城市居民最低生活保障制度的政策法规体系Word文档格式.docx
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其中由广东省九届人大常委七次会议通过的《广东省社会救济条例》，是到目前为止级别最高的地方性法规。
天津、内蒙古、辽宁、四川、云南、广西、陕西等省（市、区）的人民政府都发布了地方性政策法规文件，一般称为“暂行办法”，但政策法规的级别不一，有省政府发布、省政府印发、省政府办公厅印发和省民政厅印发4大类，在实际工作中政策法规的力度也就不一样了。
天津和湖北还有配套文件，称为“实施细则”或“财务管理办法”。
大部分省（区），出台了地方党委和（或）政府的相关“通知”，如北京、河北、江苏、山西、吉林、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、重庆、贵州、甘肃、青海、宁夏和西藏。
其中，北京、重庆和陕西还出台了与“通知”相配套的“实施细则”。
江苏、吉林和云南则有“财务（资金）管理暂行办法”与“通知”配套。
浙江出台的配套文件更特别，称为“示范县实施方案”。
表1：
1997—1999年部分省（市、区）出台的地方性政策法规
法规名称
发布时间
级别
有无配套文件
广东
广东省社会救济条例
1998年12月
省人大常委通过
无
上海
上海市社会救助办法
1996年11月
市人民政府发布
工作意见
天津
天津市城乡居民最低生活保障办法
1997年12月
实施细则
辽宁
辽宁省城市居民最低生活保障暂行办法
1998年8月
省人民政府发布
内蒙古
内蒙古自治区城市居民最低生活保障暂行办法
1998年3月
自治区人民政府印发
黑龙江
黑龙江省城市居民最低生活保障制度实施办法
省人民政府印发
广西
广西壮族自治区城市居民最低生活保障制度暂行办法
1998年5月
湖南
湖南省城市居民最低生活保障制度实施（暂行）办法
省政府办公厅下发
湖北
湖北省城市居民最低生活保障制度实施（暂行）办法
1997年6月
省民政厅印发
财务管理办法
四川
四川省城市居民最低生活保障制度实施暂行办法
1998年7月
陕西
陕西省城市居民最低生活保障制度办法
资料来源：
民政部救灾救济司提供
进入第四阶段，因为《条例》的颁布实行，从2000—2001年，北京、天津、河北、内蒙古、浙江、福建、陕西、青海等省（市、区），为了贯彻《条例》精神，更好地与中央层面的法规相配套，又对原来的地方性政策法规文件进行了较大修改，在内容上主要是将法规文件进一步规范化，并且相应地提高了地方性法规的级别，由省（市、区）人民政府正式发布。
北京、天津还有专门的“实施细则”给予配套。
表2：
2000—2001年部分省（市、区）出台的地方性法规
北京
北京市实施《城市居民最低生活保障条例》办法
2000年6月
河北
河北省城镇居民最低生活保障实施办法
2000年10月
天津市最低生活保障办法
2001年2月
青海
青海省实施《城市居民最低生活保障条例》办法
2001年6月
福建
福建省城市居民最低生活保障实施办法
2001年7月
浙江
浙江省最低生活保障办法
2001年8月
内蒙古自治区《城市居民最低生活保障条例》实施办法
陕西省城市居民最低生活保障制度实施办法
2001年3月
省民政厅、财政厅等9厅局印发
与前一阶段相比，第四阶段出台的法规都非常正式，但是，从法规级别上还没有超过广东省的。
除了天津和浙江以外，与《条例》相一致，从法规名称上看，其对象都是“城市（城镇）居民”。
到目前为止，在正式的法规文件（由人大常委通过或由市政府发布）中，只有广东、上海、天津和浙江4省（市），考虑了城乡一体的问题，在这方面他们的意识是超前的。
从对上述地方性政策法规的分析中可以看出，地方政府及民政部门始终在建立和完善最低生活保障制度的实践过程中起着打头阵的先锋作用。
地方性的政策法规文件是形成中央层面的政策法规文件的实践基础。
2．领导讲话、批示把握方向
当城市居民最低生活保障制度进入第二阶段，得到民政部的肯定并开始有组织地进行试点时，体现中国社会政策体系特点的领导讲话和批示多了起来，这些讲话和批示的“精神”常常被视同“政策法规”来使用，而且在实际工作中可能作用更加显著。
