。

例如在震惊全国的三聚氰胺事件披露中，关于三鹿集团对当地包括多个部门在内的政府

①徐贵宏.政府声誉、政府能力与非政府组织对政府的信任[J].公共管理学报，2013

（1）：

31.

机关进行贿赂等行为被披露，说明权钱交易等使得本应该早就得到法律治理的问题不断扩大。

而河南瘦肉精事件这一重大的食品安全事件发生后，河南本地的政府部门在执法中也存在严重滞后，虽然其后得到中央及省级政府部门的严格整治，但是这一问题的不良影响已经形成，对执法为民的伤害较大。

而同时，行政领导管理下执法效率不高的问题仍然存在，这一问题表现为两个方面，第一是行政执法在往往存在一定滞后性，是在危害一定产生后进行治理，缺乏预防作用的发挥，并且对于牵涉地域较多的事件执法往往存在一定的问题。

第二是目前我国出现一些新的社会经济问题，对于这些问题的立法还存在一定的滞后性，行政领导依法带领行政组织执法中不能够依据最新法律对新违法行为进行及时治理和有效治理等，这也对执法为民的完全实现形成了较大的威胁。

在此情况下，在我国行政组织内部较为复杂的利益关系下，官僚治理亦容易产生，对现代行政的影响较大，需要引起重视。

2.法律制度和监督制约机制的缺失

目前我国行政监督主要包括党中央对地方政府的行政监督，主要表现在行政政策、法规、公务人员、行政理念及行政监察等方面。

行政监督主要包括人大监督、司法监督、政协监督，行政监察、审计监督等。

其主要的监督手段包括听证审议、审议批准、质询询问、视察监察、申诉检举及职务罢免等。

实践中，行政监督权分散，形成多个部门共同监督的情况，而一般情况下，政府在某些公共政策的执行中会受到多个部门的同时监督，这就导致监督主体权责交叉，每个监督主体都不会完全承担整个监督权力和责任，但是出现问题也不会受到相应处罚，这就导致行政监督主体的功能缺位①。

而行政监督法律内容上也存在不足：

第一，我国的相关法律对行政监督的标准、要求及流程等方面的要求不明确，更多的只是大致说明，并没有对各种行政监督明确细致的约束，这就导致行政监督权行使中存在任意性；

第二，对行政监督中的违法情形及责任处理等存在不足，在违法情形的说明上界定不完全，也是在大体上对违法行为进行了说明，并没有具体的对各种违法行为进行细分，并严格界定不同的犯罪情形；

第三，一些法律对于行政监督的监管机制及责任等进行了说明，但是并没有对具体的部门及责任进行严格约束，也没有对各部门的具体监管流程及效果等进行严格要求，这也导致行政监管存在漏洞，导致行政的法律规制无法全面实现，扩大法律规制的缺陷。

在此情况下，行政监督制度本身难以约束政府行为，对政府信任的构建不利。

3.政府信息公开制度落后

政府信息公开是政府信任建设的关键制度，然而，目前我国政府信息公开制度发展还存在一定不足。

特别是：

地方政府在政务公开方面缺乏协调一致性，并且公开的范围非常小，这就是的政务公开无法有效拖进。

地方政府政务公开没有专门的政务公开法规管理系统，对于政务公开的范围、方式、程序及运行机制没有明确规定，公众也并不清楚政府政务公开需要做到的程度，这就是的政务公开完全成为地方政府资助决定的因素，其发展受到地方政府组织结构及领导主观意愿的较大影响，不利于政务公开的全面发展。

在政务公开的范围方面没有明确的规定，对信息的广度及深度缺乏统一要求和标准，使得政务公开局限在某些行政信息上，缺乏对公众关注的信息披露。

这也就形成当前地方政务的政务公开花架子，没有真正从群众关注的重点问题进行全面公开，导致政务公开失效。

目前我国政务公开虽然在《信息公开条例》以及各级政府的规章制度内有着相对明确的规定，但是其具体执行仍然存在较大的主观性，这导致地方政府政务公开流于形式。

在此情况下，地方政府的政务公开信息多数避重就轻，对于政务部门的职能、机构设定及业务办理等进行公开，但是对于群众关注的一些行政管理信息以及服务信息缺乏公开的积极性，对于行政人事变动、资金使用以及重要决策等并不公开，这也使得群众对政务公开缺乏信任①。

此外，地方政务公开的内容非常有限，基本只限于政务处理流程，在整个流程中，缺乏对群众关心的处置标准、内容及后续整改决定等进行公开，导致政务公开局限于极少的结果至上，并落后与新闻媒体的信息披露时间，使得政务公开的有效性不足。

在此情况下，政务公开实际上成为一种地方政府操纵下的行为，缺乏规范化和严谨性，其效果非常有限。

4.行政不作为的救济制度缺失

行政不作为会对行政相对人的合法权益产生损害，最终损害社会公共利益。

特别是在现代法治社会中，行政权力与职责的履行根本目的在于维护行政相对人的合法权益，而行政不作为则对相对人合法权益产生损害，这是不符合行政管理目的的，也难以发挥其对社会公共利益的维护作业。

如近年来我国地方政府行政工作开展中，因为违法行政程序原则，而出现的不作为个案很多。

例如2014年各地信访部门拒绝接收信访者、或者接到信访后拖延信息核查，导致信访工作无法进行，这个问题实际上也属于行政不作为的一部分，而这个部分会加剧其他领域的行政不作为和行政违法，严重危害依法行政的落实，影响政府信任①。

行政不作为会导致行政相对人这个特殊的弱势群体利益表达不顺畅，促使矛盾

①柳婷.政府信息公开对政府信任影响实证研究[J].经营管理者，2014

（1）：

5-6.

