侵害资源性土地的民事救济郭永长Word文档下载推荐.docx
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尽管行政救济具有快速、便捷、成本低廉之优点，然而行政机关多为积极主动行使国家行政权，侵害人大多是经行政机关许可、批准后实施侵害行为，根据法治要求中“任何人不得为自己法官”的原则，单单提供行政救济就难免有失公正、出现偏颇，也大大耗费了国家的公权力资源。
其次，我国的法律对此类侵害行为多只规定一些法律责任，法律的重心似乎在于制裁该类违法行为，而未从受害者的角度去考虑如何救济其所遭受的权益损害。
最后，受害者仅能获得行政救济很难周全地保护其合法权益，因为这种救济一旦穷尽却仍未获得权益回复圆满状态或赔偿，这时的权利便成了毫无保障的虚化的权利。
正是基于以上这些启示，笔者认为应该加强完善侵害资源性土地等生态破坏侵权的民事救济法律制度，通过赋予受害者民事救济权而更加周全地保护土地资源和生活环境。
二资源性土地概念的界定
资源性土地具有使用价值，能够为人们所利用和独立存在，因此资源性土地可以成为民法中的物，且是不动产。
土地是人类社会赖以生存的基础，是人类社会重要的自然资源。
随着工业社会的不断发展，矿产资源、森林资源、草原资源、水资源等价值凸现，各类具有特殊用途、特殊价值的资源从土地中剥离出来，成为独立的物权客体，法律对于土地的规范也逐渐超越抽象的不动产或财产概念，而具体地关注土地的用途和使用价值，针对土地的不同用途进行特殊的规范。
这种按土地的特殊用途进行规范的结果，就是把矿藏地、林地、草地、水面等看作特殊类型的土地，这类土地的共性便是其地表或地下含有某种特殊的资源，而这些资源对于整个国家，乃至全球均有不可估量的生存与生态价值，附有这些资源的土地（即资源性土地）不仅具有可以估量的经济价值，而且具有难以计量的生态价值。
（1）《土地管理法》第4条规定国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，而且将林地、草地归入农用地范围，将工矿用地归入建设用地的范围。
显然，这种土地分类法没有考虑土地的特殊用途和价值，资源性土地附有特殊用途和价值的资源，土地是这类资源的载体，利用这些资源的行为也必然利用资源性土地，侵害资源性土地的行为也必然破坏这些特殊的资源。
因此，资源性土地需要法律的特殊保护，从这点来看，将矿藏地、林地、草地等资源性土地归入建设用地与农用地便显得不妥，我觉得有必要将资源性土地单列出来，这样势必有利于防止侵害资源性土地行为的发生和对受害者提供民事救济。
经过分析，可以将资源性土地的概念定义为：
“系指土地地表或地层中含有某种或某些自然资源并能为人们开发利用的特殊性土地。
”
（2）资源性土地属于不动产，但这种土地的价值不在于土地本身（农用地和建设用地基本上是对土地地表和地上空间的利用），而在于土地附有的资源或其特殊用途，如矿藏地的价值在于地层中的矿藏、林地与草地的价值在于森林与草原的各种功能。
明确了资源性土地的概念之后，它的范围也就不难确定，笔者认为其范围包括：
（1）矿藏地，即埋藏有或可能埋藏有矿产资源的土地；
（2）林地，即长有林木或适宜种植林木的山川沟坡土地；
（3）草地（我国〈〈草原法〉〉第2条规定我国境内的一切草原包括草山与草地，为了区分资源性土地所包括的草地与草资源，在此称草地，实质上含草山），即生长草本植物的平坦或丘陵地带，可供放牧之用的土地，多为自然形成，亦可人工改良、种植；
（4）水面，即土地上江河、湖泊的某个区域。
三资源性土地的权属探讨
为了对侵害资源性土地行为所造成的损害实现更有效的民事救济，立法上必须明晰我国资源性土地的权属。