在1995—1997年最低生活保障制度创立时期的第二阶段，民政部多吉才让部长在各种会议、各种场合发表了多次讲话，1994年，多吉才让在第十次全国民政会议上的工作报告中指出：
对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。
1995年5月，多吉才让在听取了有关情况汇报后提出了“深入调研、典型引路、重点实施、逐步推进”的工作思路。
8月，多吉才让部长在民政厅（局）长座谈会上就城市最低生活保障线问题发表讲话，他强调：
第一，要统一思想，提高认识，坚定信心；
第二，要积极主动地做工作，争取党政领导的重视和支持；
第三，要进行深入细致的调查研究，制定科学的实施方案；
第四，要搞好组织协调工作，充分发挥各有关方面的积极作用。
1997年5月和8月，多吉才让在东、西两片社会保障工作汇报会上再一次强调要充分认识建立城市居民最低生活保障制度的必要性、可行性和紧迫性，总结经验教训，在深入调查研究的基础上，加大工作力度，统一科学规划，完善操作程序，提高管理水平，落实配套政策，全面推进城市居民最低生活保障制度建设。
在1997—2001年，最低生活保障制度创立时期的第三、第四阶段，这项制度得到党和国家领导人的肯定和鼓励，他们也就这项制度的发展作了多次讲话和批示。
1997年9月江泽民主席在十五大的工作报告中指出：
要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策。
”12月，江泽民在北京考察企业看望职工时说：
“要千方百计地保障困难职工和离退休职工的基本生活。
要加快建立和完善城市居民基本生活保障制度和企业职工基本养老保险制度。
”1999年11月，江泽民在中央经济工作会议上讲话时指出：
“要建立健全城镇居民最低生活保障制度，这是保障社会稳定的一项重要措施，必须加以落实。
”2000年11月，江泽民《在中央经济工作会议上的讲话》强调：
“不断改善人民生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨和‘三个代表’要求的最终体现，是处理好改革发展稳定关系的结合点。
……建立和完善城市居民最低生活保障制度。
”2001年7月，江泽民《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中指出：
“…要特别关心那些工作和生活上暂时遇到困难的群众，把他们的事情摆上重要的议事日程，重点考虑，重点解决，切实安排好他们的就业和生活。
只有把关心群众、服务群众的工作切实做好了，我们才能始终保持与人民群众的血肉联系，才能无往而不胜。
”
1996年3月，李鹏在人大会议上谈到：
“‘九五’期间，……逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。
”1997年3月，李鹏在八届人大五次会议指出：
“对城市低收入者给予必要的帮助是政府的重要职责，也是维护社会稳定所必需的。
……现在100多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施，也是适合中国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善。
”1997年5月，李鹏批示：
“（这项制度）目前还只有较发达的地区实行，中西部实行甚少。
这是一件花钱不多，效果极佳，有利于社会安定的得力措施，应在全国按规定执行。
请民政部调查后提出方案。
”1997年7月，李鹏在养老保险工作会议上说：
“要建立和完善适合中国国情的、适合我们各个地方的基本生活费保障制度。
1999年11月，朱镕基在中央经济工作会议上的讲话中强调：
“各地区、各部门要认真落实‘三条保障线’的政策，确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员基本养老金和城镇居民最低生活保障金按时足额发放，落实到人，不得再有新拖欠。
”2000年3月，朱镕基在九届人大三次会议上重申：
“当前要坚持和完善国有企业下岗职工的基本生活保障、失业保障和城镇居民最低生活保障的‘三条保障线’制度。
在此基础上，积极创造条件，向健全的社会保障体系过度。
”2000年8月，朱镕基在贵州考察期间指出：
