口岸管理透析Word格式.docx
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目 录
第一章香港、发达国家口岸管理与借鉴 6
香港口岸管理 6
欧盟口岸政策及荷兰口岸运作的启迪 11
美国口岸管理概况 23
澳大利亚口岸管理与运作概况 33
第二章深港口岸管理透析 38
香港口岸管理考察分析报告 38
浅谈深港口岸衔接的地位与作用 49
香港口岸管理考察及其启示 55
加强深圳口岸建设和管理的几点思考 63
深港陆路口岸衔接的几点思考 73
论口岸的运行机制和管理模式如何适应经济的发展 81
深港两地港口发展趋势及管理衔接的探讨 90
运用EDI海运通关系统加速盐田港发展步伐 102
赴香港口岸（海关）考察报告 109
赴港考察随想 119
提高依法管理水平确保口岸安全畅通 124
对香港卫生检疫及进口食品卫生管理的思考 128
对理顺深圳一线管理体制的几点建议 135
第三章口岸改革在深圳的实践 141
创国际一流的深圳口岸 141
深圳口岸改革现状与展望 165
第四章构筑深港口岸协同运作蓝图 177
深港口岸合作调研构想 177
深港口岸协同运作研究 195
口岸联合办公模式比较 215
后 记 224
第一章 香港、发达国家口岸管理与借鉴
香港口岸管理
—、香港的口岸管理及其检查检验机构
香港当局对口岸实行统一协调管理。
港口口岸由海事处牵头协调；
空港口岸由机场管理当局牵头协调；
陆运口岸则由港深协调小组负责协调。
香港的口岸检查检验单位互相配合把关服务，在口岸通道上只设移民局和海关。
口岸检查检验单位职能广泛，人员配备十分精干。
1.海关的职责包括：
根据应课税品条例征收及保障税项；
遏止非法贩卖危险药物；
执行充公贩毒所得财产的条例；
对化学前体执行管制制度以防止它们被用作非法制造危险药物；
阻止和侦察走私活动，及就受禁制物品执行发牌管制；
执行纺织品签证及产地来源制度；
维护知识及工业产
权；
保障消费者免受冒牌商品及有虚假商品说明货物欺骗，免因货物重量及分量不足而蒙受损失，及免被不合安全规格的消费品所伤；
确保商人遵守进出口报关表，及缴纳进出口报关费；
以及根据汽车条例的规定，评估车辆首次登记
税。
海关下设行政处、行动处、调查处、贸易管制处、文职行动处5个部门。
总编制4206人，9名属首长级人员，3111名为香
港海关人员，535名为贸易管制人员，551
名为一般人员。
海关在口岸现场人员的配备情况是：
罗湖口岸154人，文锦渡138人，沙头角55人，落马洲180人，港澳轮渡91人，中国轮渡73人，九广铁路43人。
2.人民入境事务处的职责：
对经由海、陆、空口岸进出香港的旅客实行管制，办理入出境手续；
为本港居民办理制作、发放身份证等有关证件。
人民入境事务处现有3700名着
制服人员及2100名文职人员。
人民入境事务处在各口岸人员编制为：
落马洲149人，文锦渡141人，沙头角54人，罗湖475人，红郌72人。
3.卫生署及卫生检疫的职责：
防止传染病经海、陆、空口岸传入香港，保护人体健康。
在文锦渡12人，罗湖
6人，机场6人，港口1人。
4.渔农处的职责：
对农业、渔业、政府副食品批发市场、自然护理和郊野公园、动植物管制条例和其他技术及专业服务。
口岸检查工作由入口管制组负责。
人口管制组在机场和边境分设管制站。
渔农处共有68人。
5.海事处的职责：
对港口管理、船舶的出入境管理、领航服务，危险评估、危险货物管理、废物管理、船员管理等。
船舶入境和检疫服务，包括预办离港手续，均
可经由船舶代理人利用无线电申请办理。
西区检疫24小时服务，东区检疫的服务时间则由每日上午6时至下午6时。
二、口岸的规划发展
香港当局对口岸进行宏观管理，主要负责口岸的规划、布局和政策法规的制定。
在口岸建设上，对口岸的建设规划要经过专家进行科学的论证，并征求市民的意见，基本上达到了口岸建设的科学、可行，也得到了市民的支持，防止了盲目投资建设和资金的浪费。