“土地、森林、山岭、荒地、草原、滩涂、水面、野生生物等自然资源作为环境的因素，其权属的确认和保护，直接关系到公民、法人及非法人组织在环境保护法律关系中的责、权、利，因而，对其财产所有权及与财产所有权有关的其他财产权从法律上加以明文规定至为重要。
”（3）我国〈〈宪法〉〉、〈〈民法通则〉〉、〈〈土地管理法〉〉等对资源性土地权属均有规定，结合正在起草的物权法，我国有必要对不动产之资源性土地权利物权化。
中国台湾学者史尚宽先生认为物权是直接支配一定之物，而享受利益之排他的权利。
物权是对世权、绝对权，具有排他效力，物权人对物享有直接支配的法律上之力，任何人均负有不得干涉的不作为义务，因此，对于侵害资源性土地行为而言，资源性土地权利物权化不仅为寻求民事救济明确了主体范围，而且通过物权模式能更加有效地防止此类侵害行为的发生。
显然，设立“绿色物权”是保护生活和生态环境的积极民法方法。
下面，笔者就我国资源性土地的权属作一浅显探讨。
（一）、资源性土地所有权
资源性土地的地表或地层中附有特殊用途和价值的自然资源，因而此类土地不仅具有私益性，而且具有极强的公益性，在我国此类土地实行公有制，不允许私有。
我国〈〈宪法〉〉、〈〈民法通则〉〉、〈〈土地管理法〉〉均规定资源性土地实行国家或集体所有。
其中国务院代表国家行使所有权，国务院可以授予地方各级政府和土地等资源行政主管部门行使所有权的管理权。
对集体资源性土地所有权的行使主体，〈〈土地管理法〉〉第10条规定为：
“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；
已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；
已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。
”由于集体不能实际行使其所有权，而只能由其机关或集体成员代为行使，这样容易出现主体虚位现象，为了对侵害集体所有资源性土地的损害及时获得救济，我们必须明确集体所有权的行使与管理者，梁慧星先生负责的物权法草案建议由集体选定的机关依法行使，但这无法克服该机关与第三人串通侵害集体所有权的弊端，王利明先生对此提出赋予集体成员以监督权和建议权等，我觉得从保护与救济受害者权益的角度出发，我国有必要赋予集体成员代表提起诉讼的权利或资格。
尽管美、英、法、日本、瑞典等许多国家允许土地私有，但依然主张为了公共利益，可以对土地私人产权加以限制，因为“人们发现，
在私有制度下，森林被砍伐之后没有重新培植，而从地里开采出来的煤、石油和其他矿物的数量过大，以致有危及国防之虞。
”（4）资源性土地不仅是财产，具有较高的经济价值，而且其附有特殊用途的资源（如矿藏、森林、草原、水面等），具有巨大的生态价值，为了保护自然资源和生态环境，必须保有资源性土地的国家所有和集体所有。
我国〈〈宪法〉〉第9条规定矿藏和水流只能由国家所有，而森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源可以由国家或集体所有。
〈〈矿产资源法〉〉第3条第1款规定：
“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。
地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
”〈〈森林法〉〉第3条规定森林资源属于国家或集体所有，〈〈草原法〉〉第4条规定草原属于国家或集体所有。
由此可见，我国的资源性土地所有权的支配范围仅及于土地本身，而不及于地表或地下的资源，这一点与其他国家或地区的立法不同。
法国民法典第522条赋予土地所有权以无限的空间范围，其规定：
“土地所有权包括该地上及地下的所有权。
所有人得在地面上进行其认为适当的种植及建筑，……”德国民法典采用的与动产相适应的概念是土地，建筑物以及尚未与土地分离的出产物都是土地的组成部分（参见〈〈德国民法典〉〉第94条）。
