企业法人治理结构存在的问题和完善对策.docx

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企业法人治理结构存在的问题和完善对策

企业法人治理结构存在的问题与完善对策

 内容提要：

一、本文概述了建立现代企业制度与法人治理结构的含义及关系，以及建立现代企业制度，构建企业法人洁理结构的背景，必要性和重要性。

二、指出目前我国企业法人治理结构的现状及存在的问题。

主要有：

1、国有股“一股独大”，股东大会形同虚设；2、董事会结构不合理；3、监事会作用难以发挥；4、企业董事会及高层管理人员的产生方式不适应现代企业制度的要求；5、所有者缺位的问题未从根本上解决；6、科学、合理的激励机制尚未形成；7、新老“三会”的有机结合尚需探索。

三、提出了完善我国企业法人治理结构的对策：

1、修订完善《公司法》；2、合理配置股权，强化所有者的约束功能；3、建立和完善国有资产出资人制度，建立健全企业国有资产管理、监督和运营体系；4、加强法人治理结构中的权利组织建设，建立责权分明的组织体系及有效的激励机制；5、理顺新老“三会”的关系，把党管干部的原则和董事会依法选择经营管理者和经营管理者行使用人权有机结合起来。

企业法人治理结构

存在的问题与完善对策

一、现代企业制度与法人治理结构

一九九三年党的十四届三中全会提出：

“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是国有企业改革的方向”。

所谓现代企业制度，是指以企业法人制度为基础，以企业产权制度为核心，以公司制度为主体的适应社会化大生产和现代市场经济要求的企业组织和管理制度。

现代企业制度的基本形式是公司制，股份有限公司和有限责任公司是现代企业制度的主要组织形式。

现代企业制度的基本特征，党的十五大报告明确指出，即“适应市场经济要求，产权清晰，权责分明，政企分开，管理科学”。

从经济体制改革的目标来看，建立现代企业制度既要坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，又要坚持市场取向的改革，探索公有制与市场经济的有效结合途径。

一九九三年党的十四届三中全会指出：

“国有企业实行公司制是建立现代企业制度的有益探索”。

一九九九年党的十五届四中全会明确提出：

“公司制是现代企业制度的一种有效形式”。

国有资本通过股份制可以吸收和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。

从而确定了公司制在现代企业制度中的重要地位。

而企业法人治理结构是公司制的核心，是现代企业制度建设的基本内容，因此，只有构建完善的企业法人治理结构，才能形成有效运行的现代企业制度。

企业法人治理结构，是指企业内部机构设置及权力制衡的各项机制，它涉及企业机构权力来源、运作和权限，界定企业机构及其成员的权利、义务与责任等。

党的十五届四中全会《决定》指出：

公司法人治理结构是公司制的核心。

要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责，协调运转，有效制衡的公司法人治理结构，这是建立社会主义现代企业制度和重塑市场经济微观基础的关键所在。

党的十六届三中全会《决定》指出：

国有企业改革，要“完善公司法人治理结构，按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人的聘任制度。

股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。

”

企业法人治理结构，具体地讲，就是规范股东会、董事会、监事会、经营管理者责权边界及相关关系的一组制衡制度安排或法律规范。

在这个制度安排或规范下，责任和权力是受到约束的，决策和管理的范围和过程是有规则和程序的。

因而，股东、董事会、监事会、经营管理者相互之间不是一个纵向的等级关系，而是一组委托授权关系，是制约监督关系。

每一方的权力和责任都受到规则的保护和约束，也就是说各方面都有相对独立的权力运用空间和对应的责任，任何一方都不能超过边界，违犯程序，滥用权力。

形成相互制衡的管理体制。

二、我国企业法人治理结构现状

自《公司法》颁布以来，随着进一步深化企业改革，建立现代企业制度，法人治理结构基本形成，到目前为止绝大多数改制为有限责任公司，股份有限公司以及国有独资公司的企业，在建立现代企业制度的实践中，按照《公司法》的原则，积极构建公司内部法人治理结构，初步形成了由出资方（股东）、法人机构（董事会）、监督机构（监事会），企业经营管理者等层次构成的法人治理结构。

