新公共服务理论对新公共管理的批判和超越.docx

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新公共服务理论对新公共管理的批判和超越

对新公共管理的批判和超越——新公共服务理论

自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很多，有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等，但是运用的最广泛的是“新公共管理”。

这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。

新公共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗？

当代政府真的能像麦当劳那样的经营吗？

（里查德·J·斯蒂尔曼）

许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。

提出了一系列问题：

1　新公共管理运动的内在冲突（例如，美国学者查尔斯·古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则）；

2　新公共管理所倡导的价值观；

3　强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系；

4　私有化运动对民主价值观和公共利益的影响；

5　公共企业家精神和特利（Terry,1998）所讲的“新管理主义”，可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观。

关于公共利益的经典论述

1　沃尔多（D.Waldo）认为“公共性”有三个层面：

哲学、法学和政治学意义上的“公共”：

如主权、合法性和公共福利等；经验意义上的“公共”：

社会生活中的公共职能与公共活动等；常识意义上的“公共”：

即指政府的职能与活动。

2　亨利（N.Henry）将“公共”的意义解释为：

公共机构、公共利益、公共参与

3　萨瓦斯（E.S.Savas）将“公共”解释为三种状态：

政府所有、公众拥有、拥有权的开放

4　公共利益的含义

一定地域范围内社会共同体的共同利益（如社区、地方、区域、国家、全球利益等）；公共利益的客观属性是其“公共性”，即非排他性、非竞争性、非营利性；公共利益的主体是社会公众；公共利益与政府的密切相关性；公共利益体现着公平、公正、公开等价值。

为什么一定需要政府来维护公共利益呢？

1．由社会公众集体行动的特点来决定的。

集体行动往往具有非理性的结果。

2．公共利益本身最容易受到最少的照顾。

3．公共利益都是非营利性的，一些社会主体不愿意涉足。

由此可以得出结论：

公共利益应该由政府来维护、增进和分配。

所谓公共利益的实现包含着三个层次的内容：

维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。

三者之间的关系就好比是“看着蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕做大”和“公平地切蛋糕”。

一、新公共服务理论的含义

新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

二、对新公共管理的批判

主要表现在以下几个方面：

1、公共管理者是企业家吗？

——对企业家精神的置疑

新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其它意义。

（1）企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动。

这个理念使他们像所有者一样思考，纯粹把公共的资金看成自己的，以激发个人利益来实现管理的目的。

这种观念赞扬了单个自利的个人的创新潜力，否定了公众在资金开支的确定以及公共方案设计上的作用。

公众才是公共资金的所有者，所以，公共管理者不应是追求自己或代理机构的利益，而是要追求公共利益，必须重视长期存在的责任和回应性。

（2）在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道。

佩龙和葛尔力认为企业家身份强调自主性、个人远见、隐秘和冒险，这些价值都是和公共行政主张的民主责任、公开、公民参与相对立的。

（3）企业家精神追求经济、效率和效益，但是很难承担起整个社会发展进步的责任。

因而，让公共管理者在提高效率的同时又保持责任心具有相当的难度。

2、民主与公平优先还是效率优先？

——公共管理核心价值的弱化

新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。

乔治·弗雷德里克森认为，“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三大理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。

”“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。

3、是“顾客”还是“公民”？

——对公民身份的忽视

公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。

公民与顾客这两个概念是不同的。

公民不仅是政府的顾客，他还是委托人和所有者，是主人。

“公民与政府之间多种多样的关系——顾客、委托人、选民、主体——暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制。

”并且，与私人部门不同，公共部门识别其服务的对象——顾客也是相当困难的。

“因为政府的服务对象远不止直接的顾客。

政府也服务于这样一些人：

等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务收益者的后辈，直接收益者的亲友等等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客，比如，那些因超速行驶受到罚单的人。

”（罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·B·丹哈特）

以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益作出回应，政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现的地方。

但是公民身份则不同其重要方面“在于能够整合自我的多个方面去超越个体存在，在协商的过程中，个体对他人利益和需要的理解，并将这种理解内化，从而以一种更广泛、更包容的观点看待公共利益。

公民地位不是市场的竞争关系所追求的，也是它不能提供的。

”

4、追求个人利益还是公共利益——对竞争机制的怀疑

在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略。

这些竞争体现在公私人部门之间、私人部门为争取公共合同之间、公共部门之间以及政府各部门的内部服务之间等等。

竞争会带来改进，这在某些环境如企业、自然界中无可置疑；但是，在政府交易中，并没有一种支配性的力量来控制交易，迫使买卖双方以公共利益为目标，终止他们追求自我利益的交易。

批评者认为，个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现，市场的作用抑制了协商的发展，合作比竞争更能推动公共利益的实现。

通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，而谈判和调解是争论处于对话之中，民主的对话总比政治市场能产生更好的政策。

三、新公共服务的起源

1、民主社会的公民权理论

亚里士多德：

在《政治学》中首先提出了公民权，他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。

作为积极主动的公民既有利于自身利益的实现又有利于公共利益的实现，在他们看来这是一种具有崇高道德的生活，是每一个具有公民道德、乐善好施公民的价值体现。

卢梭：

把公民界定为把社区利益放在心上的人。

公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺；对公共事务的参与水平，以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。