瑞士民法典第667条规定：
“土地所有权惟就其行使有利益之限度，及于土地之上下。
”台湾民法典第773条：
“土地所有权除法令有限制外，于其行使有利益之范围内，及于土地之上下。
如他人之干涉无碍其所有权之行使者，不得排除之。
”这些立法试图在不考虑其他因素的情况下，确定一种“立体物”所有权，即确定“所有人的权利及于土地表面之上与之下的整个‘立体’”这一基本原则。
只不过，这种“立体”的权利要受公共利益的制约，在一定情况下有可能被限制或者被取消。
（5）由于资源性土地有特殊用途，我国人均资源相对短缺，物权呈现社会化和价值化趋势，规制物权应兼顾社会公共利益，所以我国对资源性土地所有权的规定未采“立体物”所有权是合情合理的。
资源性土地所有权的明确规定更有利于保护资源性土地和防止侵害行为的发生。
（二）、资源性土地使用权
资源和资源性土地具有社会性、公共性，实行国家或集体所有，但国家与集体均不能具体利用资源性土地，我国〈〈民法通则〉〉第81条规定，国家所有的资源性土地依法可由全民所有制单位和集体所有制单位使用，而集体所有或国家所有由集体使用的资源性土地则通过设立承包经营权达到分散利用的目的。
承包经营权在我国民法学界多认为是债权性质，其效力弱于物权，而债权原则上不得对抗物权，债权是对人权，债权人无权对抗第三人。
资源性土地的承包经营权不具有排他效力，不能对抗来自发包人（所有权人）和相关的行政主管部门及集体组织的各种干涉、侵害。
又由于承包经营权性质上是债权，有一定期限限制，不能继承，这就容易导致经营权人的短期行为，对资源性土地不愿作长期投入，甚至进行掠夺性经营，影响资源性土地的原有用途和生产力，损害资源性土地，甚至破坏生态环境。
正是因为资源性土地利用行为的外部不经济性，大多数国家与地区对资源性土地的利用关系采用益物权化。
资源性土地与建设用地、耕地不同之处在于利用土地上附有的资源，而不是对土地本身加以利用、收益，资源性土地具有经济与生态价值，具有特殊的用途，因此对资源性土地的使用关系应该物权化，这样才能增强使用权人的对抗排他效力，为受害者对资源性土地遭受侵害主张民事救济确立原权依据。
给予资源性土地使用权人排他性的物权，因物权实行法定主义和不动产物权登记成立主义，一旦设定，其内容便不得随意更改，使该种使用关系具有相对的恒定性，便于使用权人作长期打算，竭力维持资源性土地的固有用途，更有利于保护资源性土地和其附有的资源。
对资源性土地的使用关系规制为用益物权，在此称作资源性土地使用权，它是指自然人、法人等依法占有、使用国家或集体所有的资源性土地，获取该土地地表或地下附有的资源收益的排他性权利。
资源性土地使用权具有独立性、排他性、对世性，它不仅赋予使用权人对土地的占有、使用与收益的权利，而且可以排除任何非法干涉与侵害，维护其权益。
资源性土地使用权根据土地附有的资源不同可以分为以下几类：
（1）矿地使用权。
在我国，矿业权并不必然包括矿地使用权，矿地使用权是指矿业权人（含探矿权人与采矿权人）基于矿业权的取得而依法取得在一定期限内对矿区土地的占有、使用的权利。
（2）林地使用权。
它是指依法取得的对国家或集体所有的林地占有、使用与收益的权利，表现为在林地上种植竹木并为使用与收益。
（3）草地使用权。
它是指依法取得的对一定区域的草地（含草山）享有占有、使用与收益的权利，表现为在草地上种植草本植物并为利用与收益。
（4）水面使用权。
它是指依法取得的对一定水域为航行、占有、使用与收益的权利。
在资源性土地使用权的物权创制中，应从以下几方面加以完善：
（1）设立使用权采用合同或时效取得的方式，取消分配制，确立有偿取得资源性土地使用权制度，并将该资金作为专门用于维护资源性土地的基金。
