《新经济时期住房管理机制转型》Word文档格式.docx
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从当时的历史条件来看，政府实际上是没有资金和能力做到这一点的。
从8月法令我们还知道，废除私有财产权的房产要“交给地方政权机关支配”。
因此，地方苏维埃也是市有住房的管理机构，但管理的范围、职责和权限等问题在法令中并未提及。
作为住房管理的一项常规内容，国家还对房租作出了规定。
19xx年11月10日，内务人民委员部颁布了《关于延期偿付住房费用》的法令，在战争时期和战争结束后3个月内，完全免除低收入工人和职员、前线战士家属的房租。
④部分工人和职员、前线战士家属的房租得到了免除。
1921年1月27日，人民委员会颁布《关于免除房租》的法令：
从1921年1月1日起，取消市有住房中工人、职员的房租。
⑤至此，居住在市有住房里的所有工人和职员的房租都被免除了。
法令的内容表明，在社会主义国家里，市有住房的使用具有公共福利性质，无需付费。
在房屋市有化政策出台的同时，苏维埃政府也着手制定对收归市有的住房究竟如何重新分配的政策。
政策的核心内容是“紧凑使用住宅”，其标准是遵循俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国卫生人民委员部在1919年颁布的法令，所有居民不分年龄一律人均8平方米。
①如果一套住宅中的人均面积超标，也就意味着出现了“多余的面积”，就必须允许其他人搬到这套住宅里共同居住，这就是“紧凑使用住宅”。
于是，统一分配市有住房的原则确立下来了。
从这一原则可以看出，在当时的苏俄，住房无须通过商品货币关系就可获得。
重新分配房屋只能暂时缓解住房短缺危机，若要根本改善劳动群众的居住条件，必须建设住房。
为此，俄共（布）在1919年的党纲中规定了住房建设原则：
消灭旧街区的人口稠密和不卫生现象，取消不适用的住宅，改善旧住宅，修建适合于工人群众新生活条件的新住宅。
②由此看出，执政党将通过“拆除或改造旧住宅”和“建设新住宅”两条途径，来改善劳动群众的居住条件。
但具体如何建房，尚未出台后续政策。
综上所述，战时共产主义时期颁布的住房管理政策体现出国家集中管理住房的思路，是对十月革命前住房私有制和市场化格局的颠覆性变革。
此外，这一时期的住房政策还带有明显的倾向性，即重在所有制和分配领域。
国家试图通过将住房收归公有并重新分配，一举解决住房危机。
因此，对于如何将私有住宅收归市有、如何统一分配市有住宅、分配后如何使用住宅，都作出了具体规定。
囿于战时的严酷环境，布尔什维克党只能解决眼前的住房危机，还没有精力审慎、全面地考虑住房事业的问题。
因此，究竟如何管理市有住宅、如何统一开展住房建设，还没有完全提上日程，只出台了方向性的、笼统的政策。
各项住房管理政策出台后，中央和地方各级住房管理机构开始贯彻落实，集中化的住房管理体制运转起来了。
地方苏维埃下属的地方事业部是将私有住房收归市有这项工作的具体执行部门，在其领导下，房屋市有化工作取得了成功。
市有化的房产面积占城市住房总面积的一半左右，价值占沙俄城市住房总价值的74.6%。
①地方苏维埃将面积大、价值高的房产集中到了自己手中。
房屋市有化工作开展的同时，在地方苏维埃设立的专门委员会和工会组织的领导下，各城市开始按照人均8平方米的标准重新分配住宅。
一方面，积极组织工人搬迁到收归市有的住宅里；
另一方面，区别对待大地主、大资产阶级等非劳动者，或者令其与搬来的新住户共同紧凑使用自己的住宅，或者将其迁出原有住宅，甚至迁出城市。
大规模重新分配住房的工作于1921年结束。
