杭州土地利用总体规划.docx

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杭州土地利用总体规划

杭州市土地利用总体规划

（2006~2020年）

文本

目　　录

前言

杭州市地处长江三角洲南翼，杭州湾西端，钱塘江下游，是浙江省省会，全省的政治、经济、科教和文化中心，全国15个副省级城市之一，被国务院确定为全国重点风景旅游城市和历史文化名城。

杭州市辖上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭8个区，富阳、临安、建德3个县级市和桐庐、淳安2个县。

2005年年末全市常住人口785.63万人，生产总值（GDP）达到2942.65亿元，按常住人口计算的人均生产总值（GDP）为37456元，财政总收入520.79亿元。

市域土地总面积1684075公顷，其中农用地面积1399515公顷，占83.10%；建设用地面积130641公顷，占7.76%；未利用地面积153920公顷，占9.14%。

杭州市上一轮土地利用总体规划以1996年土地利用现状变更调查成果为依据，从1997年开始编制《杭州市土地利用总体规划（1997～2010年）》，于1999年经国务院批准实施。

规划的实施对促进全市的经济社会发展和生态建设起到了十分重要的保护和保障作用，取得了极其显著的经济、社会和生态效益，城乡面貌发生了巨大变化。

然而，随着杭州市区位条件的改善和发展环境的优化，经济社会发展进入快速发展阶段，对用地的现实需求与计划供应的矛盾进一步突出，耕地保护形势更加严峻。

经济全球化和产业结构升级与增长方式转变的内在动力，迫切需要调整土地利用结构和布局，转变土地利用方式和创新土地资源配置机制。

新一轮城市总体规划的批准实施后，与现行土地利用总体规划空间布局的矛盾日益凸现。

国家18亿亩耕地红线等新的宏观战略目标的提出，使耕地保护和保障发展面临新的更高要求。

为了更好的践行科学发展观这一重大使命，使保护耕地更加严格规范、保障发展更加持续有力、节约集约更加扎实有效，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、省土地利用总体规划及省、市国民经济和社会发展规划、有关土地利用的方针政策，编制新一轮《杭州市土地利用总体规划（2006～2020年）》。

第一章总则

第1条规划目的

落实科学发展观，切实保护耕地、合理保障发展，优化城乡用地结构和布局，提高土地节约集约利用水平，全面建设和谐社会，率先实现现代化，促进全市经济社会又好又快发展，共建共享“生活品质之城”。

第2条规划依据

1、法律法规

《中华人民共和国土地管理法》；

《中华人民共和国城乡规划法》；

《中华人民共和国农业法》；

《中华人民共和国环境保护法》；

《中华人民共和国环境影响评价法》；

《中华人民共和国森林法》；

《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

《国务院基本农田保护条例》；

《浙江省基本农田保护条例》；

《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》；

《杭州市土地管理规定》。

2、相关文件和规划

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发[2008]30号）；

《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》；

《浙江省土地利用总体规划（2006～2020年）》；

《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划（2003～2020年）》；

《浙江省公路水路交通建设规划纲要（2003～2010年）》；

《杭州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

《杭州市土地利用总体规划（1997～2010年）》；

《杭州市城市总体规划（2001～2020年）》；

《杭州西湖风景名胜区总体规划（2002～2020年）》；

《杭州市近期建设规划（2006～2010年）》；

《杭州市公路水路交通建设规划（2003～2010年）》；

《杭州生态市建设规划（2003～2020年）》；

《杭州市湿地保护规划（2006～2020年）》；

《杭州市旅游发展总体规划（2006～2020年）》；

《杭州市水资源综合规划（2003～2030年）》；

《杭州市矿产资源总体规划（2001～2010年）》；

《杭州市地质灾害防治规划（2004～2020年）》；

《杭州市“十一五”时期先进制造业基地建设规划》；

《杭州市社会主义新农村建设规划（2006～2020年）》；

其他相关文件和规划。

第3条规划原则

1、保护优先原则

按照建设环境友好型社会和切实保护耕地的要求，优先保护自然生态空间和风景旅游资源，严格保护耕地特别是基本农田和标准农田，提高粮食综合生产能力和生态环境质量。

2、保障发展原则

围绕杭州市国民经济和社会发展目标，科学安排各类用地，重点保障基础设施用地、民生民计用地、先进制造业用地和现代服务业用地，不断提高土地资源保障发展的实际能力。

3、控制总量原则

严格执行上位规划，从严从紧、有保有压安排建设用地，合理确定城乡建设用地总规模，严格控制新增建设用地总量，强化土地利用总体规划对新增建设用地规模、结构布局及时序安排的调控。