为了加强对港口建设的规划，香港于
1990年成立了港口发展局，其主要职责是就港口发展的一切事宜向政府提供意见，并评估政府及私营机构对港口的需求，从而决定所需的港口设施，以及该设施何时投入运作。
在法律规范上，香港比较注重法制建设，一切行为均依法办事，避免随意性。
香港的启德机场、货柜码头都是由私营企业投资、建造和管理，香港当局只是负责口岸的发展规划和宏观管理。
三、口岸现代科技的应用
香港口岸现代化管理程序较高，口岸各监管单位、企业基本上都实行了电脑管理，保障了口岸的高效运行。
在文锦渡、落马洲及沙头角口岸，海关都装置了与
边境调查组合作运用的电脑系统，以增加侦查可疑目标的手段。
在集装箱码头、港澳码头、船只航行监察中心，采用电脑管理。
香港的集装箱码头每3秒钟就处理一个
20英尺的集装箱，没有现代化的管理是无法达到这一水平的。
香港在口岸查验中也广泛运用计算机和高科技，加快了口
岸查验速度。
如人民入境事务处在口岸装备了光学辨认字体阅读机后，使持香港身份证的人士出入境手续办理时间加快了20秒。
在海港，货运集装箱X光检查系统使出入境集装箱的查验速度提高到1分钟一个。
四、口岸人员培训和职业道德教育
香港口岸各部门都很注重对人员的培训，并有一套较为完善的培训体制。
如人民入境事务处、海关都有一整套齐全的培训制度，其人员录用后须经过基础培训方能上岗，通过一定时间的实际工作后再经过培训才能升职（级）。
这些都有效地保证了口岸部门工作人员的高素质。
五、口岸管理的监督制约机制
香港于1974年2月15日成立廉政公署，廉政公署依法独立行使职权。
廉政公署各部门的工作各由一个独立的咨询委员会指导及监察，其成员来自社会各阶层领导人士，并由非官方人士出任主席。
其内部机构设置严密，
职责分明，规定具体，具有权威性和威慑力。
口岸各部门都属公务员系列，一切行为均受廉政公署的检控。
经过不断完善，现在香港已经建立起了较为完备的监督制约机制。
在财务管理上，香港口岸各部门都有一套较为严密的管理办法，加强监督与管理，从体制上就防止各种腐败的产生。
如在民航管理层面上，启德机场虽为企业行为，但其财务部作为要害部门，财务部的经理是由香港当局选派的，并且2至3年调换一次，以加强对各部门财务的监督。
六、公务员的服务意识
香港从1993年开展了服务承诺制，把商业中“顾客”的概念引入政府工作范围内，“顾客”满意是政府工作的标准，要求各部门都要把市民看成是“顾客”，各部门都制定服务承诺，各项工作的标准、办理时间等都有具体的承诺。
如人民入境事务处在服务承诺中承诺在柜台办理出生登记不超过30分钟，办理身份证
（包括拍照）不得超过90分钟。
这些部门制定的“服务承诺”都印制成册，免费供市民索取，提高了透明度，便于社会监督，收到了良好的效果。
香港口岸管理培训班
欧盟口岸政策及荷兰口岸运作的启迪
—、欧盟统一对外的口岸政策
欧盟委员会，又称欧洲经济共同体（以下简称欧盟），于1958年成立，是西欧资本主义国家组成的一个
强大的政治和经济集团。
初始由法国、西德、意大利、荷兰、比利时、卢森堡6国组成，现已发展到15个成员国。
（一）统一关税，实行关税同盟，形成欧盟大口岸体
系
通过签订《欧洲经济共同体条约》，欧盟15国之间的经贸往来互不征税。
欧盟国家与非欧盟国家进行经贸往来，执行统一的公共税制政策，实行统一对外的关税同盟。
此外，还统一农产品价格，实行共同农业政策，设立欧盟农业基金，
形成欧盟成员国货物、劳动力和资金自由流动的经济共同体，建立起欧盟大口岸体系。
（二）互免签证，公民自由往来，《申根协定》国之间无口岸
查验
法国、德国、荷兰、比利时、卢森堡、意大利、西班牙、葡萄牙、希腊等9个欧盟成员国，签订《申根协定》，实现了互免签证，公民可以自由往来，不例行口岸查验。
非欧盟国家的公民，只要持有效签证，从上述《申根协定》国的任何一个国家口岸入境，由入境国移民局加盖入境章后，再到其中任何一国去，不再例行边境口岸查验，同时可以从任何一国的口岸离境，不受限制。