从结果来看，这一工作进行得不彻底，只有部分工人搬迁到大地主大资产阶级的住宅里。
19xx年莫斯科花园环形路以内居住的工人只占工人总数的5%，1920年达到40-50%。
②1919-1921年，居住在彼得格勒市中心的工人由近10%上升到20%以上。
③工人无法全部搬迁的原因，主要是可供居住的市有住宅数量有限。
受历史及现实因素的影响，需要改善居住条件的工人数量众多。
相对于巨大的需求量，可供分配的市有住宅数量显得非常有限，况且还受到战争的破坏。
因此，即使以紧凑使用的方式居住，收归市有的住房仍不能满足需求。
此外，由于被机关占用等原因，市有化的住房并未全部分给劳动群众居住。
因此，各城市可供工人搬迁的市有住宅数量较为有限，只有少部分工人可实现搬迁。
直到1923年，彼得格勒仍有60%的工人居住在设施非常不完善的市郊住宅里。
④
按照将私有住房收归市有的法令规定，市有住房必须交给地方苏维埃管理。
负责这项工作的机构仍是地方事业部，住户全体大会选举产生的房屋委员会则是基层的管理机构。
由于政策制定的偏颇，这一时期，无论是地方事业部还是房屋委员会，工作重心都放在将住房收归公有和分配住房方面，很少从事管理住房的工作。
况且，管理住房的政策又非常笼统，对于地方苏维埃和房屋委员会之间的责任义务关系、房屋委员会的具体职责等都没有规定，职责不明确势必影响管理工作。
特别需要指出的是，免费使用住房政策的实施，将劳动群众从十月革命前昂贵的房租费用中解放出来，显示了社会主义制度的优越性。
但从另一角度看，由于房屋的维修费用无法从房租中补给，国家不啻又给自己添加了一个大包袱。
这样看来，战时共产主义时期的管理住房的工作基本流于空泛。
1919年的党纲规定，布尔什维克党将“尽一切力量来改善劳动群众的居住条件”，这项工作是由国家建筑委员会总体负责的。
1919-1920年，在苏维埃政权新建的电站附近，诞生了第一批新住房。
①新住房虽数量不多，与庞大的需求量相比可谓杯水车薪，但显示出政府改善群众住房条件的积极姿态。
囿于战时的特殊环境，统一规划、大规模建房的工作尚未提上日程。
综观战时共产主义时期集中化住房管理体制的运行情况，我们可以看到，这一体制取得了历史性的功绩：
城市住房中面积大、价值高的住房都集中在地方苏维埃手中，公有住房在住房所有制中占据了主导地位。
经过对住房的重新分配，部分工人群众从地下室、陋室搬进宽敞的大住宅里，实现了住进昔日资产阶级豪华、讲究的大宅院的“最高理想”，居住场所发生了质变。
这种质变彰显了工人阶级的主人翁地位，缩小了沙俄时期居住条件的巨大差异。
此外，政府向居住在重新分配住房中的劳动群众收取极其低廉的房租，甚至1921年还彻底免除了工人、职员的房租，解除了他们沉重的房租负担。
这些努力虽然涉及面十分有限，但却显示了苏维埃政权和社会主义制度为工人阶级谋利益的无产阶级性质。
在肯定成绩的同时，我们也看到，集中化住房管理体制存在两个明显缺陷：
其一，国家集各项住房管理权限于一身，却囿于战时环境和财力等因素，实际上不能独自挑起解决住房危机的重担。
其二，住户与住房的责权关系不明确，势必影响住房的修缮和保护。
总之，集中化住房管理体制虽然能够一举没收和分配住房，迅速解决部分劳动群众的住房困难，但是，对于有效地管理住房、整治战争对住房事业造成的创伤和解决住房短缺危机却不够充分。
要想迅速恢复和发展住房事业，必须调整现行政策，改变集中化的住房管理体制。
二、新经济政策时期转向分散化的住房管理体制
国内战争结束后，苏维埃政府继续推行战时共产主义政策，征集的余粮数额有增无减，引起渴望安定生活的农民群众的强烈不满，农民纷纷起义或暴动，布尔什维克党最可靠的支柱喀琅施塔得水兵也发动了暴动。