4、节约集约原则

依据建设资源节约型社会的要求，加强政策引导，转变用地方式，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。

强化规划统筹，积极拓展建设用地新空间。

5、因地制宜原则

根据土地资源空间分布特征，从长江三角洲发展定位和杭州市长远目标出发，遵循“宜保则保、宜耕则耕、宜建则建”的规律，安排好生态保育用地、耕地和建设用地。

6、优化结构原则

按照全球化、工业化及城镇化发展方向和进程，优化城乡用地结构，整合杭州主城与副城及各城镇之间的用地布局，协调区域重大基础设施用地和产业发展用地，促进新增建设用地与产业结构优化和升级相协调，与农村人口向城镇和中心村转移相协调。

第4条规划期限

规划基期：

2005年；

规划期限：

2006～2020年；

规划近期：

2006～2010年；

规划远期：

2011～2020年。

第5条规划范围

1、市域规划范围

市域规划范围为杭州市行政管辖范围，包括杭州市区和富阳、临安、桐庐、建德、淳安五个县（市），土地总面积为1684075公顷。

2、中心城区规划控制范围

中心城区规划范围包括“一主三副六组团”，即一个主城、三个副城和六大组团，面积103130公顷。

（1）主城：

由上城区、下城区和西湖、拱墅、江干城区的一部分组成。

（2）副城：

由江南副城、临平副城、下沙副城组成。

其中：

江南副城由滨江区、萧山城区和江南临江地区组成；临平副城由临平、星桥、运河等街道（镇）组成；下沙副城由下沙、九堡和乔司街道（镇）组成。

（3）六大组团：

由塘栖组团、良渚组团、余杭组团、临浦组团、瓜沥组团、义蓬组团组成。

第二章土地利用战略和指导方针

第6条土地利用总体战略

以国际风景旅游城市和文化旅游城市为发展目标，以科学发展观统领土地利用全局，严格保护生态环境用地、耕地和风景旅游用地资源。

按照在长江三角洲建设最宜居城市和建设品质城市的要求，优化土地利用结构和空间布局。

在保护生态环境的基础上，建立起一种提高土地资源利用效率、服务于经济发展、促进城乡协调共进和人民生活质量提高的土地利用模式。

着力提升杭州作为长江三角洲地区特大城市的综合承载能力和服务功能，按照全面建设和谐社会和率先实现现代化的要求，落实国家区域土地利用总体战略，统筹各业各类用地，保障经济社会发展必需的建设用地，立足形成国土开发新格局。

强化城市用地的集聚规模和效益，努力构建以中心城区用地为重点、县（市）城用地为依托、中心镇用地为基础、高等级公路用地为轴线的区域网络化土地利用格局，促进城乡统筹和区域协调发展。

构建以高技术产业和旅游业为先导、现代农业为基础、先进制造业为支柱、现代服务业为依托的大都市产业用地结构，形成以“天堂硅谷”和“东方休闲之都”为主要标志的产业用地优势，重点发展技术含量高和资源消耗低的产业用地类型。

按照建设资源节约型社会的要求，盘活存量用地，积极拓展建设用地新空间，推进节约和集约用地，促进土地利用方式的根本性转变，推动产业用地结构优化升级，提高区域竞争力。

第7条土地利用战略布局

杭州、嘉兴、绍兴和湖州四市，与长江三角洲经济圈以及华中、华南地区土地利用总体布局相衔接并成为这些地区生产要素流动的重要载体，打造浙江省可持续产业发展中心与创新基地，提升杭州在经济全球化进程中的综合竞争力。

