推进我市地下综合管廊建设与运营的几大关系问题处理课案.docx
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推进我市地下综合管廊建设与运营的几大关系问题处理课案
推进我市地下综合管廊建设与运营
应科学处理的几大关系问题
江苏锐孚高科新材料有限公司
唐云刚
2016年12月28日
推进我市地下综合管廊建设与运营
应科学处理的几大关系问题
一、提要：
城市地下综合管廊建设是一项系统工程，必须用系统的思维思考、规划、建设和运营。
通过对国外城市及北京中关村，上海世博会，苏州工业园等地的地下综合管廊建设与运营的比较分析，根据当前政策导向，结合试点城市建设经验，提出要顺利推进城市地下综合管廊建设与运营，必须从诸多层面正确处理公共性与市场性、保障缺失与立法执行、即时建设与可持续发展、管廊建设与应用、管廊的运营与管理等五大关系，从而打通政府部门、管廊建设与运营企业、管廊使用单位各主体间的利益牵绊，形成统一的认知与合力，共同推进城市地下综合管廊建设与运营全面、健康、协调发展。
二、现状：
城市地下综合管廊承载着整个城市的物质、能源及信息的输送工作，是城市发展的源动力，是城市的“生命线”。
当前，城市地下综合管廊的建设得到了国家的高度重视，在第十二届全国人民代表大会第四次会议上，国务院总理李克强政府工作报告中明确提出：
“要加强城市规划建设管理。
增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进‘多规合一'开工建设城市地下综合管廊２０００公里以上”。
在国家相关部门的高度重视下，城市地下综合管廊建设进入了新的历史时期，对此，国家确定了首批城市地下综合管廊试点城市。
我市虽不是首批试点城市，也积极推进地下综合管廊的建设和运营，据统计，截至2016年10月，我市已经建成综合管廊共计20.1公里。
其中，江北新区约10.2公里，河西新城南部约8.9公里，江心洲生态科技岛约1公里。
2016至2017年南京计划以江北新区核心区、南部新城红花机场地区作为综合管廊的建设示范区，其中江北新区再开工建设地下综合管廊15公里。
2017年地下综合管廊建设的重点放在江北新区，这里将建成一共56公里的地下综合管廊。
2016年编制完成了《南京市综合管廊布局规划》，基本明确“干线管廊为骨架、片区管廊为主体、重要节点管廊为补充”的点、线、面相结合的综合管廊体系，构建了江南、江北2环6射1连的干线管廊结构，最终确定各类管廊长度681公里，总投资额为267.75亿元。
虽然江北新区走在了全市前列。
浦口新城核心区共规划丰子河路、临江路、胜利路、兴城路、商务大街、迎江路、商务东街、规划支路等十条道路的地下综合管廊建设，规划总长约56公里。
目前已建成管廊约10.2公里，入廊管线主要为给水、通信、电力、空调水管线。
目前仍未投入运营。
根据江北新区五年重大城建项目储备计划，江北新区还将于2015-2020年建设总长约100公里地下综合管廊。
但同时也要看到由于我市综合管廊建设起步普遍相对较晚，特别是在以江北新区为代表的新城区建设中，综合管廊发展还存在一定薄弱环节，这中间有着普遍共性问题，突出表现在几方关系矛盾没有处理好。
亟待引起有关部门的重视。
三、矛盾根源与对策：
城市地下管廊建设与运营改变了传统的由各管廊使用单位“单独投资、分散建设、各自管理”的零散模式，形成了基于ＰＰＰ的“政府引导、市场主导、多元主体、共同参与”的统一建设与运营模式，必然会带来理念上的转型、利益上的冲突、协调上的矛盾、运营中的整合等难题，要解决这些难题，就需要基于政府部门、管廊建设与运营企业、管廊使用单位等主体的多元化利益诉求，科学梳理新形势、新模式下发展地下综合管廊所呈现出来的新关系，并根据这些关系中的冲突、矛盾和相互牵连设计出科学有效的对策体系。
四、应着重处理好几大关系的建议：
（一）公共性与市场性的关系
城市地下综合管廊关系民生，对经济社会的正常运行具有重要的保障作用，具有公共产品的一般属性。