全国性的经济迫使布尔什维克党必须改变现行政策，巩固执政地位。
以1921年3月俄共（布）十大为标志，苏维埃俄国进入“新经济政策”时期。
国家开始对经济进行分权管理，在一定程度上引入市场机制，刺激经济的恢复和发展。
这种分权管理经济的思路也影响到住房管理，为住房管理政策的调整提供了良好的大环境。
以此为契机，国家开始转变集中化的住房管理思路，将自己从住房管理的全权地位上解放出来，发动社会各界力量共同参与住房事业。
分散化的住房管理政策陆续出台。
由国家单方管理市有房产转向国家、集体和个人分散化管理，是这一时期住房管理政策的一项重大转变。
为了减轻市属公用事业部门的财政压力，在十月革命后收归市有的房产中，国家只保留面积最大、价值最高的少量房产，其余的市有房产小部分发还原主，归个人所有和管理，大部分租赁给住房租赁合作社集体管理。
将市有住房发还原主，就是在完成大修住房的前提下，将市有住房中面积不大的房产发还给原业主，变为私有住房。
1921年8月8日，人民委员会颁布《关于修订收归市有的房产名单》，责成公用事业处在两个月内列出面积不大、不适合公用事业和国家需要的房屋名单，从应该保留和妥善管理的意义出发，转交给个人或者集体。
①12月28日，人民委员会颁布《关于发还原主的条件》，规定只有在一年之内将住房修缮完好后才能将其发还原主。
②以上两个决议标志着将住房发还原主的工作正式启动。
从上述内容我们知道，集体或个人在完成大修住房后，可以归还房屋所有权。
因此，该决议能有效调动居民修缮住房的积极性。
但是，国家并非将全部收归市有的房产都发还原主，而是将“面积不大、不适合公用事业和国家需要”的少部分房产发还。
这一方面表明，国家试图通过将用途较小的房产交给个人管理的办法，减轻公用事业部门的管理负担，另一方面也表明，国家在有意识地限制私有房产的规模。
除将少部分市有房产发还原主归个人管理外，国家将大部分市有住房都租赁给住房租赁合作社集体管理。
1921年12月3日，莫斯科市苏维埃主席团制定了《关于住房合作社和建设合作社》的决议，①市有住房的住户要组建住房合作社，以集体租赁的方式使用并管理房产。
这样，在莫斯科，管理市有住房的任务将转交给住房合作社。
1922年5月23日，《关于住房合作社》的法令在全国颁布，②于是，国家的大部分市有住房转交给住房合作社管理。
1924年8月19日，苏联中央执行委员会和人民委员会通过了《关于住房合作社》的决议，③租赁住房的合作社被称为住房租赁合作社。
新决议赋予住房租赁合作社较多的自主权，有利于调动其管理住房的积极性。
在发还原主和租赁给集体经营两项政策之外，国家对市有住房的住户本人也提出了修缮、保护住宅的要求。
1921年5月23日，人民委员会在《关于改善劳动群众的居住条件和同破坏住房的现象作斗争的措施》中规定④：
居民要积极参与保护和修理住房，合理占据住房面积，在必要的情况下个人承担修理住房的任务。
8月8日，人民委员会在《关于住房管理》的决议中再次强调，⑤居住在市有住房的公民和行政机关要对所居住的住房承担保护和维修的责任。
要在住户中选举住房管理员，自己管理市有住房。
对于用个人资金修理市有住房的住户，在住房保持完好无损的情况下，自大修完成（恢复自来水、下水道、房屋主体部分的集中供暖）之日起，三年之内不能将该住户迁出市有住房。
对于用集体的力量恢复破损和无法居住的市有住宅的集体住户，如果其占有的面积符合卫生人民委员部规定的人均面积标准，终生不能将其迁出住宅，也不能紧凑使用其住房。
从8月决议的内容可以看出，这是一个令市有住房的住户备受鼓舞的决议：
在住户中选举住房管理员，将提高管理效率；
