本科毕业设计论文浅谈如何完善我国的行政法制监督体系行政管理.docx

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本科毕业设计论文浅谈如何完善我国的行政法制监督体系行政管理

对外经济贸易大学远程教育毕业论文

毕业论文/设计

题目：

浅谈如何完善我国的行政法制监督体系

学号XXXXXX姓名xxxx

学院远程教育学院指导教师

专业行政管理论文成绩

完成时间：

2013年11月27日

论文审题表

选

题

研究课题

我国的行政法制监督体系

题目

浅谈如何完善我国的行政法制监督体系

选题说明

论

文

要

点

全面阐述当今中国的行政监督体系的总体状况、我国行政法制监督存在的主要问题及如何发挥整体监督效能来完善我国行政监督体系。

研

究

方

法

主要以一问一答的方法全面阐述行政法制监督体系的相关内容。

研

究

基

础

针对现有的监督体系，以监督体系的缺陷、效能为基础进行阐述。

定

题

题目

浅谈如何完善我国的行政法制监督体系

指导教师

意见

指导教师签名：

时间年月日

论文评定表

（学生不必填写）

指导教师评语

指导教师评定成绩

指导教师签字

论文答辩小组意见

论文答辩小组审定成绩

组长签字

论文指导委员会意见

论文指导委员会审定成绩

主任签字

目录

封面………………………………………………………………………………1

论文审题表…………………………………………………………………………2

论文评定表…………………………………………………………………………3

目录…………………………………………………………………………………4

论文摘要……………………………………………………………………………6

一、当今中国的行政监督体系的总体状况……………………………………7

1．我国现有行政监督体系的基本架构…………………………………………7

2．传统行政体制的惯性影响……………………………………………………7

二、我国行政法制监督存在的主要问题…………………………………………9

1、我国现行行政监督体系存在的缺陷…………………………………………9

2、新旧体制转轨过程中监督作用乏力…………………………………………9

3、我国行政法律监督机制的缺陷………………………………………………10

三、如何发挥整体监督效能……………………………………………………13

1、加强总体协调，充分发挥整体监督效能……………………………………13

2、提高行政监察的地位和权能…………………………………………………14

3、加强廉洁自律，提高监督对象接受监督的意识……………………………14

4、制定和完善行政监督的法律制度……………………………………………14

四、对完善我国行政监督体系的思考…………………………………………15

1、构建和完善行政法制监督制度应遵循的原则………………………………15

2、重新配置法律监督权………………………………………………………15

3、整体协调法律监督机制………………………………………………………16

4、扩大监督范围………………………………………………………………17

5、建立广泛而普遍的一般行政督………………………………………………17

6、完善行政监察和审计监督…………………………………………………17

7、新闻监督的立法应提上议程…………………………………………………17

8、建立渠道畅通的公民监督方式………………………………………………18

参考文献………………………………………………………………………………19

致谢……………………………………………………………………………………20

摘要

当前,世界各国无论是发达国家或发展中国家都在不断地出台新的举措,完善自身的行政监督机制,以加强国家政治系统内的制约关系,保证权力行使的正常进行。

它构成了行政改革大潮的中心内容之一,亦是世界政治与行政发展的必然趋势。

但各国的行政监督体系又不尽相同，中国的行政监督体系有其自身的特色，也存在着各种问题，我国自改革开放以来,国民的行政监督观念不断加强,认识不断提高,并适应有中国特色社会主义现代化建设的需求,采取了一系列政治法律措施加强行政监督工作,以求以最大的力度强化权力制约关系,保证改革开放的顺利进行。

但这绝不意味着行政监督的任务已经完成,行政监督工作已告终结。

相反,随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立,行政监督工作只能不断强化与完善而不能丝毫削弱。

适应新的要求,加强和完善行政监督仍是行政体制改革乃至政治体制改革的重要内容之一。

关键词：

行政监督、缺陷、完善、思考

一、当今社会的总体状况

伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也因此越来越强烈。

到目前，我国已初步形成内外结合的行政监督体系，发挥了较为全面有效的监督功能。

1、现有行政监督体系的基本架构

我国的行政监督产生于新中国成立时期，但较完整的行政监督体系形成于20世纪80年代中期。

行政监督根据主体的不同可以分为行政体制内部监督和外部监督两大类。

外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，其中外部权力监督包括：

国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督；中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。

