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盱眙总体规划

盱眙县土地利用总体规划

（2006-2020年）

（送审稿）

盱眙县人民政府

二〇一〇年十二月

目录

一、盱眙县土地利用总体规划（2006-2020年）文本

二、盱眙县土地利用总体规划（2006-2020年）说明

盱眙县土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

盱眙县人民政府

二〇一〇年十二月

目录

前言1

第一章总则2

第二章规划背景5

第一节区域概况5

第二节土地资源利用状况5

第三节上一轮规划实施评价7

第四节土地利用面临的形势7

第三章经济社会发展与土地利用战略10

第一节经济社会发展战略10

第二节土地利用任务10

第三节土地利用目标11

第四章土地利用结构与布局调整13

第一节土地利用结构调整13

第二节土地利用布局优化15

第五章保护和合理利用农用地17

第一节严格保护耕地17

第二节加强基本农田保护和建设18

第三节保护和合理利用其他农用地19

第六章节约集约利用建设用地21

第一节严格控制建设用地增长21

第二节集约利用城镇工矿用地22

第三节规范整合农村建设用地23

第四节重点建设工程用地23

第七章统筹区域土地利用25

第一节建设用地管制分区25

第二节土地用途分区26

第三节乡镇土地利用调控28

第八章中心城区土地利用控制30

第九章土地利用与生态环境建设32

第一节形成良好的生态环境基础32

第二节大力加强土地生态建设32

第三节创建环境友好型土地利用模式33

第十章土地整治安排35

第一节积极推进土地整理35

第二节大力开展土地复垦35

第三节合理开发宜农后备土地资源36

第十一章规划实施保障措施37

第一节行政措施37

第二节经济措施38

第三节技术措施38

第十二章附则40

前言

为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，加强和改进土地利用管理，适应经济社会发展的客观需要，进一步发挥土地利用总体规划在区域国民经济发展中对土地资源合理配置和调控的作用，科学合理地利用盱眙县有限的土地资源，促进土地资源集约利用和优化配置，不断增强土地资源对全县社会经济发展的保障能力，实现经济社会与人口、资源、环境的协调发展。

立足于经济发展大局，根据盱眙县土地资源状况和社会经济发展需要，特编制《盱眙县土地利用总体规划（2006-2020年）》，以下简称《规划》。

《规划》是规划期内盱眙县土地开发、利用、整治和保护的纲领性文件，是规范城乡各类用地的重要手段，是加强土地宏观调控和实行土地用途管制的主要依据。

《规划》主要明确2006-2020年期间全县土地利用的基本战略，确定土地利用总体规划的主要目标和调控指标，提出土地利用分区及管制规则，明确全县土地利用空间布局，合理划定城乡建设用地规模及扩展边界，确定全县土地整治重点区域，并提出实现规划目标的保障措施。

第一章总则

第一条规划目的

深入实践科学发展观，强化土地宏观调控作用，切实保护耕地和基本农田，保障科学发展用地，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平和综合产出效益，促进区域经济社会又好又快发展。

第二条指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，紧紧围绕实现“两个率先”这一主题，以节约集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，协调处理好现代化进程中生态安全与建设占用之间的关系，实施最严格的土地管理制度，保护资源、保障发展、维护权益、服务社会。

统筹土地利用和经济社会协调发展，充分发挥土地资源参与宏观调控的作用，落实共同责任，不断提高土地资源对经济社会全面可持续发展的保障能力。

第三条规划原则

1、严格保护耕地和基本农田

按照实行最严格的耕地保护制度的要求，从保证粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，以稳定提高粮食综合生产能力为核心，优先配置耕地，确保淮安市下达的耕地保有量不减少，基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

2、保障科学发展用地

按照发展循环经济、建设资源节约型社会和环境友好型社会的方向，落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求，以供应引导需求，实现土地利用方式的根本性转变，促进经济结构和经济发展方式的战略性调整。

合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障中心城区和能源、交通、水利等基础设施以及战略支撑产业发展用地，保障廉租住房、经济适用房等用地需求，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

3、节约集约用地

落实最严格的节约用地制度，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，杜绝用地浪费，促进经济结构全面升级和环境优化发展的战略性调整，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

4、优化土地利用结构与布局

从实现城乡统筹、区域协调的要求出发，优化城乡、区域土地利用结构和布局，促进城镇化、工业化和农业现代化健康发展。

5、大力保护生态环境

根据“保护优先、兼顾治理”的总体思路，合理安排生态建设用地，切实加强对洪泽湖、龙王山水库等水源地保护区和重要自然、文化遗产的保护，推进国土资源综合整治，加大对水土流失、土地污染的防治力度，保障土地资源的可持续利用。

