特种设备检验检测机构改革与发展探讨.docx
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特种设备检验检测机构改革与发展探讨
特种设备检验检测机构改革与发展探讨
摘要
本文通过分析政府机构改革、事业单位改革、财政体制改革对特种设备检验检测机构的影响，以及检验检测机构自身存在的问题，结合《行政许可法》的贯彻实施，探讨各类特种设备检验检测机构在社会主义市场经济中的地位、性质和作用问题。
为进一步促进特种设备检验检测机构健康发展，提出了本人对特种设备检验检测机构在改革与发展思路的观点，以期解决我们在特种设备安全工作中一些亟待解决、也是必须解决好的问题。
从1978年劳动部门建立设立锅炉压力容器检验所至今，特种设备检验检测机构已经走过27个年头。
当前，随着我国社会主义市场经济体制的确立，特种设备检验检测机构面临的形势，与上世纪七八十年代相比，发生了巨大的变化。
同时，政府机构改革、事业单位改革、财政体制改革，也都对特种设备检验检测机构的改革与发展产生着非常重大的影响。
特种设备检验检测机构的地位、性质以及如何发挥在社会主义市场经济体制中的作用，已实实在在地摆在我们面前。
我们必须认真开展调查研究，摸索出一条符合客观规律的改革与发展思路，促进特种设备检验检测机构健康发展。
现就特种设备检验检测机构在社会主义市场经济体制下的地位结合事业单位改革、财政体制改革，谈一谈自己对特种设备检验检测机构的改革与发展一点肤浅的看法。
各项改革对特种设备检验检测机构的影响
1．从政府机构改革分析。
江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中指出，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。
按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。
因此，从政府管理体制改革的角度来看，作为事业单位的第一类特种设备检验检测机构，在政府管理体制改革过程中，必须与政府机关脱钩。
而第二类和第三类检验检测机构从来就不从属于政府机关，也就没有与政府脱钩的问题，但却有一个如何定位的问题。
2．从事业单位改革分析。
改革开放以来，政府机构先后进行了多次改革，国企经历了若干阶段也取得了实质性进展。
但是，相对于政府机构改革和国企改革，事业单位改革还比较滞后，不仅在计划经济体制下长期形成的固有矛盾和问题没有得到深层次的触及和解决，而且事业单位还承担了许多政府机构改革以及国企改革甩下的包袱，矛盾越积越深，问题越来越多，甚至到了积重难返的地步。
突出表现在以下几个方面：
一是政事不分、事企不分，功能定位不清，不同程度的偏离公益目标；二是人浮于事、效率低下，用人机制转换还不到位，规范公平的分配机制尚未形成；三是养老保险制度还不够完善，社会保障体系还不健全；四是资源配置不够合理，资金使用效率不高；五是政府在公共服务领域的越位和缺位并存，事业单位管理体制还不完善；六是城乡之间、地区之间的公益服务水平差距过大，公益服务供给总量不足的矛盾仍然很突出。
这些问题严重影响了社会事业的发展，影响了政府公共服务水平和质量的提高，影响了社会主义和谐社会的建立，而且还蕴藏着许多社会风险。
目前，事业单位分类改革的相关政策已经日渐清晰，据了解，中央有关部门正抓紧研究制订事业单位总体改革意见以及事业单位分类意见、事业单位财政投入机制和国有资产管理体制改革意见、事业单位人事制度和收入分配制度改革意见、事业单位社会保险制度改革意见。
从了解的情况看，这次事业单位分类改革有三个突出特点：
一是以分类为基础。
就是根据功能和特点，将现有的事业单位划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益活动的三大类。
按照承担行政职能的逐步转为行政机构，从事生产经营活动的逐步转为企业，从事公益活动的进一步规范和发展，分类推进改革。
改革后，只有从事公益活动的事业单位保留在事业单位序列。
二是以改善公益服务结构，提高公益服务的质量和水平为目标。