（三）开放航空口岸，实行欧盟航空运输市场一体化开放航空口岸，是欧盟航空运输市场一体化的一项
新措施。
从今年4月1日起，欧盟成员国之间相互开放各自的航空口岸。
如：
英国航空公司可以途径柏林前往法兰克福，德国汉莎航空公司也可将乘客直接运达里昂，不必再像从前那样，让乘客从巴黎换乘法航前往里昂的班机。
这一新举措大大方便了欧盟成员国之间的航空往来，实现了欧盟范围内航空运输市场一体化的目标。
欧盟范围内，现有固定国际航线156条，每年约运送旅客7亿人次。
过去，由于受各成员国诸多保护性措施的限制，使欧盟内部的机票价格以及其他航空运输价格一般要比美国国内同等距离内的价格高出约两倍。
欧盟成员国开
放航空口岸后，让欧盟航空运输进入自由竞争的良性循环，使欧盟经济一体化进程又大大推进了一步。
因此，欧盟开放航空口岸，实现欧盟航空运输市场一体化，有利于欧盟各成员国航空运输业进行较为彻底的自身改革，以增强国际竞争力。
为适应新形势，法国航空界已将法国航空公司和法国国内航
空公司合并为
法国航空集团，改革后实力大增，法国航空集团正准备在英国国内开辟一条航线，并于今年进入欧盟另外一个重要的航空市场德国，在法兰克福和柏林之间开辟一条新航线。
欧盟这种大口岸、大市场、大流通的策略，为成员国具有较强竞争力的航空公司提供了良好的机遇，促使成员国的一些航空公司进行挖潜改革、兼并或重组，更具国际竞争力。
（四）欧盟口岸机构设置
欧盟本身不设具体的口岸检查检疫部门，只设置监督欧盟成员国的海关、移民局、动植检和相应的口岸事务管理
部门。
这些管理部门不介入欧盟成员的口岸检查检疫工作。
如欧盟海关，主要任务是监督欧盟各国执行统一对外的海关政策，统一关税，执行公共税制；
动植检管理部门，主要是监督欧盟成员国执行统一的“货物护照通行卡”的放行，疏通欧盟国进口货物在欧盟各国之间的流通环节。
欧盟对成员国口岸查验机构的设置，没有统一的规定。
各成员国可根据各自的国情设置自己的口岸查验机构，但必须承认欧盟是一个“大国”，不是形同虚设的组织。
从非欧盟国进口的货物，只要经过欧盟任何一国的口岸检验后，再转到欧盟其他任何一个国家，不再例行口岸查验，不再征税，欧盟各国相互充分信任，欧盟各
国的口岸就是欧盟成员国的共同口岸。
（五）欧盟口岸收费
欧盟不直接介入成员国口岸收费，只向成员国收取统一对外的关税，不再征收其他口岸费用。
欧盟成员国征收的关税，90%上交欧盟，10%留给本国。
关税是欧盟的一项重要财政收入。
二、荷兰口岸管理体制及运作情况
荷兰是世界上农业比较发达的国家，目前人均国内生产总值逾4万荷兰盾。
经济结构具有强烈的外向型特点。
口岸形成海、陆、空立体交叉格局。
（一）口岸体制架构及口岸法规
荷兰口岸查验机构，由海关、移民局、动植检、卫检四个部门组成。
口岸没有商检机构，卫检不在口岸现场通道查验。
口岸工作人员都是国家公务员。
海关设在国家财政部属下；
移民局设在国家司法部属下；
动植检设在国家农业部属下；
卫检设在国家卫生部属下。
口岸法规是在口岸查验单位主管部门共同协商的基础上制定的。
如财政部与农业部共同商定一个与海关、动植检查验相关的法规，根据国情侧重赋予动植检代海关查验货物的相关权力；
农业部与卫生部共同制定一个法规，侧重赋予动植检对进口食品查验的相关权力；
海关与移民局共同制定一个法规，侧重赋予海关代
移民局执行部分移民局的职责。
上述几个法规的制定及权力的赋予，大大简化了口岸查验程序，真正在口岸现场对货物进行查验的只有海关和动植检两家。
（二）对入出境旅客的监管和进口货物的查验
旅客监管方面。
口岸现场通道上只设海关、移民局两家。
实际查验时遇有需要，由海关通知动植检、卫检部门进行合作，重点是稽查毒品。
移民局负责对入出境旅客的证件查验，当接到卫生部的通知时，对来自疫区的入境旅客进行重点检查。
进口货物的查验。
海关与动植检合署办公，首先通过海关对货物单证的审核，做出判断，涉及动植检或食品卫生方面需要其他部门合作查验的货物，按照“统一地点，统一时间，统一查验”的制度，由海关牵头，相关部门配合，在非口岸通道进行一次性查验。