（2）确定较长的使用权期限，以便使用权人作长期打算，减少侵害土地的行为，在使用权的有效期限内该使用权依法可以继承，期限届满，使用权人可以续期和在同等条件下有取得资源性土地使用权的优先权。
（3）建立统一的资源性土地使用权的登记制度，实行严格的用途管制制度，这样可以明确权利人，防止侵害性变更行为。
（4）赋予资源性土地使用权优先效力。
“矿地使用权在效力上优先于国有土地使用权、土地承包经营权、‘四荒’土地使用权、宅基地使用权等，必须是有条件的，受到严格限定的。
”（6）矿业权先成立并在有效期间，地上权、农地使用权不得在矿区或工作区上产生，侵害矿地使用权和矿业权，其他资源性土地使用权与其他物权冲突时与此相同，贯彻不相容物权之间成立在先者效力优先原则，但是在资源性土地使用权成立在后者怎样解决该物权冲突呢？
资源性土地具有不同于一般土地的特殊用途与价值，在其与地上权、农地使用权发生冲突时，因资源性土地关系国计民生、国家战略利益和生态利益，所以物权立法应确立资源性土地使用权具有优先于其他用益物权的效力，只有基于社会公共利益和其他法定原因（此法律必须为全国人大及其常委会制定），才能由其他用益物权取代资源性土地使用权。
赋予资源性土地使用权优先效力，其最终目的就是保护资源性土地免受侵害。
四侵害资源性土地行为的界定
要就侵害行为造成的损害主张民事救济，必须首先明确何谓侵害行为。
对侵害行为的界定，古今中外众说纷纭，早期比较笼统的解释有：
“Injuria（侵害行为）一词，一般地说，指一切违反法律的行为而言。
”（7）现在有学者称：
“加害行为（tortiousaction）,是指加害人以积极方式或消极方式实施的作用于他人合法民事权益的违法行为。
”（8）（笔者注：
此处加害行为即为侵害行为）侵害行为是行为人实施的具体的、客观的行为，而不是一种主观心理状态，侵害行为不以产生民事法律后果为目的，不具有意思表示的要素，是一种事实行为。
侵害资源性土地行为是侵害行为的一种，表现为行为人对其法定义务的违反，侵害的对象是资源性土地，侵害的原因行为可能具有合法性、社会妥当性，但该侵害行为致使资源性土地受损或有受损之虞，并因此而引发更为严重的环境损害后果。
基于以上分析，笔者将侵害资源性土地行为界定为：
行为人违背其应负的法定义务，以作为或不作为的方式实施的作用于资源性土地，侵犯他人合法民事权益的事实行为。
为了更清晰地界定侵害资源性土地行为，笔者就资源性土地上物权的消极效力（即行为人应负的法定义务）作进一步的阐述。
（一）、资源性土地所有权人的义务
1804年法国民法典确立了所有权绝对原则，这是个人本位的思想，至19世纪末，所有权社会化思想逐渐取代个人本位的所有权思想而成为民法之主流。
“所谓所有权社会化思想，特别强调所有权行使的目的，不仅应为个人的利益，同时亦应为社会公共利益，进而主张所有权本身包含义务成份。
”（9）后来各国民法对所有权均规定有义务，于其行使应不损害他人之合法权益和社会公共利益。
资源性土地具有特殊用途与价值，其所有权人应负有一定的义务，这种义务多表现为对社会的义务，具体为：
（1）不得随意变更资源性土地的用途，我国实行土地用途管制制度，将资源性土地改作基地、耕地或其他商业用地极易破坏该土地。
（2）不得随意撤销资源性土地使用权，资源性土地使用权是用益物权，具有对抗第三人与所有权人的效力，在其有效期内，所有权人非因社会公共利益需要和其他法定原因，不得撤销该使用权，否则易导致使用权人在撤销之际实施侵害行为。
（3）负有一定的容忍义务，对于任何人正当合法地使用资源性土地以开发利用其附有的资源，以及在该土地上修建必要的附属设施，所有权人负有容忍义务，不得妨碍或干涉。
（二）、资源性土地使用权人的义务
资源性土地使用权人享有物权，但这种物权并非无限制的绝对权，古罗马有法谚“使用你的财产时不要损害他人财产”，我国的立法给使用权人设定了作为或不作为的义务。