这次改革，主要目的是调整布局结构，整合存量，搞活增量，提高公益服务的效率和水平，满足广大人民群众日益增长的公益服务需求，而不是单纯地精简机构和人员。
从总体上看，我国现有的公共服务不是过剩的问题，而是供给不足和结构不合理的问题。
一方面政府应该承担的公益服务没有完全承担起来，另一方面有限的政府公益资源又被部门条条分割，重复投入、资源浪费的问题非常严重。
因此，需要调整而不是精简。
三是将事业单位分类改革定位于一项长期的任务。
由于事业单位改革比政府机构改革和国企改革复杂得多，很难期望一蹴而就，毕其功于一役，更不能幻想经过一两次改革就解决事业单位所有的问题，而要将其作为一项长期的系统工程。
因此，从事业单位改革的角度来看，第一类特种设备检验检测机构属于法规授权，面向社会履行检验检测行政许可、行政收费等公共事务管理职能的事业单位，逐步转为行政机构。
第二类特种设备检验检测机构有的本身就是企业，有的虽然是事业单位，但主要是以营利为目的，面向社会提供技术服务，按照改革要求应转为企业。
第三类特种设备检验检测机构本身就是企业设立的检验检测机构，本身就是企业性质。
从以上情况看，第二类和第三类检验检测机构，显然不具备公共性和公益性这种性质。
3．从财政管理体制改革分析。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的通知》中明确指出，要推进财政管理体制改革，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。
深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。
清理和规范行政事业收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。
改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。
在财政管理体制改革中，事业单位的财务管理随财政管理体制改革发生了很大的变化，自主性、灵活性方面大大降低，特别是强调公共财政体制的理念。
实行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度后，“自收自支”的财政管理方式，已随着部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革而取消。
检验检测机构的收费，已经成为一种行政职能，必须按规定的标准足额收缴国库。
除了行政事业收费以外，财政部门将纳入行政管理的事业单位经营收入，也纳入预算管理的一项基本内容。
所需经费按规定作出支出预算，经费支出预算由个人经费、公用经费和专项经费三部分组成。
收与支相分离，实行了真正意义上的“收支两条线”管理。
因此，从财政管理体制改革的角度来看，讲的是公共财政、财政资金的管理，规范行政机关和事业单位的收支。
对于第一类特种设备检验检测机构，要适应财政管理体制改革的要求，做好单位的财务管理工作。
对检验检测收费必须做到合理收费、应收尽收、如数上缴国库，不能让国有资产流失。
同时，所需经费由政府财政预算解决。
这样做从另一方面讲，还可以解决检验检测机构片面追求经济效益、偏离公益性的问题。
过去，检验检测机构基本上都是自收自支的事业单位，实行的是资金预算外管理。
随着财政体制改革，检验检测机构收支实行政府财政统一预算管理，实行“收支两条线”管理，解决了检验检测机构“创收”与公益性的矛盾。
从北京市和其他省市改革的情况看，检验检测机构的经费还是能够得到保证的。
这主要因为我们不仅仅是向财政要经费，我们的行政事业收费，完全可以满足支出的需要，没有增加财政的负担。
正是由于这是原因之一，目前北京市编制部门和财政部门已基本同意我们特种设备检验检测机构转为财政全额拨款单位。
而第二类和第三类特种设备检验检测机构，从事的是行政许可事项，但又是企业管理的模式，收费没有进入国库，而变成了其经营收入。
这与财政管理体制改革的要求不相符，客观上还造成了国有资金的流失。
4．从实施《行政许可法》分析。