美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的“民有政府、民治政府、民享政府”（governmentofthepeople,bythepeople,forthepeople）这一句话充分说明在美国政治生活中对公民角色的重视。

桑德尔（Sandel1996）认为，国家和公民之间关系的主导模型建立在这样的思想基础之上：

政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。

这与新公共管理比较一致。

但是，桑德尔就民主社会的公民权提出了不同的视角。

在这种视角下，个人会更积极地参与治理过程。

以此看来，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。

这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区达成道德契约。

与这种观点相一致，金和斯迪沃斯（1998）主张，行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客；他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。

此外，与公共管理者要求更高的效率相比，金和斯迪沃斯认为：

公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。

这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。

2、社区和市民社会模型

在公共行政领域中，对社区的要求体现下述观点之中：

政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上，就在于帮助创立和支持“社区”。

这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”。

这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。

正如普特纳姆（Putnam）所主张，美国的民主传统以存在活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。

这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。

只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。

正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那样，政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。

3、组织人本主义

由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野不利于人的作用的发挥，所以人本主义试图把公共组织改变成更少的受权威控制和自我实现、自我满足的组织。

新公共服务主要吸收组织人本主义优于传统组织的精华。

由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。

”也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的，一切工作也不能仅以效率来评判，平等、公平、正义、回应性等也是重要的价值核心。

4、后现代主义的话语理论

后现代公共行政理论的兴起植根于后现代主义文化思潮，后者以强调否定性、非中心化、破碎性、反正统性、不确定性、非连续性和多样性为特征。

就公共行政理论而言，美国著名公共行政哲学家法默尔（ David John Farmer）从后现代视角做出了与众不同的概念阐释。

他认为，所谓公共行政理论，从某种意义上说，就是一种语言。

语言不仅仅是用来表达和交流思想的思维工具，它还是观念、方法、直觉、假定和强烈欲望的加工厂，所有这一切构成了我们的世界观，塑造着我们的形态和人格。

在法默尔看来，现代主义和后现代主义是我们看待公共行政的两个基本视角或基本的语言范式。

在现代主义的视角中，公共行政被建构为一种科学，一种技术，一种阐释；而在后现代主义的视角中，公共行政欲通过对“想象”、“解构”、“非领地化”和“变样”的强调来掀起一场变革官僚制的革命。

　　另两位著名的后现代公共行政理论家福克斯（C·J·Fox）和米勒（H·T·Miller）（《后现代公共行政——话语指向》）认为，传统的公共行政实际上就是一个缺乏沟通的体系，或者说，它就是一个话语霸权的体系。

在这一个话语霸权体系内，自上而下的指示、指令必须逐级执行，不容许有任何讨价还价，更不允许提出怀疑和表示异议。

他们强调，在这种“独白式的对话”基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英们的政策偏好，而不是公民一致认同的公共政策。

同时，这种独白式的对话从根本上来说，是和民主政治背道而驰的。

针对这种“独白式的对话”, 福克斯和米勒对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了基于真实、诚实和坦诚的部分人对话基础上的话语论。

他们认为，部分人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，尽管它有限制参与的缺点，但切合意境的意向性和真诚性却是它突出的优点。

后现代主义认为，由于我们在后现代世界中是相互依赖的，所以治理必定会越来越以相关各方——包括公民与行政官员之间开诚布公的对话为基础：

为了使公共管理活动充满生机与活力，并增进公共管理的合法性，就必须增进公共对话。

在后现代主义看来就是要培育一种话语理论，但是这种话语是建立在这样一种正当性基础之上的：

（1）真诚。

就是要求参与对话者要彼此信任。

没有一个真诚的公众对话，就不要指望满足公众利益且为此付诸行动。

（2）切合情景的意向性。

对话要把他们的诉求与特定的语境相联系，以加强针对性。

（3）自主参与。

它能使对话具有积极性、主动性。

因为缺乏参与精神的参与者所具有的冷漠和被外力所迫而参与同样使对话毫无意义。

（4）具有实质意义的贡献。

使每一个人都有机会在对话中发表自己的观点。

四、新公共服务理论的内容

登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则。

1、服务而非掌舵

这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。

公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。

在现代复杂的社会生活中，政府控制或驾驭社会的能力越来越弱，感到力不从心。

政府在公共政策的制定过程中，不再是唯一的主体，它事实上已经成为一个参与者，一个非常重要的参与者。

“当今用于指导社会的那些公共政策是一系列复杂因素相互作用的结果，这个过程涉及到多个集团和多重利益，这些集团和利益最终以令人迷惑和不可预测的方式结合在一起，可见，政府不在处于控制地位。

”