同时鉴于城市地下综合管廊的收费属性和效用的外部性，还具备了经营性的特征，可以划归到准公共物品的范畴。
依据公共服务的基本理论，准公共物品的供给与服务，可以在政府的指导下，引入市扬化的机制。
对此，２０１５年８月颁布的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发［2015］61号）中明确指出：
要鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊，创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式，通过特许经营、投资补贴、货款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。
尽管城市地下综合管廊建设与运营的ＰＰＰ模式已经得到国家的高度重视和支持，但ＰＰＰ模式下究竟如何处理政府与市场的关系，政府主体和市场主体间的职责分工、协调与合作机制等尚未真正明确。
因此，就有必要在PPP模式框架下，明确城市地下综合管廊建设和运营管理中公共性与市场性之间的关系，并在此基础上构建合理的分工、协调机制。
（1）政府应承担城市地下综合管廊建设与运营的引导、规划、协调、监管等公共职能。
具体包括：
①基于城市发展和智慧城市建设，对城市地下综合管廊进行总体规划、布局和设计，确保城市发展与管廊建设的统一性；②通过科学宣传和合理化定价机制，落实综合管廊入廊费、维护管理费的定价机制，明确并理顺相关部门、单位的权利义务，设计合理可行的回报模式，协调管廊建设、运营企业及管廊使用单位之间的利益关系，化解各管廊使用单位入廊过程中可能存在的矛盾和冲突；③通过规范市场行为，建立健全安全制度和标准体系等，对管廊的市场化建设与运营过程中可能存在的质量、安全问题进行有效监管，防范各种可能的风险；④建立和完善城市地下综合管廊投资、建设、运营、管理过程中的配套法律、法规、政策体系，保障城市管廊建设与运营的顺利推进。
（2）城市地下综合管廊建设与运营市场化主体应承担有效的融资、建设、管理、维护等经营职能，为政府、管廊使用单位和居民提供安全、高效的管廊产品和服务。
对此，在融资模式上，要在构建合理利益分配机制的基础上，创新ＰＰＰ等多种投融资模式；在建设与管理上，探索城市地下综合管廊建设与管理的区域一体化模式，从而形成城市地下综合管廊建设与运营的有效衔接，做到权责一致。
在上述基础上，基于市场化的力量，打通融资与建设、管理、维护的产业链，并在条件具备的情况下构建城市综合管廊建设与运营的全产业链模式。
（3）在政府公共职能与市场化运行分工的基础上，建立政府部门、管廊建设单位、入廊单位之间的协调机制，构建基于现代技朮的信息共享和风险分担机制，从而形成既有分工又有联系的互联互享体系，实现城市地下综合管廊建设与运营中的公共性和市场性的有机结合。
（二）保障缺失与立法执行的关系
从目前国内已经建成的城市地下综合管廊实际案例看，技朮上由设计单位根据现有不同专业的国家规范和标准进行综合协调后，一般不存在无法解决的问题。
然而，在推进城市地下综合管廊建设与运营管理的过程中，由于涉及道路、电力、通信、燃气、给排水等部门和行业，牵涉政府部门特别是垄断行业的权力和利益问题，对现有的部门条块分割体制冲击很大，仅靠政府在行政事务上的协调无法解决根本问题。
因此，建设综合管廊实际上是一个新的社会化管理方式、管理体制代替旧有的、以专业管理为基础、条块分割的管理制度的变革。
这既有投资主体的变化，又有管理体制的变化。
由于综合管廊存在一次性投资大、回收期长、管廊成本回收主导者不明确；回收来源、方式、标准不明确；管线产权单位或主管部门缺乏操作依据；各管线的主管单位不同且难协调等明显弊端，因此在投资、建设及运营管理过程中，如果得不到相关法律的支持很难实施。