《行政许可法》颁布以来，对检验检测的功能定位问题理解、认识不一，有的说检验检测是技术工作，不应该属于行政许可。
有的说检验检测是授权的行政许可事项等等。
为了正确理解《行政许可法》，我们有必要对其规定的有关条款认真分析、领会。
《行政许可法》所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
行政许可是国家重要的管理手段，它可以根据情势不断变化而灵活调整其适用范围和力度，从而达到有效管理的目的。
其重要作用之一，就是有利于保护公民身体健康和生命安全。
政府为保护国民的安全，对一些活动乃至一些设备、设施，必须采取一定的事前控制、检验等措施。
《行政许可法》第二十三条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。
被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。
接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是具有管理公共事务职能的社会组织，并享有《行政许可法》对行政机关规定的所有权力和义务，遵守《行政许可法》对行政机关的所有规定。
《行政许可法》第二十八条还规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。
专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。
逐步由专业技术组织实施有关专业性、技术性较强的行政许可，这是行政管理发展专业化、技术化、社会化的要求，也是政府转变职能、改革行政管理体制的需要。
笔者理解，《行政许可法》第二十三条讲的是，法律法规授权给其他组织实施行政许可的问题。
但并没有具体规定哪些行政许可可以授权给其他组织实施。
第二十八条讲的是，可以授权给其他组织实施行政许可的具体范围。
即专业性比较强、技术性要求较高的行政许可事项。
具体说，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，由符合法定条件的专业技术组织实施。
因此，特种设备检验检测机构实施的检验检测，是经授权组织实施的行政许可事项。
从目前情况看，第一类、第二类和第三类特种设备检验检测机构都属于法规授权。
但应逐步按照《行政许可法》的要求，重新明确和规范。
第二类特种设备检验检测机构虽是专业技术组织，但不具备承担行政许可的法定条件，特别是与政府财政没有直接的关系。
第三类特种设备检验检测机构属企业性质，且不是面向社会广泛提供特种设备检验检测技术服务的组织，不具有法人资格，不能独立承担相应的法律责任。
特种设备检验检测机构该如何改革
通过对特种设备检验检测机构基本情况的分析，检验检测机构在实施《行政许可法》中的作用，以及政府机构改革、事业单位、财政体制改革对检验检测机构的影响，都需要对特种设备检验检测机构的性质、地位和作用重新给予确定，以利于特种设备检验检测机构健康发展，切实发挥其在社会主义市场经济中应有的作用。
综合上述基本要求和分析，特种设备检验检测机构应当界定为：
是由省级以上政府批准设立，经国务院特种设备安全监督管理部门核准，符合法定条件、专门从事特种设备检验检测行政许可的行政机构。
1．关于特种设备检验检测机构的设立问题。
特种设备检验检测机构的设立，不是一般意义上的一个单位的成立或给予一个单位一定的工作任务。
首先，是要将属于行政许可事项的特种设备检验检测职能，交由符合法定条件的机构实施。
因此，要由政府批准设立。
由于特种设备安全监察已实行省以下垂直领导，所以，应由省级以上政府批准设立。
关于批准问题，对于第一类特种设备检验检测机构，可以结合特种设备检验检测机构整合、事业单位改革，由政府给予进一步明确。
使承担特种设备检验检测行政许可的机构的设立具有惟一性。
现有的第二类、第三类特种设备检验检测机构，逐渐退出行政许可范畴，面对社会提供中介服务、实行企业化管理或随着企业改革、主管部门改制，走联合、改制的道路。
2．关于符合法定条件问题。