外部非权力监督包括：

人民政协以及各民主党派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。

内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。

内部专门监督，主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督，包括：

行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。

内部非专门监督，包括：

上下层级监督，即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督；平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督。

2、传统行政体制的惯性影响

建国后，我国政府体制主要受以下因素的影响而建立发展：

1．意识形态——即马克思主义关于社会主义政府体制的理论构想和基本原则；2．苏联政府体制模式；3．我党长期革命斗争中的实践经验；4．中国传统政府体制和政治文化；5．发展的目标定位和战略选择。

这使得我国政府体制具有全能主义的特征。

这一体制的外在特征表现为：

（1）政府时刻“在线”，社会功能萎缩。

百姓完全依赖政府部门处理社会公共事务；社会中介组织都被刷上了行政机关的色彩而不能正常发育，在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力弱，对不良社会行为的约束主要靠政府，而社会对政府的约束很乏力。

（2）政府职能过度膨胀，即管了很多不该管也管不好的事情。

（3）政府职能内容不合理。

经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理功能过强，宏观管理功能过弱；社会管制功能过强，社会服务功能过弱。

（4）机构臃肿，部门林立，各自为政缺乏有效的协调。

（5）行政机关工作人员队伍庞大，素质低下。

（6）行政权力过分集中。

改革前，传统的行政体制曾经起到积极的作用，在行政管理史上应有一席之地。

同时，这一体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾：

首先是用单一的行政手段去追求政治、经济、教育、文化、社会等各个领域的目标。

行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征。

手段单一性在实践中表现为以“人治”取代法治，忽略和排斥经济手段、经济杠杆作用，结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。

其次是政府的角色冲突和角色错位。

长时间里政府部门追求着本应由企业追求的东西，从而导致角色冲突：

一方面，作为企业的所有者，各政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。

当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时，就是政府角色的错位。

第三是大一统要求。

全能的政府追求社会统一意志，统一行动，统一目标。

而这个统一不是自然形成的，而是靠政府内部各部门的高度统一、协调来实现。

实际上深层次的利益差异和矛盾又使得协调统一非常困难。

第四是政府责任的无限与能力有限性之间的矛盾。

职能和权力范围的扩张导致政府责任的膨胀。

不论是政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，还是社会对政府的依赖和无限期望。

最终是两者互为因果，相互强化。

然而，与政府责任无限性相对立的却是政府能力的有限性。

由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协，有所取舍。

最后的结果是，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。

我们从怀着良好的愿望出发却很难达到目的地。

随着改革开放的深入由计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程。

为适应市场经济的需要，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。

然而，长期处于无限责任环境中，集中掌握公共权力资源的政府，是说一不二的政府，体制转轨中新制度要求政府置身于全面的监督之下，要求政务公开、透明，政府做事要让老百姓评判，要遵规守制，要有服务意识，要接受全面监督。

出现的“病症”是不习惯、不情愿、很反感，甚至是不允许。

一是一些人和部门尤其是领导者成为新体制约束的对抗者。

二是还在建设中或原本脆弱的监督制度、监督体系难以招架、不敢阻挡。

三是监督缺少权力和权威。

利益和管理，权力和责任，服务与监督总是处在激烈对抗之中。

二、行政法制监督存在的主要问题

1、我国现行行政监督体系存在的缺陷

 虽然到目前为止，我国已初步形成内外结合的行政监督体系，发挥了较为全面有效的监督功能。

但还存在一系列明显的缺陷，“漏监”、“虚监”、“难监”比比皆是。

最主要的缺陷表现在四个方面：

第一，监督体系方面，虽然存在两大监督体系，但力量缺乏整合，没形成合力；第二，监督主体不全，权威性不够；第三，监督程序不完备。

事前监督、事中监督与事后监督应成为一个封闭回路，不能有中断；第四，监督依据缺乏操作性。

监督形式流于原则性规定，缺乏具体操作性。

另外，监督法规缺乏彼此的协调与配套。

为此，必须进一步改革和完善我国的行政监督体制，努力转换薄弱环节，寻求整体优化机制。

在现阶段的实践中，行政监督机制的创新与尝试已初见成效，这将成为我国行政监督发展和完善的基础。

 2、新旧体制转轨过程中监督作用乏力

政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：

政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。

缺少强大的外部约束力量的体制转轨，结果是旧问题未消除新问题又凸显，普遍的权力失范现象令人担忧，尤其是腐败现象呈现高发势态影响政府形象和社会的健康发展。

可见我们不但需要改制转轨，需要建章立制，更需要有力、有效的法制监督。

遗憾的是我国行政法制监督存在着机制方面的缺陷，需要下狠心、花大力气去调整、完善。

3、我国行政法律监督机制的缺陷

“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。

我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点：

（一）法律监督制度的权力整体配置---不合理

总体看权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，体制设计上有所欠缺。

监督机关相互间缺乏应有的配合沟通和有机协调，或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落到实处，影响了对行政监督的权威性和有效性。