初步确立了出资人制度，投资主体多元化格局正在形成，促进企业构建有效的法人治理结构，对企业的经营机制的转换有着重要的促进作用。

通过建立现代企业制度，构建法人治理结构，增强了所有者权益，降低了企业资本负债率，提高了企业资本运营能力，整体实力及活力得到提高。

虽然我国《公司法》力图按照国际惯例来构建一套适合我国国情的企业法人治理模式和科学、合理的企业法人治理结构，而且通过多年的改革完善初步取得了进展，但由于种种原因，企业法人治理结构并未在绝大多数企业（尤其是国有独资公司和国有控股、相对控股公司）中真正得以确立，离规范的要求相距甚远，有效的制衡机制并未真正确立。

企业法人治理结构中普遍存在的问题如下：

1、国有股“一股独大”，股东大会形同虚设，很难保护广大中小股东的利益。

许多改制企业尤其是上市公司中国有股“一股独大”的问题比较突出，虽然都成立了股东大会，但由于股权高度集中，造成股东大会不能很好地发挥作用，由于国有股比例过高，控股股东可以在现有的法律桓架内控制有限责任公司、上市公司的股东会、董事会、监事会和经理层，中小股东对国有大股东形不成有效的制衡，公司法人制理结构往往流于形式。

另一方面，我国〈公司法〉是在特定的历史时期（国有企业的股份制改造）颁布的，因而对中小股东有利益并没有给予应有的重视，未制定保护中小股东利益的原则。

我国上市公司里，外部董事或董立董事数量较小，而且对外部董事或独立董事的产生的方式及权责无明确规定，没能起到制约大股东，维护中小股东利益的作用。

再一方面，由于“一股独大”。

股份公司与投资股东关联交易不规范，在人员、资产、财务、机构、业务等方面未完全分开，影响和制约了法人治理结构的完善。

2、董事会结构不合理，不能有效发挥其职能。

董事会是由股东选举出来的常设最高决策机构，董事会能否正确履行职能，行使职权是企业搞活经营的关键，但现实中董事会职能未能很好地发挥，其中主要原因有：

一是董事会成员构成不科学，多数为同一“家族”的成员，即内部董事，其中也有一定比例的职工董事，但聘请的外部董事和专家董事则很少，这种董事结构在一些重大决策上容易受习惯思维的影响，难以提出新颖的战略观点和代表全体股东的利益，影响董事会的正确决策。

二是没有专设具体办事机构和人员，缺乏工作程序，董事长一人说了算，影响董事会职能的发挥；另一方面，董事长兼任总经理的情况比较普遍，影响董事会职能的正常发挥。

董事长兼任总经理的做法看似简单方便，却容易混同两者的职能，致使把握战略决策的董事长陷入具体事务中，造成两者的职能都不能尽善尽美地发挥。

3、监事会作用难以发挥。

监事会是与董事会并立的常设机构，直接对股东会负责，统一对董事会、总经理系统进行监督，其在法人治理结构中起着重要的监督作用。

而有的企业监督会未能很好地发挥作用。

主要原因：

其一，监事会的人选和成员，监事会主席、副主席的产生方式，股东监事、职工监事等的比例结构不科学；其二，缺泛具体的制度约束和定期检查，监督工作程序；第三，由于多数监事为兼职，且在企业中地位不明确，也影响监事会职能的真正发挥。

4、企业董事会及高层经理人员的产生方式还不适应现代企业法人治理结构的要求，董事会是企业经营决策机构，董事长是企业法人代表，对股东负责，全权领导和管理公司的一切经营活动，总经理、副总经理、财务负责人是公司的授权执行机构，对董事会负责。

按照现代企业制度要求，董事会选聘总经理，是一项重要权能，而现实中的大部分企业总经理、副总经理的产生方式还多为上级任命，或上级提命、董事会聘任，原有的企业任免制度仍在发挥作用，使董事会和监事会对经理层的制约形同虚设。

影响董事会与经理层之间权利制衡关系的形成。

5、“所有者缺位”问题并未从根本上解决。

当前，我国国有资产经营的授权主体，即国有资产管理机构仍然模糊不清，（新的〈企业国有资产监督管理暂行条例〉已颁布正在落实），而且出资人职责分散在财政，计委、经贸委、劳动、组织、人事等各个职能部门。