“城市居民最低生活保障工作，对维护社会稳定，保障国有企业改革，具有重要意义。
……没有低保这条保障线，社会就不能稳定，国有企业改革中，企业负担就减不了。
……要采取更加有力的措施，强化城市居民最低生活保障制度建设，把符合标准的所有城市居民都纳入低保范围。
在2001年12月举行的中央经济工作会议上，朱镕基指出：
要采取更加有力的措施，落实城市居民最低生活保障制度。
各级地方财政在明年预算中必须优先安排所需的资金，并纳入财政专户管理，保证资金专款专用。
要把符合条件的城市贫困居民都纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保。
对财政确实困难的地区，中央财政和省级财政要通过专项转移支付继续给予必要的补助。
当最低生活保障制度进入第二个时期——“完善时期”以后，为了作到应保尽保，稳定社会，党和国家领导人的讲话和批示更多。
2002年1月，朱镕基总理批示：
请有关部门认真落实中央经济工作会议精神，切实加强“低保”工作。
保证城市居民最低生活水平是社会保障体系的一个重要组成部分。
各级财政都要逐年增大这方面的预算投入，扩大“低保”面，确保“低保”水平（发放最低生活费补贴时不要扣除“虚拟收入”）。
5月，朱镕基在第十一次全国民政会议全体会议上指出：
切实加强城市居民最低生活保障，这是民政部门近几年来的一项新职能，也是当前民政工作突出重要的任务。
目前，确有部分群众生活相当困难，中央已对此采取了多方面的社会保障措施。
低保是中国社会保障安全网的最后一道防线，要真正起到兜底作用，有力地保证人民基本生活和社会稳定。
各级政府一定要提高认识，狠抓落实，尽快做到应保尽保。
中央已经并将继续加大对低保的财政投入，各地特别是省级财政也要大力增加这方面支出。
有关部门要深入各地，督促检查资金落实情况。
要把申请、审批、发放等低保工作做实做细。
要把社会救助信息网络作为电子政务的重要内容加快建设。
进一步完善有关法规政策，提高低保工作的规范化和制度化水平。
2002年6月，朱镕基再次批示：
目前低保资金不足，未能做到应保尽保，中央和地方应共同下决心确保低保资金需要。
……集体职工不能享受社会养老保险。
……必须进入低保，尽快逐步做到应保尽保。
2002年3月，胡锦涛批示：
“当务之急是落实低保，真正做到应保尽保。
一些困难行业企业的问题也需引起重视。
2001年8月，吴邦国批示：
从总工会调查报告分析，低保是社会保障体系中最为薄弱的环节，建议在抓好“两个确保”工作的基础上，将完善低保作为当前工作的重点，摸清人员、资金情况，提出解决办法，并争取支持。
9月，吴邦国再次批示：
建立城市低保，确保最低生活是当务之急……。
从这些论述、指示和批示中可以看出党和国家领导人始终把握着最低生活保障制度建立和完善的方向。
这些论述和批示形成了中央层面的政策法规文件的思想基础。
3．中央层面的政策法规一锤定音
1996年3月，八届人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》要求：
建立城市最低生活保障制度。
为了确保城市居民最低生活保障制度的顺利实施，国务院在1997年9月2日下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明确了建立城市居民最低生活保障制度的一系列方针和政策，涉及保障对象、保障标准、保障资金、配套政策和组织领导等。
这是国务院针对建立最低生活保障制度发布的第一个正式政策文件，它对推动这项制度在全国的普及起到了决定性的作用。
1998年，中共中央、国务院下发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》再一次强调指出：
要加快建立城市居民最低生活保障制度，使下岗职工家庭的基本生活得到保证。
同时，要使社会保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互衔接、相互补充，不断完善社会保障体系。
1999年，为增加城镇低收入家庭的收入，保障他们的基本生活，中共中央、国务院在关于转发《国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议》的通知中提出：