住宅修缮完好的住户，不会被迁出住宅；
不会紧凑使用其住宅，住户会积极踊跃地修缮住宅。
这样，新经济政策时期开创了地方苏维埃、住房租赁合作社和住户个人共管市有住宅的模式，而且租赁方与承租方权利义务关系明晰，有助于改变战时共产主义时期疏于管理的局面。
从无偿使用住房到恢复房租征收制，也是住房管理政策的一项转变。
为减轻国家的经济负担，使房屋的使用逐步与经营维修费用接轨，从1922年4月至1928年5月，苏联人民委员会相继颁布了五部房租法令，缴费人数逐步覆盖到全体租户，收费标准也不断提高，但始终根据社会地位和工资差异，执行差别房租制。
以这一时期颁布的最后一部房租法令为例，1928年5月14日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国全俄中央执行委员会和人民委员会通过了《关于在城市和工人村支付房租》的决议，①规定房租的收取标准为：
工人和职员的最高房租为每月每平方米1.32卢布，自由职业者、小商人和手工业者的最高房租为每月每平方米1.98卢布，军人为每月每平方米8戈比。
多子女的家庭减免5-15%，领取退休金者减免50%，靠助学金生活的学生也享有减免权。
此外，还有一些住户享有房租优惠。
从政策内容可以看出，房租的征收标准是由国家硬性规定的，其数额主要取决于住户的工资和社会地位，脱离市场关系。
住房管理政策调整的另一项重要内容是住房建设主体由国家单一渠道向多元化转变。
国内战争结束后，贯彻俄共（布）八大提出的住房纲领的工作提上了日程。
1922年5月22日，全俄中央执行委员会通过了《关于（在领到的地段上）建筑房屋权》的法令，②规定法人和自然人享有在国家允许的地段上建筑房屋的权利，为个人和集体组织参与建房奠定了法律基础。
另一方面，这个法令对土地所有者（国家）和这块土地的经营主体之间的关系作出了规定：
法人和自然人需要同地方公用事业机构签订建房合同，合同终止时，在给予房主补偿的情况下不动产将归还苏维埃。
从这里我们知道，在土地国有的前提下，经营主体只是以租赁的方式获得一块土地，并享有在这块地段上建筑房屋的权力。
他们仅在合同期内拥有该住房的所有权、居住权和管理权，合同到期后，土地连同其上的房屋都要归还国家。
该政策的内容表明，国家试图通过最终收回经营主体的住房所有权，限制非国有房产的发展，扩大国有房产的规模，最终实现住房的绝对公有制。
除了调动个人建房的积极性外，十月革命前就已存在的住房建设合作社也得以复兴。
1921年12月3日，莫斯科市苏维埃主席团公布了《关于住房合作社和建设合作社》的决议，率先成立了住房建设合作社。
1924年8月19日，苏联中央执行委员会和人民委员会通过了《关于住房合作社》的决议，①住房建设合作社被细化为工人住房建设合作社和全民住房建设合作社两种形式，开始向全国推广。
②这样，新经济政策时期形成了国家、住房建设合作社集体和个人多渠道出资建房的景象，有效地缓解了住房短缺问题。
新经济政策时期住房管理政策的调整还表现在打破国家单一渠道分配住房的机制，实现住房分配渠道多元化。
通过战时共产主义时期重新分配住房，只有部分工人迁入资产阶级的大住宅里。
这表明，通过国家单一渠道分配住房并不能一举解决住房危机。
为此，1921年秋，全俄中央执行委员会通过决议，允许不动产交易。
③国家试图通过市场渠道对房产进行二次分配，以缓解住房压力。
此外，在住房建设合作社和住房租赁合作社中，国家规定按照成员交纳入股金的数额，由合作社自己来分配住房。
这样，新经济政策时期开辟了国家、市场、合作社三条分配住房的渠道。
综合新经济政策时期出台的各项住房管理政策，我们可以看到，调整后的政策突破了政权建立初期由国家集中管理住房的思路，转向由国家、集体和个人分头管理。