杭州市域土地利用布局，以区域经济结构和产业用地分工为指引，统筹基础设施用地开发建设，加快推进区域用地整合；在外部关系上，充分考虑与上海土地利用的联系，扬长避短，发挥区域的整合利益；在省内加强对衢州、金华、丽水的功能辐射，整合南部地区的土地利用；建设旅游大通道，打造千岛湖、黄山旅游风景线，形成旅游用地特色功能区。

杭州市中心城区土地利用布局，着力提升杭州省域中心城区用地功能，优化老城区用地空间格局，整合新城用地空间，打破分区管辖权限进行统一土地利用协调，促进临平副城与下沙副城用地整合，富阳与之江旅游度假区用地协调，西部新城与余杭组团用地协调，强化萧山区与滨江区功能设施的协调；产业用地上中心城区以研发产业、区域金融业、现代旅游业等现代服务业为重点，周边组团用地以电子信息、汽车制造、医药等产业集群发展为主；基础设施用地应加快建设城际铁路、机场二期、杭州都市经济圈环线高速公路、跨江通道、京杭运河二通道等一体化交通网络，整合杭州内河港枢纽与嘉兴港、宁波港的用地功能，提高杭州出海口运输能力，强化与洋山港的土地利用联系，形成以区域大交通为导向的土地利用耦合系统。

第8条土地利用战略重点

1、新城用地开发与高效利用

以实现杭州城市用地格局从“西湖时代”全面进入“钱塘江时代”、提高杭州现代化城市形象为目标，加快推进新城和城市综合体用地开发与建设，全力推进从“建区”到“造城”的步伐，实现城市土地利用沿江开发、跨江发展战略；拓展产业空间、提升产业发展水平，带动组团城市化，切实提高城市建设用地的集约与高效利用水平。

2、六条生态带用地控制与管护

依托合理的景观生态功能区划、高标准的景观规划与建设控引、有效的山水绿地景观净化美化系统和生态系统服务功能建设，促进和谐的“山-水-城-林-田”景观安全格局的构建，结合生态市建设规划的目标要求，推进六条生态带保护和建设。

六条生态带为：

西北部生态带、西南部生态带、南部生态带、东南部生态带、东部生态带和北部生态带。

涉及杭州市区和上游钱塘江水源保护区，规划范围总面积为2151平方公里，其中杭州市区涉及上城、下城、拱墅、西湖、江干、滨江、萧山、余杭等八个城区（含钱塘江水面及其他主要水体）的部分区域，面积2097平方公里；水源保护区涉及富阳市范围的水源保护区（渔山、里山、灵桥、富阳等镇的临江地区），面积54平方公里。

3、独立选址用地保障与联动建设

根据融入长江三角洲土地利用体系的要求，通过独立选址保障与用地联动建设，推动长江三角洲跨行政区域的土地利用协调发展，强化与周边地区产业用地分工与基础设施衔接，形成制造、物流、旅游等多种用地功能并具有竞争优势的土地利用格局。