所以，应尽快建立相关法规，明确管线强制入廊标准，解决规划设计、投资建设、运营管理及费用分担等关键问题，另外加强管线埋地与入廊的全寿命成本对比研究，建立地区成本定额数据库，为综合管廊建设及运营维护成本分担提供指导。
另外，在有法律法规保障的基础上，要强化立法执行，使法律法规能得到真正的执行。
（1）国家立法层面，根据我国现行的法律法规和行政体制，城市地下综合管廊属于准经营性项目，即具有公益性、有收费机制和现金流入，但无法收回成本，尚需政府投入部分资金和绐予优惠政策进行扶持。
要在《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发［２０１５］６１号）、《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格［２０１５］２７５４号）等指导意见的基础上，通过全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会，对推进城市地下综合管廊建设与运营管理进行专项立法，制定城市地下综合管廊的空间规划、建设标准、强制入廊、收费标准、运营维护等方面的法律规范，明确政府各职能部门、管廊使用单位、投资建设与运营管理企业等主体的权利、责任和义务，从制度上破解道路、电力、通信、燃气、给排水等部门条块分割和利益冲突问题。
（2）地方立法层面，具备地方立法权的各地方人民代表大会及其常务委员会，要在国家专项法律框架下，结合各地实际情况，制定促进各地城市地下综合管廊建设与运营管理的地方法律法规。
地方层面的法律法规要重点解决推进城市地下综合管廊建设与运营管理中的难点，包括：
明确道路、电力、通信、燃气、给排水等管廊使用单位强制入廊的义务规范和管廊运行管理中的使用、维护责任；赋予城市地下综合管廊建设与运营企业合理费用分摊与收取的权力，并界定其相应的建设运行管理与维护责任。
（3）立法是基础，执行是保障。
当前城市地下综合管廊建设与运营管理既要解决立法保障缺失的问题，又要处理立法执行到位的问题。
因此，在强化城市地下综合管廊建设与运营管理立法的基础上，还要构建城市地下综合管廊建设与运营管理中的立法执行机制，一方面要构建城建、环保、财政、法院等相关部门的联动协调机制，确保法律法规的严格执行；另一方面加大违法惩罚力度，提高违法成本，确保法律法规执行到位。
（三）即时建设与可持续发展的关系
随着我国城市化进程加快，城市规模不断扩大，管线的使用需求和长度也不断增加，各种地下管线的总量已经十分庞大。
然而，城市地下管线的管理状况与发展速度不相匹配却没有引起足够的重视，由此引发了城市中一系列影响可持续发展的地下管线问题。
目前，我市地下管线主要存在以下问题。
（1）管线情况复杂，资料不凊。
城市管网建设“重地上、轻地下”，一些城市并没有按照《城市地下管线工程档案管理办法》的规定开展管线普查，各地的城建档案管理机构应绘制城市地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统，并及时接收、普查、补测、补绘所形成的地下管线。
虽然我市在这方面走在全国的前列。
截至2015年12月，我市累计投入1.2亿元，初步完成全市城市公共空间地下管线探测普查工作，探测普查管线里程达到5.4万公里，占全省已探明管线总量的1/4。
2017年还将进一步推进非公共空间的管线普查。
但由于历史的原因以及体制的原因，仍存在一些新增的绐排水、通信、燃气等管线没有按照规划布线或不在政府掌握信息内，地下管线信息更新较慢的问题。
（2）我市的当前的地下管线信息收集还没有形成动态更新的机制。
档案管理机构是事业单位，很少主动采集数据，而是等着业主动上交；其次，当前的城建档案没有得到高效、低成本利用，也没有形成管线综合管理的信息系统。
城市地下综合管廊建设，从本质上是为了打破过去各单位自行建设、自行监管带来的重复开挖、重复建设形成资源的浪费、城市管线混乱的形象，更好地提升城市的整体形象和智慧城市的建设力度。