国有资产出资人缺位，必然使国有资产经营者缺泛来自于投资者的强有力约束，企业的经营者运用所掌握的经营决策权来实现个人和小集体利益的最大化，从而侵害了所有者的利益。

上市公司董事会往往是国有股大股东控制，有国家背景的董事在董事会中占绝对优势，且兼任经理层职务的比率偏高，这些人一方面是国有股东的代表，另一方面是“内部人”，很难实行有效的监督，形成“内部人控制”；另一方面，目前，由政府或国有资产管理部门向企业颁发授权证书，由其以所有者代理人的身份全权经营授权范围内的国有资产，表面上看所有者到位了，而事实上，这种所有代理关系，由于缺泛必要的利益激励机制和风险约束机制，使所有者代理人并不真正扮演所有者的角色。

作为国有资产所有权代理人的董事长、董事、监事，在没有利益和风险的硬约束条件下，很难有效地、规范地履行其职权。

这种委托代理关系与股东大会和董事会之间的信任托管关系有着巨大的区别。

从实质上看，所有者角色功能依然缺位。

6、科学、合理的激励机制尚未形成。

激励与监督是相辅相成的，企业法人治理结构的核心问题是建立对经营者科学、合理的激励机制。

我国目前对企业经营管理人员的任免和考核标准上还没有真正把企业经营管理人员的外迁与企业效绩相挂钩；其次，尽管改革以来逐渐进行了从精神鼓励为主向物质刺激为主的转变，但无论是承包提成，奖金分红还是年薪制，基本上都是以完成年度经营目标为分配标准。

因此，经营管理人员的行为出现了较普遍的短期倾向。

再次，由于国有企业经营管理人员的工资收入相对较低，奖金水平也不高，其实际收入的相当部份只好来自于在职消费，于是相当部份的经营管理人员存在着任期内追求个人利益极大化的倾向。

7、新“三会”和老“三会”的有机结合尚需探索。

“老三会”即党委会、工会、职代会，“新三会”即股东大会、董事会、监事会，处理好新老“三会”的关系是构建法人治理结构中必须面对的问题，大多数企业都在探索之中，缺少经验，因而存在着许多相互掣肘和不协调的地方，需要在实践中不断探索解决。

三、完善我国企业法人治理结构的对策

1、修订完善《公司法》，《公司法》1994年实施以来，对我国恢复建立公司制度，构建法人治理结构，起到很重要的作用。

但是，由于颁布《公司法》时，我国刚刚实行社会主义市场经济体制，许多问题尚未暴露，现实实践对《公司法》规则的要求不断更新，伴随社会投资和公司实践的迅速发展，现出了许多新问题。

因此必须修订完善《公司法》，规范企业法人治理结构。

（1）完善股东权益体系，要注意维护股东特别是中小股东的利益；完善股东行使表决权的方式，充实股东向董事、监事质询的规则，建立股东提案制度，建立股东代表诉讼制度。

（2）进一步健全董事会制度，强化董事承担责任的机制，一是采用“累计投票制”，使中小股东能有机会选出他们信任的董事；二是实行独立董事制度，使公司的运营保护中小股东的利益；三是健全董事会的监督机制，在对董事长、经营层进行监督的同时，应制定董事履行相互监督的义务原则。

（3）健全监事会制度，对监事会任职的资格作出规定，并赋予监事会在特定情况下代表公司的职权。

完善公司监察制度、议事制度，强化董事会和监事会的独立性、权威性、科学性和控制能力。

增加债权人和职工在监事会中的比例，并适当延长任期，以增强监督实效。

（4）完善和明确董事会、董事长、监事会、经理层的权利义务和责任。

2、合理配置股权，强化所有者的约束功能。

公司股权结构是企业法人治理结构的基础，合理的公司股权多元化结构，不仅有利于国有企业多渠道融资，发挥其控制力和带动力，更重要的是可以强化企业内部利益的约束力度。

使产权和利益界定明晰，有利于内部制衡监督体制及其激励制约机制的形成。

产权多元化及由此引起的利益多元化、利益主体之间的制约，是公司制企业内部制衡机制、约束机制的产权基础，是企业行为合理化的前提，从而规范了股东会、董事会、监事会的职能，避免一股独大的种种弊端。

选择合适的股权结构模式，应遵循的基本原则是：

第一，有利于实现公司的长期稳定增长与发展；第二，有利于保证公司所有者对经营者实施有效的监督；第三，有利于保障公司经营者有充分的生产经营管理自主权；第四，有利于国有资产的保值增值。