尤其对进口食品的查验，由海关、动植检合作在指定场地查验。
进口食品流通到市场上后，由卫生检疫部门跟踪检查。
口岸查验部门对货物及人员的查验有所侧重。
海关仅对装载敏感或高值、高税商品的船只进行抽验，一般货物只作单证查验。
移民局查验证件，重点检查来自非欧盟成员国家的旅客，在海港只对有犯罪记录或第一次入境的船只进行登轮检查，其他只做抽查。
卫检对欧盟成员国家的船只不例行检查，对非欧盟经济发达国家实
行电讯检疫，对第三世界国家随时抽查。
进出品商品的检验，重点放在食品卫生、动物疫病和管制药品、核放射材料、危险品、出口废弃物以及环保的监管方面。
（三）口岸相关查验部门的议事规则
口岸相关查验部门采取不同层次的议事方法。
一是高层次会议，由查验部门首长参加，每半年或三个月召开一次，讨论一些重大问题；
二是例会，主要由口岸现场查验机构的负责人参加，共同协调解决某些便捷通关问题，这种会议可定期或临时召集。
每次会议，签订谅解备忘录，明确各自的义务与责任；
三是通过互相培训，使海关、移民局了解动植检疫、食品卫生检疫的有关法律法规，以便于执法中密切配合；
四是口岸查验部门遇有协调解决不了的重大事件，可在每周五的部长会议上提出讨论，由首相、总理协调，协调未果，再提交国会裁决。
（四）鹿特丹港的管理运作及查验程序
鹿特丹港是世界上最繁忙的海港口岸之一，已成为欧盟进出口货物的集散地和货物转运中心。
港口水域
2100多公顷，年入出境远洋船舶达3.5万艘，平均每16分钟就有一艘远洋轮进出。
年定期国际班轮11910多航次，其中驶往
北美1450艘次，南美370艘次，地中海1250航次，非洲1250航次，欧
洲6170航次，远东1120艘次，
澳洲300艘次；
年货物吞吐量逾3亿吨。
港口的入出境船舶采用雷达控制，并通过雷达导航对船舶进行调度管理。
集装箱码头，采用不载人的运输工具向集装箱船舶运货。
对来自非欧盟国家的进口货物，只需经过海关和动植检两家办理如下手续即可放行：
一是海关单证审核；
二是动植检对货物身份的审定；
三是动植检对货物进行物理抽样检查；
四是动植检发“货物护照通行卡”放行。
查验现场，海关、动植检合署办公，共同使用一个窗口和面对面办公。
货主或货代向海关报关时，动植检从中积极予以配合，如有问题，两家当场协调解决。
我们在现场考察时，正逢从印度进口两货柜冻虾，动植检在海关共同协助配合下，抽出5箱货物，再从5箱中各取出一小块冻虾，切割下约两斤的样品进行物理检验，然后将检查过的样品当场销毁到垃圾筒中，再将5箱货物重新封装，放回原货柜车放行。
取样查验透明度高，手续简便，海关、动植检配合默契。
（五）口岸收费
除海关执行欧盟统一对外的关税政策外，动植检收取货物检验费。
关税的90%上交欧盟委员会，10%留给国家财政。
动植检收取的货物检验费全部上交农业部。
另外，港埠企业投资，提供口岸办公设施、仓储、运输工
具，投资企业可在港口收取仓储、运输服务费。
三、欧盟、荷兰口岸运作特点
一是口岸查验机构的设置，没有固定统一模式。
就目前欧盟、荷兰的口岸管理体制看，在查验机构的设置方面，欧盟恰恰是采取弹性办法处理，由各国根据自己的国情设置各自的口岸查验机构。
如荷兰口岸查验机构由海关、移民局、动植检、卫检四家构成，再根据以农业为主的国情，侧重由海关、动植检部门对货物进行具体查验。
二是欧盟大市场的建立，促进各成员国口岸查验手续逐步趋向更加简化。
1990年参与签订《申根协定》的只有6个国家，现已加盟到9个国家，这些国家的公民往来自由，互免签证。
参加
《欧洲经济共同体条约》的签订国，当初也只有6个国家，目前已加盟到15个国家。
其目的是建立起欧盟经济大市场，使欧盟各国之间的货物、劳动力和资金自由流动，各成员国优势互补，互惠互利，加速了欧盟各国口岸手续更趋简化。
三是口岸查验单位没有部门利益，只有国家利益。
就荷兰口岸查验机构设置而言，虽然大体与我国口岸查验机
构设置相近，但查验部门的职能却有很大区别。
查验部门之间，不存在相互延伸职能的说法，相反，只有相互合作和密切配合的义务，虽然有些部门的查验职责