为此，在推进城市地下管廊建设与运营管理过程中，就必须围绕以下几个方面科学地处理即时建设与长期可持续发展的关系。
A、秉承“智慧城市”“经营城市”的可持续发展理念，将城市地下综合管廊作为远期提升城市形象、提高城市基础设施建设水平的重点工程进行统一规划，将其纳入控规编制管理范畴，编制综合管廊建设规划，确保地下综合管廊与城市可持续发展协调。
在此基础上，将整个城市地下综合管廊项目按照区域、阶段等标准分解队项目库，再协调、有序地推进建设，从而保证城市地下综合管廊建设与城市发展相协调，实现短期推进和长期可
持续发展的统一性。
B、正确处理即时的主廊建设和长期的支廊接人之间的关系。
我市城市地下综合管廊建设尚处于探索阶段，所以在其选址、设计、布线、施工方案等诸多方面系统性不强，带有试验性质，长此以往将缺乏战略性的谋划，地下综合管廊的建设就会停留在点、线的形式上，难以形成网络，其使用效率就会大打折扣。
要想整个城市地下综合管廊形成闭合管网，真正打造地下血脉，就需要处理好即时的主廊建设和长期的支廊接入之间的内在关系。
对此，在顶层规划上应考虑支廊的规划设计，只有主廊建设与支廊的规划同步进行、同步招标，才能避免规划一块、招标一块、建设一块的松散局面。
C、要处理好地下综合管廊当前功能满足与长期空间拓展之间的关系目前城市地下综合管廊主体结构的设计使用年限为100年，但其中的附属设施则大多仅可使用２５-３０年。
随着城市的不断发展，还将有越来越多的管线需要加入地下管廊内，因此在城市地下综合管廊建设推进过程中，要正确处理好地下综合管廊当前功能满足与长期空间拓展之间的关系，在设计和建设时，为未来的拓展应用预留足够空间，并为后期运营维护提供足够的通道。
（四）管廊建设与应用的关系
城市地下综合管廊建设与运营包含２个关键环节：
建设环节和应用环节。
因此处理好建设与应用之间的内在关系，决定了城市地下综合管廊的成败。
由于管廊顼目体量庞大，涉及整个城市的地下管网改造与新建工程，因此仅依靠某一家项目建设单位进行建设不现实，通过将整体城市地下综合管廊分解成若干标段，逬行分段招标、分段建设，成为当前管廊建设的必然途径。
这种分标段建设方式既解决了管廊建设的效率问题，同时还有利于通过竞争降低建设成本。
然而，这种分标段建设带来的问题是：
分段建设究竟以什么为单位进行分段，以及建成后的各标段使用什么样的管理模式。
对此，要根据城市发展需求，考虑其长远规划，实现最优化、最科学地建设，最高效、最凊晰的管理，最大效率地发挥管廊功效。
其具体建议如下。
（1）最优化、最科学的系统化建设地下综合管廊在建设规划中分标段建设地下综合管廊是必要途径，但不管按街路划分、行政区域划分还是新老城区划分，都存在主廊向下的网格布局问题，并极易发生因多家建设、多家管理所带来的管理混乱、职责不清、推诿扯皮、协调困难、管理成本增加等现象，而主廊、支廊若不能进行有效建设、衔接，也就不能形成地下管廊网络。
因此建议以区域系统网格布局进行管廊建设。
这里所说的区域系统网格布局指的是一支主廊与其向下的所有支廊所形成的区域系统网格，一个区域系统网格为一个单位，在该区域内建设、管理皆为一体，这样的建设方式利于确保工程进度、工程质量与施工段衔接，在管理中也便于与政府主管部门及多家入廊企业建立畅通的沟通途径，可统筹兼顾管廊建设与全局规划、建设发展相协调，管理更凊晰，责权利也更明确，不仅符合ｐｐｐ模式的要求，也有利于管廊的长远健康发展，区域系统网格布局建设可最大发挥管廊的应用效果和价值。
（2）在区域系统网格布局建设的基础上，由建设单位一并实施区域内运营管理，实现建管统一，也是最高效、最清晰的管理方式。
只有管廊的建设方最了解其建设的管廊，同时建管合一也有利于规避管理混乱的局面，利于政府部门统一监管，也便于政府部门、项目公司信息化管理平台的搭建，以提升管廊的运营水平和管理能力，保证管廊物尽其用。
（五）管廊运营与管理的关系
当前国家大力推进管廊建设，以提高城市综合承载力，