无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等形式上很健全，实际上由于监督的分散，主体在隶属关系上受多重领导的制约，未能真正形成监督合力。

司法机关监督力量偏弱，这种事后监督主要是做一些修修补补的工作。

监督内容上较为狭窄，在我国行政诉讼中对抽象的行政行为不受理，使行政相对人的权益受到一定损害。

内部监督虽然得到一定程度的重视，但像专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。

专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。

社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其他如新闻监督、人民监督不能真正发挥应有的作用。

在我国现行的行政法制监督体系中，监督机构之间尚未形成有序的关联结构，这主要表现为：

一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清，在监督运作中彼此缺乏沟通和联系。

二是整个监督体系未能形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，从而导致诸多不合理现象的出现。

如对一些跨地区、跨行业、跨部门、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路人马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所从；要么相互推诿、“踢皮球”，长期拖延不办；要么撒手不管，影响了行政监督的权威和有效性，甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态，如：

对违宪行为的监督，对行政机关的抽象行政行为的监督，对于属于行政诉讼范围的国家行为、行政自由裁量行为和行政机关最终裁决行为的监督。

各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清，没有形成疏而不漏的监督网络，存在大量“虚监”、“漏监”等问题，又如对领导班子“一把手”权力的监督严重空位，实际上是“管得着的不了解，了解的管不着”，严重影响了监督行政的实效。

（二）权力机关的法律监督权——虚置化 

权力机关监督停留在形式上，没有切实可行的配套监督制度，难以发挥相应的监督作用。

宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中,更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及，总有隔着一层皮的感觉。

人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。

这种虚化表现在：

1．立法监督方面：

（1）缺少违宪审查制度；

（2）法律对违宪审查程序规定过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；（3）行政机关的立法监督权与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。

2．执法监督方面：

（1）人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；

（2）非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，人大对此难以给予立法监督，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；（3）政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权和执法监督的开展。

3．司法监督方面：

（1）对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；

（2）人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；（3）对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。

（三）法律监督机制——缺乏整体协调 

1．纵向看，人大监督作为最高法律效力和最高层次的监督，与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，与其他国家机关在法律监督方面缺少沟通、配合及控制的制度化路径，由此人大监督往往受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。

2．横向看，国家机关在法律监督方面缺乏协调制度，相互之间的监督关系不顺，权力配置失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。

而且司法机关的财政权、人事权在当地党政领导管理的体制下，确难发挥监督作用。

3．内外看，内外监督存在主辅倒置。

就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。

这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。

法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不畅，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。

（四）监督主体——缺乏独立性

权力机关的监督表面看独立性很强，实际上还是被一些因素所困扰，不能真正独立的行使监督权力，平时主要靠人大会议及人大常委会的事后监督。

由于实行的集体领导制，对行政机关不能有效行使弹劾，罢免、质询等权力，因而监督工作不能落实到人而切实可行。

虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法权。

但实际上司法独立未能真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的依附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权很难得到人们的充分信任。

行政内部监督不论从形式到内容都缺乏独立性。

上、下级之间的一般监督，由于隶属关系导致下对上的监督力度微弱。

政府职能部门之间监督是“同仁”间的监督，往往是你好我好，难动真格。

专门监督虽有专门法律规定，但因监督部门的人员隶属于行政系统内部，受双重领导，财物由政府提供，实际上相对独立性缺失，监督空位。

社会监督中，舆论监督的多数新闻媒体受控于政府，与之关系密切。

虽然一些电台的节目起到一定的监督效果，但自上而下，广泛的、无缝不入的新闻监督还尚未形成，尤其是长期以来报喜不报忧的宣传模式，使得批评报道由次要降至更低，时代和人民代言者的作用难以奏效。