从法规上已赋予了其他查验部门的双重权力，但具体操作起来，配合得十分默契。
根本所在是，他们没有部门利益，更没有个人私利，只有国家的共同利益，既做到了把关服务，又保障了口岸的畅顺高效。
另外，在制定查验单位的法规时，透明度高，是由各自的上级主管部门通过充分协商达成共识，查验职能分工，是建立在相互信任的基础上，分工不分家，共同维护国家利益。
四、几点粗浅体会
欧盟、荷兰口岸政策及口岸运作表明，国际上并没有统一的口岸管理模式，欧盟各国的口岸查验机构，恰恰是根据各自的国情来设置的。
但有一点是共同的，口岸查验更趋简化、高效、便捷。
结合深圳正在进行的口岸改革实际，粗浅体会如下：
（一）边检管人、海关管物，其他查验部门配合把关，是简化口岸查验环节，实现既监管有效，又方便进出的合理模式。
口岸改革要达到既依法把关，监管有效，又简化手续，方便进出的目的，简化口岸查验环节是关键。
改革前，口岸通道上有边检、海关、卫检、动植检四个部门，查验环节多。
改革中，在陆路货运口岸通道上，只保留边检和海关，边检管人，海关管物，卫检、动植检不在通道上设点，保留现场工作间，配合边检，海关协同把
关。
这种查验模式，使查验环节得到了简化，提高了通关效率。
在旅检方面，按照边检管人、海关管物的要求，出境通道上不设卫检、动植检工作台，保留现场工作间。
入境通道上，查人以边检为主，卫检在通道旁设工作台，进行收单抽查和检验。
查物以海关为主，动检在海关工作台旁边设置工作台，负责处理由海关移交的检验物品和抽查旅客携带的物品，是简化旅检手续的有效途径。
（二）消除利益驱动，是从根本上解决口岸查验中存在的多收费、乱收费问题的关键。
过去，口岸查验工作中存在着重复检查、重复收费、多收费、乱收费的现象，严重地影响了口岸的竞争能力，制约了口岸的进一步发展，其主要原因之一就是查验单位实行
“差额预算、自收自支”的收费财务管理体制。
在这种财务管理体制下，多收费对查验单位及个人工资、资金有着密切联系，从而形成了一种很强的利益驱动。
实行口岸收费“收支两条线”的改革办法，可以消除利益驱动，有效地抑制口岸上乱收费、多收费现象。
（三）有关查验部门应严格按规定的标准抽样，再从抽样货物中取出少量样本查验，剩余部分退还给货主，尽量减少货主损失。
目前，我国相关法律赋予了有关查验部门对入出境货物按一定比例抽样查验的权力。
但是，有时货物总量
较大，即使按规定比例抽样查验，也是一个不小的数量，货主对此类抽查时有反映甚至投诉，认为这类抽查给货主带来损失，而查验部门是依法抽查，没有问题。
解决此问题的关键是有关查验单位要严格按规定标准抽取样品，再从抽样货物中取出少量样本查验，剩余样品退还给货主。
这样既达到了抽查目的，也减少货主损失，同时可以杜绝腐败现象的发生。
（四）口岸查验部门行政执法职能与检疫检验技术服务职能分开，行政执法纳入公务员序列，检疫检验技术服务职能应走向市场。
国务院批准的《深圳卫检、动植检、商检管理体制和机构改革试点方案》规定，“卫检、动植检和商检要按照政事分开的原则，积极创造条件，逐步把机关内的技术服务、科技开发、社会中介服务组织或社会中介组织，并积极创造条件向社会化方向发展”。
上述规定符合发展社会主义市场经济的要求，可以有效防止查验部门将执法行为商业化、与部门自身经济利益挂钩的弊端。
各个查验单位应按照政事分开的原则，在保证执法队伍精简稳定的基础上，把从事检疫检验服务的技术、辅助性工作及工勤人员从执法队伍中彻底分离出来，成立具有法人资格的社会中介组织或企业单位，不再行使国家行政职能赋予的权力，应逐步走向市场，自主经营，
自负盈亏，通过市场竞争，提高检疫检验技术水平和服务质量。
（五）正确理解国际惯例，选好口岸改革的着力点，才能找到口岸有效管理的出路。
深圳口岸改革的初始，曾提出口岸改革要按照国际惯例进行。
什么是口岸的国际惯例?
过去人们往往只注意口
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