但是，管线产权企业对此积极性很低，入廊意愿不强，难以统一，这部分矛盾也一直充斥于管廊运营管理的各个环节。
随着管廊建设服务于城市发展的逐步实现，管廊的管理变得日益重要。
针对种种现象和诸多问题，提出如下建议:
（1）政府部门应主导立法，以法治理城市。
地下综合管廊的后期运营维护涉及供水、排水、电力、通信、广播电视、热力、燃气、工业等８种管线设施。
由此可见，建设地下综合管廊必须由各部门、各专业、各医域通力配合、协同作战。
打造管廊顼目，不能为了建设而做，还需要顾及使用效果，在运营与管理过程中，管廊的规划建设、强制人廊、入廊收费、运营维护等方面的法律保障十分必要。
但截至目前，国家针对地下空间、综合管廊建设的法律法规还不完善，仅有２个指导意见，因此综合管廊尚处于研究探索和试验阶段，缺少落地的法律法规细则。
地下空间的立法是综合管廊立法的基础和前提。
地下空间资源具有不可再生性，地下空间的利用需要建立和完善相关的法律、法规、政策体系来指导和规范。
法律应该具体规定地下空间构筑物的所有权性质、经营形式，特别是要通过法律规范各管线单位人廊的行为等。
在目前法律不完善的状况下，从国内现有的综合管廊案例看，政府的行政主导作用显得十分重要。
在推行建设综合管廊过程中，一些本该由法律来规范的行为则以行政手段来执行，其力度必将大打折扣，难以达到预期效果。
所以，在管廊的运营与维护中，政府部门首先要做的就是主导立法，地方法规应对综合管廊“统一规划、统一建设、统一管理”作出规定，并确定市级的管理机构和相关的责任部门，规定管线强制入廊措施及其有偿使用规则、费用分濉办法；同时也应一并考虑管廊安全管理、运营管理等方面的法律需要。
依照法律规定，通过各种途径和形式管理管廊事务，保证管廊建设管理工作依法进行，逐步实现地下综合管廊的制度化、法律化发展。
（2）入廊单位应及时入廊获取长期收益。
管线产权企业存在认识误区，觉得交纳入廊费是一笔额外的费用。
其实从长期看，这笔投入是划算的。
管线直埋地下，表面上看很省事，不需要增加投入，其实没有匡算今后维护中多次开挖、管道迀移的费用。
另外，管线喑埋，地下情况复杂，开挖迀移中容易造成损失和赔偿，土壤和泄漏则时管线有腐蚀。
据测算，光纤电缆直埋地下，使用寿命只有２０年，但如果放置在综合性通风通电地下管廊，使用寿命可达５０年。
长远看来，入廊单位也是受益的。
因此，在后期的运营维护中入廊单位应根据相关条例的要求及时入廊，以便尽早获得改变以往检修管道时必须破路挖掘的局面，减少对其他管线的挖掘事故，降低道路维修费用，解决地下检修的困难，增加管线使用寿命等长期收益。
（3）管廊运营管理单位应确保管廊安全运营，提供高效服务城市地下综合管廊改变了管线产权企业各自分散建设与运营管理带来的资源浪费问题，但也将管线产权企业各自分散建设与运营管理的风险叠加到一起。
这就要求在管廊运营过程中，管廊运营管理企业和政府相关部门建立强大的危机监控与防范系统，并且具有快速、高效的联动危机处理能力。
管廊建设管理单位要制定预案及配套技术措施形成高效的城市地下综合管廊智能化信息监控平台。
在统－化的信息监控平台基础上，政府部门、管廊使用单位和管廊建设管理单位要科学分工。
政府部门要承担好危机发生后的紧急调度等职能；入廊单位要承担好管线养护、修缮等职能；管廊建设管理单位要承担好应急预案制定与执行、能耗管理、故障报修等职能。
通过上述３类主体的各司其责，将风险防范于未然。
另一方面，要建立危机监控、防范与处理的高效联动机制，确保在城市地下综合管廊危险时，能够完善处理事件，保证管廊的安全运营。
因此在后期的运营维护过程中，地下管廊建设运营管理单位要制定科学、高效的管理制度，搭建培养专业化的运营维护企业，打造专业化服务队伍，并综合协调各方面的工作。
同时运营维护单位也需要制定出定期会议及通报机制，避免搞“短促突击”，利于管廊运营维护工作的长远发展，使其达到智能化、现代化的管理水平。
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