4、县（市）域城区用地的规模集聚和功能提升

按照大、中、小城市协调发展的规划布局要求，提升富阳、临安、桐庐、建德、淳安5个县（市）城区的用地规模和功能，使之成为大都市重要依托的5县（市）区域中心。

制定土地利用、产业发展、交通、住宅等综合规划和区域经济社会发展规划，不断强化土地利用对区域发展的引导及调控作用。

第9条土地利用指导方针

1、与土地利用有关的所有决策和行为应当以土地利用总体规划作为依据；任何单位和个人在规划区内使用土地和进行各项建设活动，必须符合土地利用总体规划。

使用每一寸土地都应当成为被批准规划的一部分。

2、基础设施用地、民生民计用地和国家鼓励发展的产业用地优先得到充分保障。

3、土地利用空间不断优化整合，分散化和低效化的土地利用得到有效遏制，城市土地利用效率和效益明显提高。

4、土地利用符合环境容量要求，在维系良好生态系统的前提下，依据资源禀赋和环境承载能力确定人口规模。

市域总人口不超过1230万，市区总人口不超过880万，人均城市建设用地保持在100～112平方米之间。

5、以供给制约和引导需求，区域土地利用得到有效统筹，大、中、小城市得到均衡发展，具有竞争力的不同规模产业用地得到合理保障。

6、水网平原和河谷平原的优质耕地，低丘缓坡（海拔<250米，坡度<15°）的优质旱地和园地，国家级和省级风景旅游用地，环境敏感的生态用地得到切实保护。

7、促进城市理性增长，推进土地混合利用。

通过土地利用控制手段着重保护城市组团之间的绿色开放空间。

进行城市化地区土地的综合开发，提高城市发展的用地效率。

8、对城市建设用地扩展边界内的土地使用情况进行实时监测，严格按扩展边界内土地利用规划执行管制，保证规划城市建设用地扩展边界作为城市增长边界所具有的法律约束性。

9、土地利用更加关注健康、安全、便利、效率、协调、环境、景观、美学等公共利益元素。

第三章规划目标和调控指标

第10条规划目标

全面落实杭州市经济社会发展和上位规划对土地利用提出的目标任务，耕地资源、风景旅游用地资源和土地生态环境得到切实保护，土地节约集约利用水平和效益达到中等发达国家水平；着力促进杭州市“生活品质之城”建设，为杭州市全面实现现代化和发展具有特色鲜明、运行高效的国际化城市提供土地资源保障。

第11条主要调控指标

1、总量指标。

严格控制建设用地总规模，切实保护耕地和基本农田。

到2020年，全市建设用地总规模控制在167987公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在126900公顷以内，城镇工矿用地规模控制在89180公顷以内；耕地保有量为221707公顷（332.56万亩），基本农田保护面积为186673公顷（280.01万亩）。

2、增量指标。

切实调控新增建设用地规模，严格控制新增建设用地占用耕地。

到2020年，全市新增建设用地总量不超过28238公顷。

其中，近期全市新增建设用地总量不超过13461公顷，占用耕地规模不超过8869公顷（13.30万亩），整理复垦开发补充耕地任务量达到8869公顷（13.30万亩）。

3、效益指标。

着力提高城镇工矿用地产出，改善人居环境，严格控制人均城镇工矿用地。

到2020年，人均城镇工矿用地控制在112平方米以内，二、三产业万元耗地量从2005年的46.75平方米降至2010年32.17平方米以下，2020年进一步降到17.16平方米以下（见附表3-1至附表3-3）。

第12条主要规划指标分解

根据省级规划的要求，落实各县（市、区）的分解指标（见附表3-4至附表3-12），对于约束性指标各地必须严格执行。

第四章空间组织与结构调整

第13条土地利用空间格局

市域土地利用形成“一主五次多点，三轴两带八片八区”的空间组织格局：

“一主”是杭州主城用地区；“五次”是临安、富阳、桐庐、建德和淳安五个县城用地区；“多点”是省级中心镇用地区。

“三轴”是以杭新景高速公路、杭徽高速公路和杭淳一级公路为主的三条城镇用地发展主轴；“两带”是沿钱塘江流域和苕溪流域的两条生态和耕地保护带；“八片”是指八大基本农田集中区片，包括富阳东区片、富阳西区片、建德区片、桐庐区片、余杭区片、下沙区片、萧山东区片、萧山南区片。

“八区”是八大风景旅游用地片区，包括西湖风景旅游用地区、西溪国家湿地公园、京杭运河（杭州段）国际旅游用地区、湘湖旅游度假用地区、钱江观潮休闲旅游用地区、千岛湖风景旅游度假用地区、天目山自然生态旅游用地区和良渚文化休闲旅游用地区。

第14条土地利用综合分区

按照统筹区域土地利用的要求，根据区域土地利用现状、资源环境承载能力、未来社会经济发展条件、产业布局和国土开发格局，将市域土地利用进行综合分区。

按照各区主体功能的差异，实施差别化的土地利用管理政策。

1、东北部滨海水网平原城镇发展用地区。

该区以土地的重点开发和优化开发为主导。

有效保障重点开发区域集聚人口及经济的用地需求，适当扩大建设用地供给，提高存量建设用地利用强度，拓展建设用地新空间，促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升，积极引导产业集群发展和用地的集中布局，促进人口和经济集聚能力的进一步提高。