所谓法定条件是指：
实施特种设备检验检测行政许可的行政机构，必须具备一定的条件，但并不是具备条件的单位都可以从事这项工作。
这个机构必须具备能够行使行政许可职能的条件，与财政部门有资金缴拨关系，经费来源是政府财政预算拨款，是非营利的公益性机构。
并且经国务院特种设备安全监察管理部门核准，依法独立实施特种设备检验检测行政许可事项和承担相应的法律责任。
3．关于行政机构问题。
前面已经提到，特种设备是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备，对它的检验检测行政许可，专业性、技术性较强，政府机关无力承担，但从行政管理的角度讲，又是必须做的。
因此，将这类行政许可事项交由专业技术组织实施，是行政管理发展专业化、技术化、社会化和转变政府职能、改革行政管理体制的需要，在国外也是通行的做法。
这是事业单位分类改革的要求，逐步要将承担行政管理职能的事业单位转为行政机构。
本人理解，行政机构与行政机关有着明显的区别，行政机关在职责范围内有广泛的职权，是政府综合管理的部门。
而行政机构是一个行政职能单一、职权范围有限的机构，实施的是具体的检验检测技术工作，针对设备本身的安全性作出结论性意见，没有行政管理、行政处罚等权力。
这也是符合当前进行的政事分开、事业单位分类改革、财政体制改革等改革的基本原则。
4.关于特种设备检验检测行政许可的功能定性问题。
这一问题似乎很清楚，但实际情况并不是如此。
前面已经提到。
本人认为应该定性为安全性能检验检测，不能把不属于安全性能的内容列为检验检测项目。
否则，检验检测机构将承担无限的责任。
同时，把不属于安全性能的检验检测，交由社会中介服务组织进行，也解决了第二类、第三类特种设备检验检测机构退出行政许可范畴后的功能定位问题，形成特种设备检验检测行政许可与技术服务互补的检验检测模式。
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（作者单位：
北京市特种设备检测中心）
我国的特种设备安全监察工作已经并正在经历工作初创和探索、安全监察制度基本建立并逐步完善、特种设备创新发展并逐步实现科学监管的三个阶段。
近几年来，在特种设备创新发展并逐步实现科学监管上，各级特种设备安全监察部门积极探索与社会主义市场经济相适应的工作机制，努力推进法规标准体系、动态监管体系和安全评价体系建设，取得成效。
但是，与会代表认为，按照科学发展观的要求，健全体制、创新机制、确保安全、促进发展的目标远未实现。
这就要求各级特种设备安全监察部门在特种设备创新发展并逐步实现科学监管上下功夫，促使安全保障体系进一步完善，科技支撑作用进一步强化，监管到位率进一步提升，安全状况进一步改善，对经济社会发展的贡献率明显增强。
要努力实现上述目标，会上就今后一段时间的特种设备安全监察工作，提出要从八个方面努力践性科学发展观，科学、客观、准确地规划好安全监察工作的奋斗目标、加快完善特种设备安全法制建设、大力增强安全监察工作的有效性、建立和完善安全责任体系、努力提高科技进步对特种设备安全的支撑作用、努力统筹区域协调发展、实现安全性与经济性的统一、统筹国内发展与对外开放的一致性。
据此，会上明确，当前特种设备安全监察的工作重点是首先要重视和推进特种设备安全立法。
这是工作的依据，是实现安全监察工作的保障，有条件的地方要积极推进地方立法。
其二，坚持从源头抓安全质量，加大规范行政许可和强化监督制约的力度。
建立有效的对评审机构的“五查一机制”监督制约机制，即企业报告自查、随机检查、监督抽查、举报严查、监检督查和“收费与审查脱钩”制约机制。
其三，继续加快和完善动态监管体系的建设。
在加快动态监管体系的建设上，要形成安全监察组织化网络和信息化网络的有机联动，从而实现对监管区域的有效覆盖。
有条件的地方，特种设备安全监管在全国统一部署下向生产源头延伸，最终实现对特种设备全过程的动态监管。
其四，加快构建特种设备安全责任体系的建设。
安全责任体系的建设要在强化各级政府的统一领导下，在落实政府部门依法监管责任、检验技术机构把关责任的同时，重点指导和督促企业落实特种设备安全使用的主体责任。