第四条规划依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《中华人民共和国城乡规划法》；

3.《中华人民共和国环境保护法》；

4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

5.《基本农田保护条例》；

6.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

7.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

8.土地利用总体规划编制审查办法（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

9.国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知（国土资厅发[2009]51号）；

10.国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

11.国土资源部《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

12.国土资源部《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

13.《江苏省土地管理条例》；

14.《江苏省县级土地利用总体规划数据库标准》；15.《淮安市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

16.《盱眙县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》；

17.《盱眙县土地利用总体规划（1997-2010年）》；

18.《盱眙县土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》；

19.盱眙县建设、规划、交通、水利、电力、旅游等部门的行业规划。

第五条规划期限

基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，其中近期规划目标年为2010年。

第六条规划范围

覆盖盱眙县行政管辖范围，总面积2450.74平方公里。

第二章规划背景

第一节区域概况

第七条自然条件概况

盱眙县位于淮河中下游，洪泽湖南岸，江苏省西部，淮安市南端，地处北纬32°43′～33°13′、东经118°11′～118°54′。

东与金湖县、安徽省天长市相邻，南、西与安徽省来安县、明光市交界，北与洪泽、泗洪两县接壤，是江苏省为数不多的典型丘陵山区。

第八条经济社会概况

2005年全县下辖盱城镇、马坝镇、官滩镇、旧铺镇、桂五镇、管镇镇、河桥镇、鲍集镇、黄花塘镇、明祖陵镇、铁佛镇、淮河镇、仇集镇、观音寺镇、维桥乡、穆店乡、王店乡、古桑乡、兴隆乡、三河农场14个镇5个乡1个农场。

2005年末，全县总人口74.34万人，其中城镇人口22.98万人。

全县全年实现生产总值63.27亿元，其中，第一产业增加值18.30亿元，增长7.00%；第二产业增加值27.30亿元，增长31.80%；第三产业增加值17.67亿元，增长16.00%。

第二节土地资源利用状况

第九条土地利用现状结构

2005年全县土地总面积245074公顷。

其中，农用地165273公顷，占总用地的比重为67.44%；建设用地33589公顷，占总用地的比重为13.71%；其他土地46212公顷，占总用地的比重为18.86%。

1、农用地全县耕地110954公顷，占农用地总面积的67.13%；园地4416公顷，占农用地总面积的2.67%；林地18185公顷，占农用地总面积的11.00%；其他农用地31719公顷，占农用地总面积的19.19%。

2、建设用地全县城乡建设用地23618公顷，占建设用地总面积的70.31%；交通水利用地9277公顷，占建设用地总面积的27.62%；其他建设用地695公顷，占建设用地总面积的2.07%。

城乡建设用地中，城镇工矿用地3031公顷，农村居民点用地20587公顷。

3、其他土地全县水域29483公顷，占其他土地总面积的63.80%；自然保留地16729公顷，占其他土地总面积的36.20%。

第一十条土地利用特点

1、林地比重较大

2005年林地面积18185公顷，占全县土地总面积的7.42%，比重较大，主要分布于桂五镇、仇集镇、河桥镇、王店乡等乡（镇）。

2、土地垦殖率较大

2005年盱眙县耕地面积为110954公顷，土地垦殖率为45.27%，高于全省平均水平（44.98%）。

3、土地后备资源丰富

2005年全县其他土地面积46212公顷，占土地总面积的18.86%，土地后备资源较丰富。

4、土地利用方式仍以传统方式为主

盱眙县目前土地利用中虽已引入不少现代化方式，农机、化肥、农药、良种、电力等已有不同程度推广，但农业劳动基本上以人力和畜力为主，农业科技还欠发达，每公顷耕地拥有机械动力数仅4.06千瓦，低于淮安市5.18千瓦的平均水平，也低于全省6.37千瓦的平均水平。

第一十一条土地利用存在的问题

1、农业用地利用粗放，生产潜力发挥不充分

盱眙县土地利用深度不够，产出率低。

从农业用地看，耕地集约化水平不高，且存在大面积中低产田，致使产出率较低。

林业利用上，有林地面积占林地总面积的93.04%，且大都是防护林，用材林、经济林面积较小。

渔业用地仅占水域面积的6.82%，利用极不充分。

2、建设用地扩张较快，供需矛盾日益突出

近年来，盱眙县经济社会发展取得了长足的进步，城镇扩张、交通水利等基础设施兴建、开发区和工业集中区的拓展等都加速了盱眙县农地非农化进程，土地城市化速度远快于人口城市化速度。