体表达渠道实际上也是弱势群体的利益在经过复杂的行政组织内部的逐层递交后才能够实现的，这个过程中，相当一部分利益表达是无法最终传递出去的。

在这样的现实情况下，近年来，我国弱势群体越来越多的采取游行示威和集体上访等极端手段进行利益表达的传递，这样的方式固然有一定的效果，但是其社会危害较大，其形成也是我国弱势群体利益表达渠道不顺畅的结果。

在这样的现实情况下，政府的不作为必然影响政府信任。

然而，目前我国对于行政不作为的救济制度相对匮乏，在我国《行政复议法》以及《行政诉讼法》中，都有关于行政不作为法律救济的相关规定，但是行政不作为相对人进行行政复议和诉讼的救济范围却非常有限，其申请非常严格，这就导致该救济制度的有效性不足。

如，在湖南省的岳阳县，2006年秋季发生了一次饮用水污染事件，导致8万多当地居民面临饮水安全问题。

造成污染的化工企业污水排放中有严重的砷超标问题，但是这个企业没有经过环境测评而直接开工和排污，当地的环保部门也没有履行对其环境评估的相关程序，对于其长期违反行为也没有应对措施，这就导致了公众健康遭遇侵害的事件①。

这个案件中，环保部门与相关部门显然存在行政不作为的情况，但是由谁或者以何种名义对其行政不作为进行复议或诉讼，在当前法律体系下不明确。

这就导致虽然该问题景观媒体曝光，对相关责任人进行了出发，但是类似的案件仍然时有发生，遭遇侵害的公民群体难以通过法律途径迅速获得侵害赔偿，政府信任也必然磨损。

三、提升政府信任的制度路径

（一）践行“公仆”观，根除官僚制的不良影响

要提升政府信任，必须努力的落实公仆观念，根除官僚色彩。

这就需要特别注重对政府行政组织内的人员引进和退出制度进行改革，加强权力限制，加强问责监督等，来更好的约束政府公职人员行为，降低官僚主义的影响。

特别需要避免行政管理中一人为政的现象，明确部门内部的职责与权力的分配，实现责任落实到人的制度要求，来规范行政行为。

继续深化行政体制改革，尤其是推进政府职能逐步转变，包括其经济服务及社会服务等综合职能地转变，以达到更好满足日益增长的社会公共需求的能力和促进社会经济可持续发展的能力，以政府职能转变为基础，引导和提升行政管理者综合素质与能力。

（二）加强法制建设，健全社会监督机制

1.落实依法行政

依法行政是政府信任制度落实的关键所在，面对行政法律法规不健全，政府行为规范不足的

①刘桂花.基于政府特征视角的政府信任影响因素模型研究[J].统计与决策，2014（4）:

10-12.

情况，需要特别完善法制建设，来强化对政府行为的约束。

这就需要：

（1）准确规定每一个行政机关和公职人员的职务范围、权力和责任，对于行政程序、行政标准等进行严格规范，

以此降低人为因素导致的行政越权或者不作为问题；

（2）建立并完善与之配套的考核制度，

将公务员考核制度纳入公务员管理的相关法规中，对于考核不合格的公务员必须隐退或者作出处理；

（3）进一步推进职务犯罪等的立法完善与司法执行，加强反腐败工作，来进一步规范政府行为，塑造和改善政府信任。

2.健全社会监督机制

政府信任的全面落实与推广需要建立在有效的监督机制，在公平、公正和公开的行政追求下，也需要建立公开透明的行政体系和监督机制。

将行政流程及内容公开化，引入社会上的舆论监督、个人监督及民间组织监督等。

不断提升执法司法系统内部公务人员的综合素质和协调工作的能力，全面利用现代化工具提升执法司法能力①。

引入独立的第三方监督，脱离政府组织和舆论监督，以独立的专业的第三方监督部门为基础，吸纳包括法律人才、行政人才、新闻人才等在内的独立组织，避免政府部门间利益影响和舆论的新闻焦点影响等，以更客观的态度监督司法与执法等。

进而降低行政监督成本，并提升依法行政的谨慎性等，及时发现行政管理过程存在的不足并加以改善，更好的实现依法行政和提高行政效率的目标，为服务型政府构建和社会主义现代化行政体制改革目标的有效落实创造更好条件，努力提升政府信任。