此外，新政策还克服了战时共产主义时期只注重住房所有制和住房分配的政策偏颇，实现了住房事业的全方位均衡发展。
这些调整不但拓宽了建房资金的来源渠道，减轻了国家全权管理住房的财政压力，而且调动了社会各界的积极性和主动性。
但同时，我们也应看到，在调整后的政策中，国家仍有意识地限制非国有制房产的发展规模，还硬性规定了房租征收标准，脱离市场原则。
伴随住房管理政策的调整，各级地方住房管理机构随之调整工作方向，分散化的住房管理体制运行起来了。
将市有房产发还原业主的工作基本是在1926年结束的。
从结果来看，发还原业主的工作比较顺利，国家成功地将小面积房产发还给原业主，管理住房的责任随之转移到业主身上。
这一时期，由于加大了对住房的管理力度，开创了国家、住房租赁合作社和个人共同管理市有住房的局面，且责权关系明确，到1927年，恢复破损住房的任务基本完成了。
①住房管理可谓成绩斐然。
不足的是，虽然恢复了房租征收制，且房租数额不断提高，但由于实行差别征收制，对于工人阶级而言，房租只占工资中很小的比例，远远不能抵偿房屋的管理成本费用。
因此，国家的经济负担依然很沉重。
新经济政策时期，在国家、住房建设合作社和个人的共同努力下，住房建设取得了长足进步。
从1918-1928年，三方共建住房5120万平方米，年均增长470万平方米。
②多渠道建房，融汇社会各方人力、物力和财力，促进了住房建设的发展，改善了城市居民的居住条件。
在住房分配领域，市场渠道分配住房受到城市居民的普遍欢迎。
1926年，列宁格勒一半以上的居民参与到房屋的租赁和买卖中去。
③没有单独房间或住宅可供租赁的住户，往往将自己的住处用柜子、窗帘、屏风等隔成一些角落出租，这是新经济政策时期很普遍的现象。
④之所以出现普遍出租住宅的情况，主要是由于国民经济恢复时期，城市居民的生活非常贫困，出租住房无疑可以增加收入来源；
另一方面也表明，当时的住房形势仍然十分紧张，存在着巨大的住房需求。
分散化住房管理体制的运行，基本克服了集中化住房管理体制存在的两个弊端：
一是住房事业由国家集中管理转向国家和社会分散管理，与国家势单力孤应对住房挑战相比，“众人拾柴”加快了恢复和发展住房事业的步伐；
二是明确住户与住房之间的责权关系，管理有力。
由于克服了上述弊端，分散化住房管理体制处于良性运转状态。
但另一方面，这种体制在运行的过程中，国家依然采用行政命令方式，限制住房事业可能出现的“非社会主义因素”，这在一定程度上影响了该体制可能发挥的效果。
总之，分散化住房管理体制有效调动了居民修缮和保护住房的积极性和主动性，有利于住房事业的恢复。
如果国家能突破传统社会主义观念的禁锢，减少对住房事业的行政干预，进一步加大市场经济的管理力度，住房事业会是会获得更好的发展的。
三、新经济政策时期城市住房状况的初步改善
较之战时共产主义时期只是部分劳动群众居住场所的质变，在新经济政策时期，由于实行分散化住房管理体制，住房事业开始回春。
首先，城市住房总面积增加了。
19xx年俄国城市住房总面积为1.80亿平方米，1926年时达到2.16亿平方米。
①这个总量包括修复战争破坏的住房面积，恢复集中化住房管理方式下因修缮和管理不力遭破坏的面积，也涵盖新建面积。
囿于苏维埃政府对住房事业的有限投资以及当时生产技术水平的落后，xx年里住房总面积能超过19xx年的水平实属不易。
其次，住宅公用设施得到了改善。
十月革命前，俄国住宅公用设施的发展极为落后。
自来水管道数量少且分布不均。
1870-19xx年，在俄国的欧洲部分和西伯利亚的城市里共建有135条自来水管道，其中86.6%分布在该国欧洲部分。