国家特种设备安全监察局希望各级质监部门要从增强大局意识、创新意识和责任意识的角度出发，把特种设备安全监察工作扎扎实实做好，做到位，努力构建平安和谐的社会环境。
科技攻关有作为中国特种设备检测研究中心科技成果为经济发展助力
新闻来源：
中国质量报
发布日期：
2005-2-25
立足国民经济发展需要，国家质检总局中国特种设备检测研究中心开展的科研工作，取得了累累硕果--为保障安全生产提供了可靠的检测手段，为完善特种设备安全监察法规体系提供了坚实的技术支撑，同时增强了自身的技术实力。
特种设备安全是公共安全的重要组成部分。
在“八五”、“九五”和“十五”期间，特检中心作为课题负责单位，与一些科研院所联手，连续进行了“在役锅炉压力容器安全评估与爆炸预防技术研究”、“在役工业压力管道安全评估与重要压力容器寿命预测技术研究”和“城市埋地燃气管道及工业特殊承压设备安全保障关键技术研究”等国家重点科技攻关课题的研究。
紧紧抓住技术先进性、工程适用性和我国技术经济发展协调性的准确结合点，是十多年来特检中心开展特种设备安全科技工作的立足点。
多年来，特检中心通过开展国际同行交流，参加国际学术会议，开展国际专项技术调研，学习国外法规标准等方式，跟踪了解国际特种设备安全先进技术，尤其是检验检测与安全评价技术的发展现状和趋势，跟踪了解发达国家在这一领域的法规标准要求和控制措施的变化情况。
同时，通过参加行业活动，结合平时的检验工作，以及与企业和政府的经常沟通等方式，跟踪了解我国特种设备技术发展和法规标准的适应性，跟踪了解政府立法执法和企业安全生产的技术需求。
他们根据实际需求的紧迫程度和项目实施的基础条件，提出项目内容、确定项目目标、制定实施方案、组织项目实施、推动成果应用，不但通过国家科技攻关计划解决了一系列特种设备事故预防工程技术领域中的共性、关键难题，为政府立法执法和企业安全生产提供了技术支撑。
科研立项源于实际，科研攻关成果应用于立法执法、安全生产的实际当中。
多年来，特检中心在无损检测、声发射检测、强度应力分析、缺陷安全评定、事故原因诊断、综合安全评估、检验管理与信息技术等方面，取得了一批集先进性和实用性为一体的攻关成果，这些成果有的已经纳入我国法规标准，更多的已用于工程检验或实现了产品化，服务于社会和企业安全生产，产生了巨大的社会和经济效益。
过去，企业常会遇到这样的麻烦：
承压设备安全检验中发现超标缺陷，但受客观条件所限，企业自身无法立即停产修复或更新。
特检中心开展的在用含缺陷压力容器、压力管道安全评定关键技术研究，解决了这个问题，为企业提供了更加精细的安全评定和维持生产、保证安全所应采取的可行措施。
这项成果在石化、冶金等行业几十家企业、上千个压力容器或管道安全评价中的应用，解决了一系列重大工程技术难题，不仅及时发现并严格处理了少数个别危险性缺陷，同时还“解放”了绝大部分超标缺陷，既保障了企业生产运行和人民生命财产的安全，又避免了大量不必要的设备、管道的报废、返修。
仅这一项科技成果所产生的经济效益，有效益证明的就达到2.5亿元人民币。
压力管道安全评价成果及时为政府开展的全国压力管道普查登记工作，提供了必不可少的技术条件。
以往，如何处理工业管道存在的80%左右超标焊接缺陷是个难题，无论是全部修理还是盲目放开，都缺乏依据、不可能也不现实。
特检中心取得的压力管道安全评定成果科学、可靠地给出了直接放行、经过专家评定确定放行或修理和必需修理的条件，为政府安全监察和企业安全生产解了燃眉之急。
开发自有知识产权的先进检测设备，参与市场竞争。
原来，购买一台进口的32通道声发射仪，需要花费17～20万美元。
现在，价格下降到10～12万美元。
原因何在？
国内拥有自有知识产权的检测仪器从无到有，市场引入了强有力的竞争。
特检中心根据应用研究的需要，联合19家单位，开展了在用压力容器声发射检测技术的研究，成功地研制开发出了模拟式和数字化两代多通道声发射仪，并拥有了声发射检测方法和设备全部知识产权。
于是，进口设备价格向合理的方向发生了位移。
声发射检测的最大优点是提高检验效率。