公民作为人数最多、无所不在的监督力量，作用却极其微弱，监督渠道不畅，积极性不大，很难形成合力。

（五）法律监督——规则的欠缺 

1．法律监督实体规则的欠缺。

我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。

原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能做出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。

2．法律监督程序规则的欠缺。

法律监督程序完备是现代法治的重要标志。

而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，至今人大法律监督程序仍无专门立法，即使1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，也只作了原则性规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。

正是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。

（六）监督对象——缺乏制衡性

1．行政法制监督对象缺乏均衡性。

从法理上说，行政法制监督应当均衡地作用于对象，但在我国往往对行政工作人员监督多，对行政工作机关监督少；对一般公务员监督多，对中高级领导干部监督少，把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防范于未然”的工作。

其结果是使监督主体陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境，监督的路子越走越窄。

监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；自上而下监督多，自下而上监督少；内部监督多，外部监督少，尤其对“第一把手”的监督几乎出现“漏监”，没有形成以领导干部为监督重点的监督机制。

2．在监督手段和监督方式上效果差。

许多监督没深入到内部去，做表面文章，走过场甚至是做秀的监督，令人失望。

等待有人上门反映问题多，主动出击进行监督少。

在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；在监督方式上，经常采用定期监督，而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用；在监督过程中，监督部门的交通工具、通讯设备、调查取样工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后，其结果便是难以开展监督工作。

3．监督程序缺乏透明度，不能充分保障社会的知情权。

监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序，未能形成制度化、具体化。

一是一些重要的规范如《行政程序法》、《行政行为监督法》、《人民监督法》等未能推出，使一些重大的监督活动缺乏法律依据；二是既有的一些监督规则措辞笼统，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。

公开监督的程度也低，往往习惯采用“暗箱操作”。

三、如何发挥整体监督效能

1、加强总体协调，充分发挥整体监督效能

要使国家行政机关及其工作人员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使不同主体的监督体系各司其职、各负其责，使整个行政监督体制坚强有力，

就必须明确规定各种监督体系之间的职能界限和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和制肘，增强和突出行政监督的整体合力和效能。

有学者提出可以设立“全国监督联席机构”，以共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的合力，并领导和协调全国行政监督工作。

2、提高行政监察的地位和权能

现代政府的发展，不仅部门、人员、职能、权力大量增加，而且其活动越来越专门化技术化，所有这些无疑都给外部监督带来了一定难度。

外部监督机构的人员可能因为欠缺有关稽核知识或者对行政事务、资料不甚了解，从而限制外部监督功能的发挥。

政府系统的监察机构则可避免这些障碍。

权力必须受到监督，但掌权者却不乐意接受或反感监督的许多事实，致使凡设行政监察机构的西方国家都不得不注重监察机构独立的地位和较高的监察权。

监察首长一般由行政首脑任命，并由议会确认；监察首长直接向其上级首长负责；监察员由监察首长从训练有素、经验丰富的行政人员中挑选，职业稳，

待遇高。

因此，从我国实际出发，加大廉政监督的力度，除了将纪检和监察合署办公形成合力外，还得按照廉政监督的客观要求摆正行政监察的地位，充实行政监察权，保证其权威性，并保障监察人员的工作权、荣誉权和人身安全，提高监察人员的业务素质和工作待遇，让行政监察相对独立于其监察对象之外。

3、加强廉洁自律，提高监督对象接受监督的意识

每一位行政工作人员都应牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，必须加强廉洁自律教育，克服不廉洁的意识和行为，培养和提高监督对象接受监督的意识。

用“为人民服务”的标准来检验自己的言行，自觉抵御各种诱惑和腐蚀，规范自己的行为，按照“三个代表”要求，坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，做到位尊权重不滥用。

努力做到“慎独”。

要求行政工作人员通过自我监督，在独处的情况下，完全依靠内心坚定的意志和毅力、自觉调整个人的意识和行为，从而达到高尚完美的人格境界。

“慎独”是对每一位行政工作人员在廉洁自律方面的基本要求。

监督对象要有接受监督的思想和心理准备。

4、制定和完善行政监督的法律制度

重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。

行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。

只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。

行政立法不足，会造成监督机关无法可依，使监督缺乏标准和依据，导致监督的盲目性和随意性。

长期以来我国监督立法工作薄弱，尽管这几年也制定了一些法规条例，但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要，因此行政监督立法亟待加强。

行政监督的立法既需要制定基本法规，还要制定各类行政监