大多数城市居民经常到受到污染的井里和公共水塘里取水，流行病、传染病和中毒事件频发。
①下水道网也很少。
自来水协会常务处在19xx年进行的调查显示：
俄国欧洲部分的762个城市中只有27个城市有下水道网，高加索地区的103个城市中只有6个城市有下水道网，西伯利亚和中亚的城市根本就没有下水道网。
②19xx年，全俄城市中有电力照明的房屋仅为5%。
③从19xx年起，原本不发达的公用设施又遭到连年战争的破坏，致使1.7%的自来水管道、15.4%的净化设备和20.2%的电站无法工作。
④被敌人占领的城市，上、下水道彻底遭到破坏，电站停止发电。
⑤到了新经济政策时期，公用设施得到恢复并有较大发展。
大城市普遍铺设了上下水道网。
1923年，在俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国的城市里，
12.3%的住房接通了自来水，
18.4%的住房安装了下水道；
在莫斯科，相应的数字为34.4%和31.0%；
列宁格勒为51.3%和48.4%；
省级城市为12.2%和5.7%；
其他城市为8.4%和22.6%。
⑥1927-1928年，在工人家庭的住宅中，接通自来水的家庭从28.8%增加到35.3%，使用电力照明的家庭从64.8%增加到66.9%，到1929年达到71.9%。
⑦上下水道的铺设和照明的普及，为城市居民提供了便利、洁净和明亮的生活环境，保障了居民的健康，提高了生活质量。
最后，设施齐备的新建住宅拔地而起。
1920年代初期建设的住宅，占地面积大，楼层低，建筑材料节约，服务配套设施齐全。
新兴的工人村建造了大量的低层建筑。
1923年，由艺术家、人民委员会的工作人员、经济学家、农学家和少量工人组成的住房建设合作社，开始在莫斯科的克拉斯诺普雷斯涅地区建设雄鹰村。
会员可以选择住宅设计方案、结构和建筑材料。
基于每户的具体要求、人口及财力状况，住房面积不等，楼层不一。
按住房类型可以分为平房，单层带阁楼的住房，双层住房和宿舍。
在建设中首次使用纤维板。
住宅周围设有消费品商店、幼儿园、图书馆、夏令营、俱乐部和运动场。
到1928年，雄鹰村已经有500名居民，共有102所住房，全部采用集中供暖，住宅通水通电，并建有浴室和盥洗室。
雄鹰村还建有完整的绿化带，树种经过了精心挑选。
在宽阔的波列诺夫大街上，两排美国槭树同两排杨树交叉种植，在微风吹拂下不断变换颜色。
在苏里科夫街道上交叉种植着细叶和阔叶两种加拿大椴树。
①此外，在莫斯科的恩图济阿斯特公路上还建设了保温板房街区，莫斯科汽司增建了两层住宅。
在列宁格勒、顿巴斯、格罗兹尼和巴库油田以及其他工业中心也普遍建设了低层住宅。
②为了容纳不断增多的城市人口，节约占地面积，从1924-1925年起，苏联开始大规模建造高层住宅，由此而诞生了高层定型单元式住宅和高层住宅建筑群。
1925年，莫斯科建造了第一批一梯四户的定型单元式住宅，每套住宅有2-3个房间，无浴室。
由于需要按房间安排住户，房间之间互相隔绝，都通向狭窄的走廊。
③因没有通风设备，第一批定型单元式住宅被勒令改造。
1928年，莫斯科开始建造一梯两户、每套3个房间的定型单元式住宅。
由于仍要按房间安排住户，房间之间依然是隔绝的。
有所改善的是房间安装了通风设备，并且所有的住宅都有浴室。
④在列宁格勒和其他城市也建设了定型单元式住宅。
1924-1932年的列宁格勒，一梯两户、每套3个房间的住宅是最普遍的住房类型。
住宅的一侧是厨房和一个房间，另一侧有两
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