合理安排中心城区的建设用地，统筹安排基础设施建设用地，严格保护生态用地，切实发挥耕地特别是基本农田在优化城镇、产业用地结构中的生态支撑作用。

2、中部低丘河谷平原生态、旅游、农业综合用地区。

该区以土地优化开发和旅游资源及耕地保护为主导。

大力推进优化开发区域土地利用转型，严控建设用地增量，积极盘活建设用地存量，鼓励土地利用模式和方式创新，促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级。

控制建设用地特别是城镇工矿用地规模扩大，整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，支持高新技术、循环经济和现代服务业发展。

探索实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，推进农村建设用地整理。

严格保护耕地，加强区内集中连片基本农田的建设，切实保护好水系、生态建设、旅游设施和自然文化遗产等用地，促进区域生态环境改善。

3、西北部中低山林、园地生态用地区。

该区以土地限制开发和生态保护为主导，严格土地用途管制，加强农用地特别是耕地的保护，坚持土地资源保护性开发，统筹土地资源开发与土地生态建设，禁止对国家自然保护区的开发建设，切实保护土地生态环境。

4、西南部低山丘陵林、园、水旅游用地区。

本区以土地限制开发和旅游资源保护为主导，依法严格保护千岛湖国家级风景旅游区，按照资源环境承载能力，严格核定建设用地规模，新增建设用地主要用于发展特色产业及基础设施、公共设施等建设。

严格禁止对破坏生态、污染环境的产业供地，引导与主体功能定位相悖的产业向区外转移，最大限度减少各类开发建设活动对旅游生态环境和居民生活可能造成的不利影响。

5、东南部低山丘陵林地生态经济用地区。

该区以土地限制开发和农用地保护为主导，在保护生态环境的前提下，按照市场要求优化农用地结构，提高农用地的利用效率。

第15条土地利用功能分区

按照统筹区域土地利用的要求，根据各个区域土地资源与社会经济发展条件和水平的差异化特征，从经济社会发展、生态环境条件、土地资源禀赋、土地利用历史与趋势四个方面，将市域划分为六个土地利用功能区：

1、基本农田集中区：

本次规划共划定八片基本农田集中区：

分别为富阳东区片、富阳西区片、建德区片、桐庐区片、余杭区片、下沙区片、萧山东区片、萧山南区片。

面积为154033公顷，占土地总面积的9%。

2、一般农业发展区：

主要分布在全市一般乡镇和种植业集中的地区，面积369000公顷，占土地总面积的20%。

3、城镇村发展区：

主要分布在市区、五县（市）城区、中心镇、一般乡镇和中心村。

面积113900公顷，占土地总面积的7%。

4、独立工矿区：

主要以采石场为主，主要分布在建德、临安和富阳等多山地区。

在面积为13000公顷，占土地总面积的1%。

5、生态环境安全控制区：

主要分布在临安、桐庐、建德、淳安等河湖、重要水源保护区、地质灾害危险区较密集的地区，面积911382公顷，占土地总面积的52%。

6、自然与文化遗产保护区：

主要分布在三江两湖流域地区，面积188404公顷，占土地总面积的11%。

第16条土地利用结构调整

1、建设用地结构调整

综合考虑经济社会发展需求，区域资源环境承载力和节约集约利用的要求，规划将建设用地面积由2005年130641公顷提高到2020年的167987公顷，占土地总面积比例由7.76%提高到9.98%。

新增建设用地应尽量占用劣等地，不占或少占耕地及生态环境敏感区用地；建设用地内部优先安排交通、水利、能源等重大基础设施项目用地、民生用地、新农村建设用地和先进制造业、现代服务业项目用地；一般建设项目用地按供地政策安排（见附表4-1）。