（三）推动政府信息公开制度

1.推动政府信息的全面公开

加强政府信任，需要推动政府信息公开，重点明确政务公开的基本原则和制度，着重改进政务公开流程，才能够促进政务公开的更好实现。

地方政务公开需要坚持：

行政信息真实和全面公开的原则，在不损害国家和公众合法利益的前提下，对行政工作内容及流程进行公布，提升政务公开程度。

为实现这一目标，地方需要进一步完善政务公开的领导和工作制度，坚持统一领导和协调工作的原则，将政务公开在各部门贯彻下去并且将其作为行政勤政考核的重要内容，提升政府部门政务公开的积极性。

健全政务公开的办事机构，努力构建行政部门组织、纪检部门监督、相关机构参与的权责明确的政务公开系统。

并在有效的资金保障下，推进政务公开的信息系统建设，并注重借助信息系统以及新闻发布等方式提升政务公开的程度。

①王颖.三个自信与政府公信力——基于理念、行为与制度视角[J].发展，2015

（2）:

52.

2.在信息公开中强化官民互动

在政务公开的追求下，地方政府还应该进一步开放与公众的信息交流，一方面，应该着力提

升地方政府行政工作的公开化与透明化，确保公众能够对相关的行政信息有所了解，进而更

好的支持行政工作的落实，监督行政工作等，促使地方政府的行政沟通积极性提升，更好的

根据行政沟通的流程对重要信息进行整理和充分交流，促使其在行政管理中更好的实现自身职能等。

另一方面，地方政府可以考虑通过微博等现代化的网络平台，开展与公众的直接交流，只有透过直接交流，才能够更好的发现公众需求，更好的落实公众关心的大事的处理。

形成行政沟通的明确重点、明确对象和目的性等，更好的提升行政沟通的效果。

3.完善政府信息公开相关法律

推进政务公开需要地方不断的完善行政相关的法规体系建设，着重依法行政，并不断改进行政管理组织，才能够更好的履行现代行政管理职责，提升政务公开的层次和质量，并真正实现政务能力优化的目标。

地方需要对现有的行政法规进行优化，加快政务公开的《信息公开法规》建设，对政务公开范围进行限制，提升政务公开的法律基础①。

重点开展行政组织扁平化和行政权责明晰化的改革。

在全面的立法基础上才能够逐步开展依法行政，注重不断建立更为优越的组织结构，有效的加强相关组织和责任人对行政管理的重视程度和在管理中主观能动性的发挥，由此达到提升公务员或相关行政责任人更加经积极主动落实行政职责的目的，提升行政管理效率。

由此实现政府依法行政的优化，并促使政务公开能够全面的得以落实。

（四）建立行政救济制度

结合前文分析，我国行政不作为救济制度需要扩大救济范围，特别是将抽象行政不作为纳入到救济范围内，规定：

立法者意图实施某个法律时，应该在法律或上级机关管理条例中对下级行政主体的具体执行或修改时间进行规定，否则公民可以提请行政机关采取相关措施，对于行政不作为的可以请法院诉讼。

具体而言，可以借助行政复议和诉讼机制来完善行政救济制度，挽救政府信任：

1.完善行政复议制度

行政复议制度在行政不作为的救济中意义重大，我国应该更多的研究行政复议的受理范围，采取列举法、概括法相结合的方式，对行政复议立法进行完善和调整。

对于行政复议的审查方式，则可以不局限在书面审查，更多的采取书面与非书面审查相结合的方式，来推进审查

柳婷.政府信息公开对政府信任影响实证研究[J].经营管理者，2014

（1）：

机关对行政行为真实情况的了解程度，组织公开和平等的听证与辩论活动，推进行政复议制度的有序发展。

保行政复议机构公平独立，降低复议机构偏袒行政主体的问题，构建一个法院之外的独立的复议委员会意义不大，但是在行政机关的层级上设定一个复议机关，可以保障其复议决定形成行政强制性色彩，这样可以更有效的保障行政相对人的权利。

而确保行政复议机关的独立公平，就需要配合恰当的行政监督和外部监督①。

2.完善行政不作为的诉讼机制

鉴于行政诉讼对行政不作为的救济不明确，而这个制度本身具备显著的救济效果。

我国

需要重点强化行政不作为的诉讼救济制度。

一方面，规定一个合理的诉讼期间，对于行政不作为中抽象不作为的案件，可以沿用前文介绍的时间。

同时需要尽快出台完善的行政程序法，对行政程序的具体期限进行合理规定，由此为行政不作为的判定与诉讼时限的确定创造条件。

另一方面，则需要对行政不作为的举证责任进行调整，特别是需要在举证倒置原则下，重新重视原告举证的重要性。

被告可以就是否存在作为义务的证据、原告是否符合资格、履行义务与否、履行义务是否超出期限，以及其不能履行的原因为何等进行举证。

原告则需要对被告行政不作为的具体情况进行举证。

此外，行政诉讼的判决方式，则需要结合宣告违法、责令履行以及责令赔偿等方式进行，确保行政不作为造成的相对人合法权益损害可以得到救