以往，检测一台1000立方米的球罐，采用常规无损检测方法需要停产检验30天，而采用声发射技术只需要7天。
特检中心成功地将这项技术引入压力容器检验行业，不仅带动检验行业的技术进步，而且为企业减少了由于检验停产造成的经济损失，取得了令人瞩目社会经济效益。
特检中心在“八五”、“九五”和“十五”期间取得成果的科研成果，已经在国民经济发展的各个领域大显身手。
在秦山核电站二期建设、大港-柳林的两条高压天然气管线铺设、珠海市燃气集团公司埋地LPG燃气管网建设等一大批项目中，发挥着重大作用。
科技攻关带动了队伍建设。
为完成攻关课题，特检中心与清华大学、北京航空航天大学、华东理工大学、合肥通用机械研究所、哈尔滨焊接研究所、中国机械科学研究院、镇海石化、茂名石化、燕山石化、大庆油田等数十家高等院校、科研机构、相关企业以及各地政府有关部门、特种设备检验单位展开合作，面向全国建立了一支由40多个高等院校、研究院所、检验单位、相关企业组成的资源配套、优势互补、研究与成果应用相结合的科技队伍，为特种设备安全科技事业持续发展提供了坚实的科研后盾。
内蒙古质监局：
以自主创新为目标努力提高自我生存自我发展能力
围绕落实科学发展观和“科技兴检”战略，我们努力在深化内部改革，加大科技投入，整合科技资源，完善科技创新机制，加强科技人才队伍建设方面探索新思路、谋求新发展，使我区质监系统全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能全面提升。
一、科技工作基础牢固
“十五”期间，是我区质监系统不断深化改革、理顺各种关系、强化职能转变、推进事业发展的重要转折时期。
（一）积极稳妥地推进全系统各项改革，为我区质监事业奠定坚实的基础
实行新的垂管体制以来，我们着力解决了编制严重不足、机构设置不统一、资金匮乏、渠道不畅，债务负担沉重，办公条件简陋，执法装备、技术装备极为短缺落后的困难和问题，积极稳妥地推进全系统各项改革，争取各方面支持，为我区质监事业奠定了坚实的基础。
1、理顺了管理渠道。
一是解决了吃“皇粮”的问题。
全系统技术机构全部成为全额拨款的事业单位。
二是统一了全系统的机构设置。
共设置技术机构109个。
其中，自治区局直属技术机构9个，盟市及满洲里市、二连市（准地极口岸城市）局直属技术机构26个，旗县局直属技术机构74个。
2、深化了技术机构改革。
2000年，我们重点抓了技术机构定机构、定编制、定人员“三定”工作，结束了政事不分、混编混岗的历史。
经过整合、重组、人员竞争上岗，初步实现了布局合理和检测资源的优化配置，基本解决了过去机构重复设置、人浮于事的问题。
2004年，又以内部人事、分配、劳动三项制度改革为重点，以面向市场增强市场竞争能力、强化市场服务功能、开拓服务领域为主要目标，进一步深化技术机构改革。
各级技术机构大力推行“包检制”、“一站式检验”、“协议检验”、上门取样和负责送达检验报告等服务方式，扩大了服务面和市场占有份额，经济效益和社会效益显著提高。
2005年检验检定收入达到1．3亿元。
3、检验检测能力和水平全面提高。
坚持高标准、高起点建成了一批以当地的主导产业、特色产品和优势资源为依托，充分发挥地区特色和比较优势的、符合发展方向、市场潜力大的拳头项目，天然气流量计量检定实验中心和国家稀土产品质量检测中心正在建设中；自治区计量院成为我区第一家通过国家实验室认可委认可的法定计量检定机构；积极发挥设立在我区的国家乳制品及肉类产品、国家毛皮产品、国家毛绒产品
3个质量监督检验中心的“领头羊”作用，切实引导技术机构在公正检验、依法行政方面的积极作用。
4、执法装备和技术装备大为改善。
我们紧紧抓住国家实施西部大开发、加大对西部地区倾斜支持力度的有力时机，在自治区政府和国家质检总局的大力支持下，固定资产大幅增加。
截止到2005年底，固定资产增加到22505万元，是2000年初固定资产8727万元（含职工宿舍）的2．58倍。
目前，我们多方筹集资金6000万元，正加紧自治区质量技术检测实验综合楼建设，到2007年，
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