从1999年7月1日起将国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障三条保障线的水平提高30%。
1999年9月，朱镕基签署国务院令，发布《城市居民最低生活保障条例》并自1999年10月1日起正式实施，这标志着全国城市居民最低生活保障工作开始步入法制化管理轨道。
《条例》根据各地实际工作情况，就城市居民享受最低生活保障的条件、保障资金的来源、保障标准的确定、保障工作程序、保障工作的监督和管理、工作人员及保障对象的法律责任等作了明确规定。
这是国务院针对建立最低生活保障制度发布的第二个正式的政策文件，又是第一个正式的法规文件，它对促进这项制度在全国的贯彻落实起到了决定性的作用。
2001年11月12日，国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，提出了进一步提高认识、贯彻属地管理原则、加大财政投入力度、建立健全法规制度加强组织领导，全面规范落实城市居民最低生活保障制度的要求和措施。
这是国务院发出的第三个正式的政策文件，虽然级别稍低，但对解决这项制度的“资金瓶颈”起到了决定性的作用。
毫无疑问，上述两个《通知》和一个《条例》，都在最低生活保障制度发展的关键时刻起到了一锤定音的作用。
二．最低生活保障政策法规体系的层次结构分析
从目前各个层面上已经出台与最低生活保障制度相关的政策法规看，一个比较全面、完整的社会立法体系正在形成。
一般来说，一个社会立法体系要包括一下的层次：
国家大法：
宪法
基本法律：
社会救济法
国务院制定的或发布的行政法规：
最低生活保障条例
政府部门制定的配套法规：
地方政府制定的行政法规：
最低生活保障实施细则最低生活保障实施办法
最低生活保障财务管理办法
图8—1：
最低生活保障政策法规体系的层次结构
从上图中看，毫无疑问，现行的最低生活保障政策法规体系还是有一定欠缺的。
首先，现行体系已经有了宪法作为社会立法的基础。
《中华人民共和国宪法》规定：
“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。
但是，应该指出的是，《宪法》中措词是在计划经济时期形成的，这显然与当前的形势已经不相适应。
如果有人要钻这个“牛角尖”，那么不在“年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下”的人，也就是说，现在民政部门千方百计要“应保尽保”的那些对象（占全部对象的95%）是否都不可以申请最低生活保障？
按照市场经济条件下的实际情况，《宪法》的这个条款是否应该修改：
一个建议是：
将“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下”改成“在丧失劳动能力或失去劳动机会造成生活困难的情况下”；
另一个建议是：
将“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下”改成“遭遇生活困难（或陷入贫困境遇）的情况下”。
当然，上述措词不一定非常恰当，只是提出来起个抛砖引玉的作用。
其次，在基本法律这个层次上，中国仍然没有《社会救济法》。
20世纪90年代中期，民政部曾经组织专人进行《社会救济法》的起草，但是因为仍然是在传统社会救济的基础上去考虑立法，因此受到最低生活保障制度隐含的“先进理念”的冲击，两者很难调和，最后导致暂时不了了之。
从目前的情况看，上述矛盾依然存在，所以仍然不是立法的好时机。
应该再等待一段时间，将最低生活保障制度本身的框架结构调整得更理想一些（见第九章），把农村最低生活保障制度建立起来，再来制定这部基本法律可能会顺利一些。
当然，要制定这部法律，现在就应该在观念上有一些改变。
譬如不应该再叫“社会救济法”，“社会救济”这个词和欧洲的“国家济贫”一词有相似之处，总是与以前“传统的”、“落后的”理念联系在一起，所以建议用词义上更为积极的“社会救助”来取代它。
类似的改变还有许多，再次不一一列举。
再次，在部门行政法规和地方行政法规这个层次上，前者需要解决的是“实施细则”和“财务管理办法”，《条例》的规定很多地方都太原则，所以实际上在民政部这个层面上应该通过上述的行政法规来对管理问题和资金问题给予解释和使之具体化、可操作化。