从1997年至2005年，盱眙县建设用地规模持续扩张，建设用地总量净增2114公顷，建设用地供需矛盾日益突出。

3、农村居民点节约集约利用程度较低

2005年农村居民点人均用地面积388平方米，与《村镇建设标准》规定的人均用地标准140平方米的上限标准相比，节约集约利用程度较低。

第三节上一轮规划实施评价

第一十二条上一轮规划实施取得的成效

《盱眙县土地利用总体规划（1997-2010年）》编制工作于1997年6月开始，至1997年12月基本完成。

2000年经江苏省人民政府批准实施。

上一轮规划实施以来，对实施土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约利用、保障经济社会可持续发展发挥了重要作用，取得了显著的经济、社会和生态效益。

1、土地用途管制制度逐步落实到位，土地利用管理的力度大大加强。

建设用地空间得以合理安排，土地利用朝着节约、集约、科学和可持续的方向迈进，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。

2、农用地特别是耕地与基本农田保护得到强化，非农建设占用耕地规模得到有效控制。

3、在一定程度上协调了行业之间、区域之间的用地矛盾，保证城镇及重点建设项目用地的同时，着力保障各类生态型用地，统筹兼顾，取得良好的社会、经济、生态的综合效益。

4、增强了土地利用和管理的规划意识，加快了土地市场及其制度化建设，不断规范土地市场和利用秩序，建立了严格按规划审查土地利用的制度。

第一十三条上一轮规划实施存在的问题

上一轮规划存在管理地位不突出、缺乏足够的动态性和预见性、规划指标难以落实等等问题，同时由于土地资源的硬约束，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题在上轮规划实施期间进一步凸显。

例如：

土地利用方式与经济增长方式的不协调，耕地与基本农田保护形势严峻，协调土地利用与生态环境建设难度大，城镇建设用地扩展过快，建设用地结构与布局不够合理等。

第四节土地利用面临的形势

第一十四条土地利用面临的机遇

1、长三角区域一体化与江苏沿海开发两大国家战略方针形成的政策叠加效应开始显现。

长三角区域经济一体化和江苏沿海地区发展进入国家战略，苏南转型升级步伐加快，苏中经济国际化水平提高，苏北振兴计划深入实施，淮安作为苏北主要中心城市发展明显加快，为盱眙县参与产业分工、承接产业转移、加快产业转型升级拓展了新的空间。

2、区域产业转移力度进一步加大给盱眙县带来了发展机遇。

长三角产业和资本呈现出由上海向苏南、再到长江北岸渐次推进的态势已经显现，并正在向苏北腹地扩展。

苏南、上海、浙江、广东的资本正在加速北上西进，积极寻找新的投资机会，将为盱眙县提供较多的招商引资、加快工业化和发展第三产业的外部条件，为调整土地利用结构和优化土地利用布局提供机遇。

3、优秀人才和项目的引进构成了盱眙经济社会发展的内生驱动力。

近年来淮安市一批科技含量高、带动能力强的重大项目快速推进，人流、物流、资金流等各种要素加快集聚，对盱眙县的发展起到积极地作用，为盱眙县实现土地集约利用提供了机遇。

第一十五条土地利用面临的挑战

1、建设用地供需矛盾突出。

规划期内盱眙县将迎来人口高峰、城市化高峰和工业化高峰，需要规划期内保持较高的城镇工矿用地增长；此外全县能源、交通、水利等基础设施建设将长期保持旺盛的用地需求；新农村建设也需要一定的用地规模。

这些都形成了对新增建设用地的刚性需求，土地资源供需形势面临前所未有的挑战，规划期内新增建设用地面积仅为1553公顷，远不能满足规划期内盱眙县经济社会发展对建设用地的需求量。