因此，要大力推进产权制度改革，发展混合制所有制经济，体现投资主体多元化，国有大型企业要大胆探索公有制的多种实现形式，通过规范上市、中外合资、互相参股、职工持股等多种形式，吸引和组织更多的民间资本、国外资本、组建规范的股份有限公司和有限责任公司，改变国有股“一股独大”的局面，完善法人治理结构，并严格规范与其投资股东的关联交易，严格实行“五分开”，即人员、资产、财务、机构、业务五分开。

3、建立国有资产出资人制度，建立健全企业国有资产管理、监督和运营体系。

明确国有资本的投资主体，落实国有资产的运营责任，规范出资人与企业的关系，使出资人统一行使选择国有资产代表的经营者，企业重大决策和资本收益的职能，使国有资产的所有权行使规范化、独立化、人格化，是构建有效的企业法人治理结构的起点和难点，只有在政府管理层面上解决国有资产无主、无人负责，政出多门的问题，明确每一部分国有资产的惟一人格化代表，并使其权责明确，对其进行有效监督，使所有者职能真正到位，才有可能在企业层次上解决国有资产无人负责、所有者缺位等问题，有效发挥国家作为所有者的产权约束功能。

因此，要按照新颁发的《企业国有资产监督管理条例》，建立国有资产管理新体制，从体制上解决问题。

一是明确中央政府和地方各级政府管理国有资产的权利责任，构建各级政府分级行使出资人职责的新体制；二是从政府机构设置上实现政府的社会管理职能和国有企业的所有者职能分开，解决长期以来政府既当裁判员，又当运动员的问题，三是解决目前国有企业所有者职能被不同的政府部门分割行使，国有资产无人真正负责的局面。

统一的国有资产管理机构，对原来分散在各个部门中的出资人职责进行整合归并，实行统一管理，专门承担国有资产收益，重大决策和选择经营者的等项权利从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。

改革国有资产管理体制，政府社会公共管理职能与出资人职能分开了，出资人到位了，政企分开将会取得重大进展，建立现代企业制度、完善企业法人治理结构、建立有效的激励和约束机制将加快形成。

4、加强法人治理结构中的权利组织建设，建立责权分明的组织体系及有效的激励机制。

一是要合理设置领导机构；二是要合理确定各机构的人员组成；三是要合理划分各机构的权责。

在法人治理结构中，董事会的作用和地位极其重要，是法人治理结构的核心。

因此，要明确规范董事会的职责，董事会及其董事长是公司的法人代表、全权领导和管理公司的一切经营活动，进行战略决策，资本运作，任免监督经理层，并进行考核激励等；要认真选择董事长及董事会成员，优化董事会的人员构成，形成知识、能力、年龄互补，对上市公司要设立独立董事、明确其职责。

要合理划分董事会和高层经理人员之间的权力和职责，形成相互制衡的关系，并要充分调动其积极性，具体应有公司章程明确，应根据不同企业性质和股权结构协商明确，可以实行董事长负责制，也可以实行总经理负责制，不能一概而论。

监督会构成要有利于切实对出资者负责，对公司及员工负责，要配置懂法律、经济、财务、管理的专业人员担任，要保证监督者能够获得被监督客体行为的充分和准确的信息；要建立一种组合式的激励方式，将年薪制，职务消费制度与股权，股票期权等几种分配方式结合起来。

要改变国有企业和国有控股企业董事长和总经理“同纸任命”，或一人兼任的情况，使董事会真正代表所有者利益，经理层认真负责地执行董事会决策，建立起权责统一，运转协调，有效制衡的企业法人治理结构。

5、理顺新老“三会”的关系，把党管干部的原则和董事会依法选择经营管理者和经营管理者行使用人权有机结合起来。

党的十六届三中全会《决定》指出：

“企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。

”根据市场经济对企业组织、领导体制、经营机制的要求，以“新三会”（股东会、董事会、监事会），为主体作为治理结构的基本框架，合理规范“老三会”（党委会、工会、职代会）的权能，改进具体活动方式，把“老三会”的权能同“新三会”的权能有机结合起来，形成有中国特色的企业法人治理结构。

十六届三中全会《决定》指出：

“要坚持党管干部的原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合”。

因此要积极探索适用现代化企业制度的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制，公开向社会招聘结合起来，并逐步实现制度化、规范化，建立一支适应市场经济要求的高素质企业家队伍。