根据《条例》的规定，最低生活保障制度的实施主要由地方人民政府负责，所以地方性的行政法规是必要的。
也就是根据《条例》的精神，对本行政区域内最低生活保障工作进行具体的部署。
最后一个层次，是直接面对求助者的，所以根据部门行政法规和地方行政法规再进行细化和程序化，直到规定见到申请者应该怎样接待——持什么样的态度、怎样说话，越具体就越有用。
现在地方上的各个层次的法规突出本地的特色很不够，内容常常与上一个层次的基本一样，这种“抄袭式”的立法，意义就不大了。
在以上的分析中，没有涉及国务院的行政法规，即《条例》这个层次。
这是因为从现在的形势发展看，《条例》在很多方面已经落后了，或者是在规定上还有漏洞。
从前几章的分析中也可以看到这个问题。
所以，放到下一节去专门讨论。
三．对修订《条例》的建议
《条例》制定于1999年，基本上反映的是上个世纪90年代后期中国政府和社会对社会保障、社会救助和社会政策的认识。
进入新世纪以来，形势发生了很大的变化，中国社会和政府的认识也发生了很大的变化。
因此，《条例》中的某些规定已经落后于形势的发展，某些规定的不严密已经给实际工作造成了很多麻烦，因此，有必要在适当的时候，对这项法规进行一次修订。
综合前面几章对最低生活保障制度的分析和提出的政策建议，《条例》中可以考虑修订的条款包括一下几个方面：
关于“第二条”
第一段，有两个地方可以考虑修改：
其一，是否可以考虑不强调“非农业户口”，其二“基本生活物质帮助”的提法水平太高，社会保险制度提供的才能达到这样的水平，是否改成“生活必需的物质帮助”。
整个措词改成“凡城市居民，其共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障制度的，均有从当地人民政府获得生活必需的物质帮助的权利。
第二段，优抚对象的抚恤金、补助金应该是与最低生活保障金是一个层次上并行的社会保障待遇。
原则上说，优抚对象在得到抚恤金和补助金之后，不应该再发生陷入贫困的事，要使发生这样的事，是抚恤金、补助金的水平太低，国家应该给予调整。
可以为抚恤金、补助金制订一个下限，这个下限要高于最低生活保障标准。
如果能够作到这一点，这一段中“不包括”的相关规定就可以去掉。
关于“第五条”
“城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算”的规定与现在的实际做法已经完全不一样了。
2002年，中央财政的投入，已经占到总的资金规模的44%。
虽然现在上面在要求下面作资金“分担”或“配套”的时候，还是强调地方政府的责任，但是总给人一种“假模假式”的感觉。
因此，在这个问题上应该有个新的说法。
不如干脆承认中央财政与地方财政分担的事实（因为这个事实在今后相当一段时间内是没有可能改变的），然后再明文规定“分担”的方式。
当然，不可以规定得太具体。
关于“第六条”
最低生活保障标准由市、县来制定的规定显然也是不符合实际的。
这种规定是与原来中央财政不投入的政策设计相一致的。
现在中央财政投入了，而且还占的是大头，所以就应该在标准问题上作个主。
因为，按照《条例》规定的确定最低生活保障标准要考虑的各种要素来计算，相信现在大多数地方的标准是偏低的。
民政部应该对此作出一个相对统一的规定。
这个规定可以是一个已经确定的金额，也可以规定一整套确定标准的程序，使最终确定的标准确实能够保障受助者的最起码的生活水平。
另外，标准由地方自行确定的做法，忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事。
亚行专家组关于中国城市贫困问题的报告指出：
“贫困比率对贫困线微小的调整具有相当高的敏感性”。
所以，必须强调要用科学的方法来确定标准，而不是由市里、县里的几家相关的政府机构去协商出一个标准来。
现在这方面还存在一个漏洞，就是在中央财政投入之后，下面开始有一种提高标准的冲动，如果不注意这个动向，不采取制定相对统一标准的断然措施，一旦下面提标成风就难办了。
还有，贫困线的制定涉及到如何鼓
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