〈〈宪法〉〉第10条第5款：
“一切使用土地的组织和个人，必须合理地利用土地。
”〈〈土地管理法〉〉第4条第4款：
“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
”根据民法权利滥用之禁止原则，资源性土地所有权人和使用权人均不得滥用权利侵害资源性土地，否则要承担法律上的不利益。
从保护生态环境来讲，资源性土地具有巨大的社会公益性，为此须赋予使用权人更多的义务与限制，这些义务包括：
（1）交付使用费的义务，该义务能促进使用权人合理利用资源性土地以获取预期利益，同时又能使所有权人得到一定的补偿。
（2）依约定方法和用途使用资源性土地，不得擅自变更土地用途，如不得采取破坏性采矿的方法开采，不得毁林毁草开荒，不得采用会污染或破坏土地的方法开发利用等。
（3）维持资源性土地之生产力，〈〈森林法〉〉、〈〈草原法〉〉均规定使用权人不得过度使用资源性土地，要合理利用，否则便会对资源性土地造成损害。
（4）土地复垦的义务，〈〈矿产资源法〉〉、〈〈森林法〉〉、〈〈草原法〉〉均规定对资源性土地利用后，使用权人有复垦义务，恢复其原来的用途。
（5）恢复植被的义务，对资源性土地造成其地表上覆植被破坏的，应当负责恢复。
（三）、任何人均负有的义务
资源性土地作为不动产，任何人对其均负有不作为的义务，这种义务能最大限度地保障资源性土地权益，同时使每一个潜在的责任人尽量避免作出侵害资源性土地的行为。
这些义务可以总结为：
（1）任何组织或个人不得用任何手段非法侵占、买卖或破坏资源性土地，资源性土地实行国家或集体所有，自不允许他人买卖、破坏，非依法享有占有权者不得侵占。
（2）任何人在行使其不动产所有权或地役权时，负有对资源性土地的相邻防损义务和选择对资源性土地损害最小的方式行使其权利的义务，任何人均不得污染资源性土地。
（3）不得烧山开荒、毁林毁草开荒、采石、采砂、采土、采挖防风固沙植物。
（4）任何人均应遵守水土保持、土地复垦和环境保护的有关法律法规。
（5）对于从事可能损害资源性土地营业的法人实体负有环境影响信息公示并采取防损措施的义务，在美国建立了非常完善发达的公司环境会计制度，我国也应当引进。
侵害资源性土地行为的形式多样，根据这些侵害行为的相同特征，可以总结为以下几类：
（1）非法侵占行为。
无占有、使用权人侵占资源性土地进行基地建设、商业利用或其他使用、收益行为。
（2）毁坏行为。
任何人所为的违背资源性土地用途目的的行为，不按约定方法使用的行为，以及污染危害土地的行为。
（3）不作为致使资源性土地地力下降的行为。
行为人负有法定或约定维持地力的义务，由于其不作为任其闲置、地力下降，甚至致使资源性土地原用途功能丧失。
从受害人的角度考察，侵害行为通常是对他人受法律保护的民事权利或民事利益之侵害。
“由于侵权行为总是与损害后果相联系，所以我国许多学者将侵权行为称作侵权损害，这是不无道理的。
”（10）侵害资源性土地的行为不仅会造成土地本身的损害，还会因土地损害导致其他人身、财产及环境权益的损害，这种行为造成的损失有经济与生态价值的损失，包括直接经济损失、间接经济损失和被破坏资源性土地的恢复费用。
就侵害行为造成的损害后果来看，可表现为：
（1）采矿引起的地面塌陷、水土流失、资源性土地退化、沙漠化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化。
（2）资源性土地遭受侵蚀、污染，丧失原有的用途功能、持水能力下降、植被退化、生物多样性锐减。
（3）因资源性土地涵水能力下降或丧失直接导致泥石流等灾害事故，致使他人合法权益的损害。
（4）资源性土地环境质量下降引起生活与生态环境恶化，致使他人环境权益受损或支出不必要的费用（如因环境恶化而举迁）。