2、耕地保护压力加大。

随着工业化和城市化的快速发展，建设用地的刚性需求对农用地保护，尤其是耕地保护形成巨大的压力。

规划期内，盱眙县不仅要完成自身的耕地占补平衡任务，还要承担2408公顷的建设占用耕地易地调剂任务和3216公顷的基本农田整备区任务，全县的耕地保护压力非常大。

3、区域土地利用亟待统筹。

随着城镇化水平的提高，城镇用地规模不断扩大，城乡建设用地统筹力度不够。

有相当一部分已经城镇化了的农村人口在农村仍然拥有宅基地，导致农村居民点用地规模下降速度偏慢。

同时，各类基础设施建设在一定程度上存在着重复浪费现象。

4、生态环境保护难度进一步加大。

经济的发展伴随着城乡建设用地、交通水利等基础设施用地的增加，不可避免地要以牺牲一定数量的耕地、园地、林地、水域等具有较高生态价值的农用地或其他土地为代价。

基础性生态用地的损失对区域内生物多样性、大气环境、土壤环境和水环境都将造成一定程度的干扰和破坏。

在生态环境质量不降低的前提下保障经济快速发展，成为盱眙县未来发展面临的难题。

第三章经济社会发展与土地利用战略

第一节经济社会发展战略

第一十六条发展战略

以科学发展观为统领，以不断加大投入为关键，以强力推进新型工业化为核心，以加快推进城市化为重点，在更高起点上实施“环境立县、旅游兴县、城建举县、工业强县”四大发展方略，建成苏北旅游第一县、建设中等城市、创建国家级经济开发区，实现全面小康，不断加快、加压、加速建设以人为本、全面协调可持续发展的新盱眙。

第一十七条经济社会发展目标

1、宏观经济目标

地区生产总值2010年实现128亿元，2020年实现340亿元；人均GDP2010年实现17000元，2020年实现29000元；三大产业比重由2005年底的28.9∶43.2∶27.9调整为2010年的24∶47.3∶28.7和2020年的7.4∶50∶42.6；财政收入2010年实现12亿元，2020年实现30亿元；城镇居民人均可支配收入2010年实现14200元，2020年实现17000元；农民纯收入2010年实现6900元，2020年实现11300元。

2、社会发展目标

2010年全县人口规模将达到76.34万人。

到2020年总人口将达到80.65万人。

2010年和2020年城镇化率达38%和49%，分别比2005年提高7和18个百分点。

第二节土地利用任务

第一十八条土地利用任务

继续实施严格的耕地保护战略，继续采取适度从紧的土地供应政策，严格控制建设用地规模，保障经济社会发展的合理用地需求；制定、完善土地节约集约利用的各项政策，提高土地集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、统筹城乡土地利用。

第三节土地利用目标

第一十九条土地利用主要目标

1、严格保护耕地和基本农田

在空间上全面落实基本农田，优先将马坝、官滩、旧铺、黄花塘等乡（镇）的优质耕地纳入基本农田保护区，使其得到有效保护。

通过严控耕地减少、加大耕地补充力度等举措，确保全县耕地数量不低于淮安市下达的113362公顷，基本农田数量不低于淮安市下达的100896公顷的任务，并且质量要有提高、布局更合理。

2、保障科学发展用地

合理确定盱眙县城乡用地布局和发展规模，引导农村居民向城镇、集镇、中心村迁移，促进城镇紧凑发展、工业集中发展、农村居民点集聚发展，不断优化城乡用地结构和空间布局。

同时，土地利用布局应以全县各乡镇原有的优势产业为基础，充分发挥地域、资源优势，大力发展知识经济、特色经济，科学安排城镇村、工业和基础设施用地。

3、促进节约集约利用水平不断提高

农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，提高产出效益。

严格控制建设用地总量，引导城镇用地内部结构调整，加强农村建设用地管理，闲置和低效建设用地得到充分利用，提高建设用地效益。

全县地均国内生产总值2005年为2.58万元/公顷，至2020年预计提高到20.0万元/公顷。

4、协调土地利用与生态环境建设

协调土地利用与生态环境保护，建立资源可持续利用的生态环境保障体系，使自然资源得到合理利用、生物资源得到有效保护、环境污染得到有效控制，合理安排各类用地，减少土地污染，防止土地退化，使盱眙县各项生态环境指标处于全市领先水平。

第二十条土地利用调控指标

1、总量指标

耕地保有量：

2005年全县耕地面积为110954公顷，规划到2010年全县耕地保有量（任务量）不低于111756公顷，到2020年全县耕地保有量（任务量）不低于113362公顷。

——基本农田保护面积：

2005年全县基本农田保护面积为105532公顷，规划期间，盱眙县基本农田保护面积不低于100896公顷，确保落实规划期内上级下达基本农田数量不减少、质量不降低。