2、城乡建设用地与基础设施用地结构调整

根据城乡聚落的发展趋势、空间布局和控制规模，规划将城乡建设用地规模由2005年107004公顷提高到2020年的126900公顷，占土地总面积比例由6.35%提高到7.54%。

结合区域基础设施发展布局，协调公路、铁路、水运、管道和航空等各部门的需求，规划将交通水利及其他用地规模由2005年23636公顷提高到2020年的41087公顷，占土地总面积比例由1.40%提高到2.44%。

交通用地应以综合交通建设为重点，进一步加快公路、水路、铁路、场站、现代物流建设步伐，构筑沟通长江三角洲地区的现代交通运输枢纽。

水利设施用地主要用于防洪除涝工程、小流域治理工程和城乡饮用水工程，提升水利服务于社会经济发展的能力。

风景名胜设施用地应优先保障重点风景名胜区的旅游配套设施用地（见附表4-1）。

3、城镇用地与农村居民点用地结构调整

根据城镇人口集聚能力、城镇化发展水平、农村人口数量、农村生产生活方式的改变对用地需求的影响，以及城镇建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩政策的实施情况，规划将城镇用地由2005年51214公顷提高到2020年的76191公顷，占土地总面积比例由3.04%提高到4.52%；农村居民点用地由2005年45570公顷降到2020年的37720公顷，占土地总面积比例由2.71%降到2.24%。

新增城镇用地主要用于中心城区、各县（市）城区、中心镇和一般乡镇的建设。

按照“产业集中、人口集聚、土地集约”的原则，突出打造产业集群，积极发展先进制造业、现代服务业和高新技术产业，提高城镇竞争力和产业竞争力。

规划期间应加强社会主义新农村建设，加大农村住房改造力度，统一规划、统一布局，加快城中村改造步伐，鼓励农村居民点用地整治，提高农村建设用地整理复垦补助标准（见附表4-1）。

4、耕地和其他农用地结构调整

在严格落实上级下达的耕地和基本农田保护任务的前提下，按照补充耕地的潜力、农产品市场需求以及生态建设、环境保护的要求，调整耕地和其他农用地结构。

耕地在规划期保持稳定，即到2020年耕地面积稳定在221707公顷（332.56万亩），基本农田在规划期保持数量不减少、质量有提高，即到2020年基本农田面积稳定在186673公顷（280.01万亩）。

农业结构调整一般不得占用耕地，规划期园地、林地面积有所下降，但以努力提升园地质量，优化林种结构，提高农民创收能力为目标调整其他农用地的结构，规划将园地面积由2005年109586公顷降到2020年的97549公顷，林地面积由2005年1009897公顷降到2020年的1004897公顷。

在保护和改善土地生态环境的前提下，充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地，宜农则农、宜林则林、宜建则建（见附表4-1）。

第17条土地利用布局优化

1、设定国土生态屏障网络用地

在西北部中低山、西南和东南部低山丘陵地区，构建核心生态网络体系，维护自然山水格局，保持山体、水系自然地形地貌特征。

严格保护约195平方公里西湖水域和周边的山体，4427平方公里千岛湖水域和周边的山体，4148.8平方公里天目山、分水江和富春江水域和周边的山体，1492平方公里的东苕溪流域水域和山体，536.4平方公里浦阳江水体和周边山体，保护生态和生物多样性，涵养水源。

建立以“三江（钱塘江、富春江、新安江）七湖（西湖、千岛湖、青山湖、南湖、湘湖、白马湖、三白潭）一河（运河）一溪（西溪）”为基本格局的湿地保护体系，加强湿地污染控制及其生物多样性、湿地的恢复与治理等措施，修复湿地生态系统的生态特征和基本功能。

根据湿地功能及其生态地位的重要程度，建立国家级、省级、市级和县级重要湿地的四个保护等级。

规划期内按照湿地自然保护区、湿地公园的建设要求，建立国家、省、市等三级重要湿地15块，合计面积91422公顷，促进湿地生态系统进入稳定发展的良性状态，实现湿地资源的可持续利用。

保护区域水生环境与水质；形成基本的国土生态屏障，维护和改善区域生态安全格局