明确了侵害资源性土地行为及其损害，受害人便可以依法对自己所受损害主张民事救济。
五民事救济的方式
（一）、民事救济概念的界定
“侵权救济制度是法律保护权利以达公平、正义的本质功能之一。
环境侵权的救济理论与制度的发展趋势是：
实行预防性及社会化救济制度，排除侵害与损害赔偿并重，实行利益衡量原则，分担公害损失及公害救济社会化。
”（11）“有权利就必有救济，无救济即无权利。
”救济权是民法为保护某一特定利益而设定的，是原权利受有侵害或有受侵害之虞时发生的权利，它派生于原权利，其目的在于使受侵害的原权利回复原状或得到补偿或免受侵害。
对“救济”概念的解释并不统一，多认为包括公力与私力救济。
有的认为救济并非权利，“救济”（英文为Remedy）是“一种手段，通过它，一种权利得以实施或者对权利的侵害被阻止、纠正或补偿”，是“用于实施权利或补偿损失的手段，它区别于权利，权利是一种已被确认或承认的主张”；
或者是“纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。
”（12）民事救济的含义很丰富，我认为民事救济是指受害人在其人身权、财产权或其他权益（如环境权益）因他人的侵害行为而遭受损害或有受损害之虞时，通过民事诉讼及私力途径实现侵害的排除或权利圆满状态的回复或损害的填补等。
就环境侵权的民事救济而言，多认为其方式以排除侵害（Injunctions）与损害赔偿（Damages）为支柱，但对侵害资源性土地的行为，因其侵害对象特殊和造成的结果不同于一般的环境污染侵权，所以侵害资源性土地的民事救济不能仅限于排除侵害和损害赔偿，但目前的《民法通则》及相关的环境资源法律、法规对此只规定行政责任，多采行政救济，而少涉及民事救济，而且我国大多数法律从法律责任的角度来保护权利，忽略了从受害者的角度去救济其权利。
在传统的环境侵权救济中，多认为空气、水等环境因子为无主物，对其本身造成的损害无法得到救济，而我国的资源性土地是有主物，属于国家或集体所有，因此，就侵害资源性土地环境侵权的民事救济不仅含有排除侵害与损害赔偿，还有依物权产生的其他民事救济。
（二）、基于物权的民事救济
资源性土地具有位置固定性、有限性、稀缺性、不可再生性，对其所有与使用关系规制为自物权与用益物权及其权利主体的明确，不仅为侵害资源性土地的行为提起民事救济凸现了利害关系人，而且也提供了立法及学理上的依据。
资源性土地是不动产物权的客体，其权利归属为所有权人与使用权人，侵害资源性土地的行为即侵害了物权，物权人享有物权请求权，他可基于物权排除侵害，以实现其权利受损的法律救济或恢复对资源性土地的圆满支配状态。
“排除妨害，回复物权圆满支配状态之请求权，谓之物权请求权，亦称物上请求权。
有返还请求权、妨害除去请求权及妨害防止请求权三种。
”（13）《民法通则》将侵害物权的行为作为侵权行为对待，在物权受到侵害时完全采用侵权行为请求权为物权人提供救济，司法实践中也多是通过侵权责任来保护物权，但是物权请求权既不同于债权，也不同于物权，是一种特殊的请求权类型，它不需证明相对人有无过错，所以，物权请求权不能由侵权请求权所包含。
德国、瑞士、台湾地区的民法构建了物权请求权制度或类似制度，鉴于此，我国也应构建物权请求权制度，通过物权请求权对资源性土地受到的侵害进行民事救济，其方式主要包括以下三种：
1、撤销资源性土地使用权的民事救济
资源性土地的所有与使用往往分离，在实践中侵害资源性土地的往往是使用权人，为了有效地保护资源性土地所有权人的合法权益，法律必须赋予所有权人对资源性土地使用权的撤销权，不仅可以救济其所有权，而且可以防止使用权人实施侵害行为。
资源性土地使用权撤销，是指在发生法定原因时，土地所有权人可撤销
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