——园地面积：

2005年全县园地面积为4416公顷，到2010年全县园地面积为4390公顷，到2020年全县园地面积为4424公顷。

——林地面积：

2005年全县林地面积为18185公顷，到2010年全县林地面积为23182公顷，到2020年全县林地面积为35945公顷。

——建设用地总规模：

2005年全县建设用地总规模为33589公顷，到2010年全县建设用地总规模为33987公顷，到2020年全县建设用地总规模为34676公顷。

——城乡建设用地规模：

2005年全县城乡建设用地规模为23618公顷，到2010年全县城乡建设用地规模控制在23710公顷以内，到2020年全县城乡建设用地规模控制在23845公顷以内。

——城镇工矿用地规模：

2005年全县城镇工矿用地规模为3031公顷，到2010年全县城镇工矿用地规模为3181公顷，2020年全县城镇工矿用地规模为3322公顷。

——交通水利及其他建设用地规模：

2005年全县交通水利及其他建设用地规模为9971公顷，到2010年交通水利及其他建设用地规模为10276公顷，到2020年交通水利及其他建设用地规模为10831公顷。

2、增量指标

——新增建设用地规模：

2006-2010年全县新增建设用地量为529公顷，2006-2020年盱眙县新增建设用地量为1553公顷。

——新增城乡建设用地规模：

2006-2010年全县新增城乡建设用地量控制在253公顷以内，2006-2020年盱眙县新增城乡建设用地量为778公顷。

——新增交通水利用地规模：

2006-2010年全县新增交通水利用地规模为276公顷，2006-2020年盱眙县新增交通水利用地规模为775公顷。

——新增建设用地占用农用地规模：

2006-2010年全县新增建设用地占有农用地为422公顷，2006-2020年全县新增建设用地占用农用地1323公顷。

——新增建设占用耕地：

2006-2010年全县新增建设用地占有耕地控制在257公顷，2006-2020年全县新增建设用地占用耕地控制在805公顷以内。

——土地整治补充耕地：

2006-2010年全县土地整治补充耕地任务量不低于1060公顷，2006-2020年全县土地整治补充耕地任务量不低于3213公顷。

3、效率指标

2005年，盱眙县人均城镇工矿用地为127平方米，到2010年全县人均城镇工矿用地控制在124平方米以内，到2020年全县人均城镇工矿用地控制在107平方米以内。

第四章土地利用结构与布局调整

第一节土地利用结构调整

第二十一条土地利用结构调整的思路

1、农用地结构调整思路

（1）确保耕地和基本农田面积稳定

严格保护耕地，重点保护县域基本农田示范区，落实淮安市下达的基本农田保护任务。

（2）保持园地规模基本稳定，稳步增加林地

加强对现有园地的改造和管理，着力提高单产和效益。

稳步扩大林地面积，规划期内制定优惠政策鼓励开展城乡、道路绿化，建设沿高速公路、国道省道的绿色长廊工程。

（3）合理进行农业结构调整

通过农业结构调整，提高复种指数，提高耕地利用率。

2、建设用地结构调整思路

（1）优化建设用地结构，统筹安排各行业发展的用地需求

立足全县城镇体系，与各相关行业发展规划充分协调，统筹安排各业用地需求。

按照城镇化、工业化发展规律，调控城乡用地结构变化；优先支持中心城区和重点镇发展用地及其它产业用地；优先保障对区域土地利用格局有重大影响的省级重点交通水利设施用地、能源设施用地等基础设施用地需求。

（2）加大存量建设用挖潜力度，提升集约用地水平

加大对城镇闲置地、空闲地、低效用地和批而未供土地的整治力度，积极盘活存量建设用地。

按照人口规模和经济发展目标确定城镇工矿和农村居民点规模，提升集约用地水平。

第二十二条农用地调整

2005年盱眙县农用地面积为165273公顷，2020年农用地面积为174952公顷，占全县土地面积的比例由规划基期的67.44%调整为71.39%。

2006-2020年农用地净增加9679公顷。

1、耕地规划期间土地整理增加耕地2408公顷，土地复垦增加耕地321公顷，土地开发增加耕地2349公顷；新增建设占用减少耕地805公顷。

增减相抵耕地净增加2408公顷。

2、园地规划期间农业结构调整增加园地378公顷；农业结构调整减少园地370公顷。

增减相抵园地净增加8公顷。

3、林地规划期间农业结构调整增加林地10161公顷，土地开发增加林地7600公顷；林地无减少情况。

林地净增加17761公顷。

4、其他农用地