在这种新的现实条件下，政府的首要作用不再是通过命令和管制来指挥公众的行动，也不是简单地制定奖惩规则来引导公众。

新公共服务理论认为，问题的解决需要公民的参与，需要政府与私人、非营利组织协同行动。

政府的角色从控制转变成调解、协调甚至裁决。

2、公共利益是目标而非副产品

公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。

新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。

事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商是非常重要的。

政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。

以这些协商为基础，才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标，才能为未来提出指导性的理想。

通过该过程，促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程中。

除了这种促进作用，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案的完全符合公正和公平的规范。

政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。

公务员应当积极地提供舞台。

在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。

公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。

这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观。

3、战略地思考，民主地行动

在社会远景目标和计划的制定中需要公民的参与，是否意味着计划的执行过程就可以交由公共行政人员去实施而不需要公民的参与呢？

新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。

为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。

通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民自豪感和责任感。

4、服务于公民而不是顾客

新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。

新公共管理模式的核心内容是，政府“掌舵”、市场“划桨”，公民只是“乘客”（顾客）。

如此这般看待公共管理会使人非常直观地提出一个十分简单的问题：

谁拥有“这条船”？

他们显然忘了“这条船”属于它的公民。

也许在新公共管理者看来，能进入公共事务管理领域的只有三种角色：

官僚、企业家以及顾客，惟独没有公民。

所以说，当公共行政领域逐渐抛弃划桨观念并接受掌舵的责任时，那仅仅是用一个“行政中心”的观念代替另一个“行政中心”的观念。

（罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·B·丹哈特）

这将阻塞公民进入公共管理领域的途径，使公民成了从属于公共服务的消费者。

民主治理中，公民应具有多重角色，他是公共服务的接受者、参与者和监督者，亦是纳税等义务的承担者。

将公共服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府间的关系不健全、角色错乱。

（张成福）

5、责任并不是单一的

传统公共行政和新公共管理在责任上是单一的。

新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。

新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。

它承认，在规范相互冲突和重叠的情况下，公共行政官员陷入了复杂的价值冲突之中。

怎样才能够和应当怎样服务于公民和公共利益？

新公共服务要求行政官员不要独自做出这些决定。

如果通过对话过程、经纪业务、向公民授权和具有广泛基础的公民参与，这些问题就一定能够得以解决。

公共行政官员的作用在于让公民了解公共问题的冲突及相关信息参数，以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。

这样做不仅获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。

6、重视人而不只是生产率

公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。

新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。

从长远的观点来看，试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败。

此外，虽然这些探讨可能会取得一些成果，但是它们却培养不出具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。

在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。

公务员的动机和报酬不仅仅只是工资和稳定性的问题，他们希望能够改善其他人的生活。

分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。

分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点。

特别是通过人民或与人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。

在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认、支持和报偿。

7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务

与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。

新公共管理鼓励公共行政官员像工商企业家一样去思考和行事，这导致了相当狭隘地看待所追求的目标——使生产率最大化、满足顾客需求、接受风险和充分利用风险带来的机会。

新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。

政府为公民所有。

五、思考和启示

新公共服务把公民置于第一位

新公共服务坚持认为，“公共组织和它们的顾客之间关系远比汉堡包柜台后的营业员与其顾客之间的关系来得复杂”。

政府与公民之间是不同于企业与其顾客之间的关系的。

“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。

”公民是政府这条船的拥有者，他关注的是公共利益以及这个社会的长期结果，而顾客关注的是短期的欲望以及这些需求如何尽快的得到满足。

公民的身份和地位就要求政府工作人员必须乐意倾听公民的心声，并且把公民的需要和价值放在第一位。

政府不能再像以前一样对公众的需要简单的通过“是的，我们能提供那项服务”或者“不，我们不能提供”做出回应。

而是应该尊重公民权，让他们有更多的民主参与的机会。

以“让我们共同寻找解决问题的途径，然后一起去实现它”来回应公众。

在公民积极参与的社会中，政府扮演的是调解、协调甚至裁决的角色。

新公共服务相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。

新公共服务对公共利益的重视

新公共服务认为，个人利益是纷繁复杂的，甚至是相互冲突的，个人利益的总合并不能导致集体利益的实现。

“在一个充斥着追求自我利益的背景中很可能破坏更大的公共利益”。

新公共管理认为“经济理性人”逐利行为是公共行为的动力，认为个体利益的简单相加就能实现公共利益，因此，它主张引入竞争机制促使个体追求自身利益，最终使公共和个人问题都能得到满意的解决。

公共利益是一个共同事业，它需要公民参与其中，在无拘无束的、真诚地进行对话的环境中，共同协商来确定和实现的。

正如帕特南所说的：

当个体与他人合作时，他考虑的不仅仅是直接的自我利益，他会学着做一个公共人。

公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。

这样，公民就可以理解各自的利益，具备更长远更广博的社区和社会利益观念。

新公共服务重新定位政府的角色

在传统公共行政那里，政府的角色是“划桨”；在新公共管理那里，政府的角色是“掌舵”；而新公共服务理论中，政府的角色是“服务”。

在如今的政治生活领域政府不再是主要的处于控制地位的掌舵者，而只是一个非常重要的参与者，更多的私人部门、非营利组织直接参与到政策的制定和实施之中。

政府越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

这些新角色要求他们具备新的技能，不是管理控制的传统技能，而是调节、磋商和解决冲突的新技能。

简评

提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；

1、吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；

2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，

3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。

4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。

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