浅谈地籍管理Word文档下载推荐.docx
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1.1背景
我国自20世纪80年代末开始实施土地登记，经过三十年艰苦不懈的努力，土地登记制度不断发展和完善，相关基础工作日益坚厚和扎实，人们的土地登记意识明显增强。
目前，城镇土地登记和农村宅基地及集体农用土地所有权登记已基本完成，各类土地变更登记正在不断进行。
地籍管理，尤其是土地登记在我国国民经济和社会发展中发挥了重要作用，有效地维护了社会主义土地公有制，保障了正常土地市场和金融秩序，促进了经济发展和社会稳定。
地籍管理工作从纵向比较，三十年来有了显著进步；
从横向比较，工作参差不齐，对照发达国家、先进地区、房产登记管理，存在着人员缺少，素质偏低，临聘工唱主角，技术手段落后，土地登记规范化不扎实，被告不断，时有败诉。
当前，随着《物权法》的贯彻实施，全国第二次土地调查的全面展开，“3S”技术的不断提高，人们维权意识的日益增强。
同时如何充分发挥地籍成果的作用，为严格土地管理和运用土地政策参与宏观调控提供服务。
这些，都对地籍管理，尤其是土地登记提出了新的更高的要求，如何适应新形势的需要，是我们面临的一项十分重大的课题。
1.2地籍管理发展史
我国的地籍和地籍管理有着悠久的历史，它是历代土地管理的基础，是历代封建政府的立国之本。
据史料记载，早在公元前4000年至公元前2000年的黄帝，大禹时即有平水土，划九州，辩土质，定田等，制赋则的记载，已开创清理地籍，制定赋责之先河。
并设置了名曰“太常”的负责绘制人文地理图，丈量划分田地
的官员。
《周礼》，《禹贡》等书都有关于土地分类和土地评价思想的记载。
《禹贡》称“禹敷土，随山刊土，奠高山大川”。
意思是禹时进行丈量国土的工作，沿着山脉进行测量，竖木为标。
之后，周朝政府中的“职中氏”，也是“掌天下之图，以掌天下之地”的负责管理土地的官员。
到了西周晚期，勘定田界已经成为田土交易中必不可少的内容和物证。
此后如春秋时期鲁国初税亩，实行了按土地亩数征收田赋的制度。
覆亩而税，田地须有明确的封疆，田亩更需要丈量。
齐国实行相地衰税，覆田取税。
当时管仲辅佐齐桓公40年，管仲的土地思想包括国土规划论和相地衰征论两大内容。
相地而衰征，就是说按土质的好坏把农田分为若干等级，据以确定各类土地的不同税额。
他的土地思想还有一个独特的理论内容，即建议在全国开展土地资源的调查，并提出了若干重要好的土地规划原则。
春秋时期的孟轲是儒家土地思想的最初提出者，也是经界论的最早提出者。
他还提出了恒产论和田制论。
他说：
“夫仁政必自经界始，经界不正，井田不均，各禄不同。
是故暴君污吏，必慢其经界，经界即正，分田制禄。
可坐而定也。
”倡导清除地界不清、耕地不均等弊端，经界论是最早的地籍管理理论。
秦始皇曾大规模清查地籍。
“令黔首自实田”。
黔首自实田，是秦代清查土地数量、扩大赋税来源的办法。
秦始皇31年，宣布命令“黔首自实田”，即令平民自报所占土地面积、自报耕地面积、土地产量及大小人丁。
所报内容由乡出人审查核实，并统一评定产量，计算每户应纳税额，最后登记入册，上报到县，经批准后，即按登记数征收。
此前著名的改革家商鞅还在秦国推行了包括土地制度在内的改革，并提出了“算地”和“定分”的主张。
汉代实行群检核田倾亩，东晋时倡变田之制，用庚戌土断。
隋朝有自归首之法，从后魏到隋唐的几百年间，耕地制度基本上是一贯的，虽然有些小的不同，但主要精神无大差异，基本实行了均田制度。
唐代有籍帐之设，令百姓自通手实状，以两税原亩，均配於田。
唐代的“贞观之治”，是历史上著名的封建繁荣时期，是中国古代最为强大辉煌的时代之一。
其中一个重要的原因，是唐代实行了一系列经济政策，特别是与土地有关的均田制的完善和实践，在土地分配中，政府对土地的丈量鉴定十分重要，提出“凡天下之田，五尺为步，二百有四十步为亩，百亩为倾。
度其肥脊宽狭，以居其人”。
宋代有量田之事，则方田与首实两法并举。
北宋的王安石在发起并实施著名的变法中，直接关系到土地问题的是农田水利法和方田均税法。
南宋时的经界法，是南宋地籍整理的措施。
在1127年~1224年间，相继在两浙、汀漳等地实施。
该法采取了土地所有者自报、保正长担保，县派官员照图清丈核实，编造觇基薄等一套完整工作程序。
元代行经理之法，经理法是当时清查土地的方法。
元仁宗延佑元年（1314年），采纳铁木迭奏议，实行经理法。
通过张榜，做到家喻户晓，限40天内，各家将所有田产即应纳田赋自行向官府呈报，并规定若有隐瞒，告发属实，或杖或流，所隐田产没收归官。
明朝初期，令民自实田，汇为图籍。
朱元璋出身农家，深知民间疾苦，有决心打击豪强地主，为了进一步严密地掌握全国土地的占有和利用状态，增加政府收入，使财力和人力充分运用，用了20年功夫，举行了大规模的土地丈量和人口普查，使600年来若干朝代政治家所不能做到的事情，得以划时代的完成。
到了清朝，开始进行了大量的地形测量和地图编绘工作。
各地于康熙四年（1665年）奉文清丈，历时五年，填造鱼鳞图册，归户办粮。
为在全国推行地丁合一、摊丁入亩提供了条件。
为“康乾盛世”创造了基础。
值得一提的还有康熙十一年至四十二年的昆山清丈，光绪二十四年的南通清丈，光绪三十二年的宝山清丈和光绪初年至光绪三十四年的黑龙江垦荒与清丈，前后办理了清丈3次，在齐齐哈尔、呼兰、海伦等地没有清丈局，其中，仅光绪十九年至二十年一年多时间，就丈地60万之70万晌（900万~1050万亩）。
辛亥革命结束了中国两千年的帝制，孙中山先生提出“平均地权”之主张。
1914年民国北洋政府成立了“经界局”；
1922年颁布“不动产登记条例”；
1927年开始注意土地测量和登记；
1929年曾有举办全国性大地测量之令，发起了全国耕地和农业的调查，调查结果全部在1932年1、2月合期的《统计月报》中发表，成了土地利用调查的基本参考，实现了中国土地数字性质由纳税单位改成耕地面积的变革。
1930年6月30日公布《土地法》，该法第二篇为《土地登记》部分，规定土地登记的内容包括所有权、地上权、用佃权、地役典权和抵押权。
明确“关于土地权利在登记程序进行中发生之争议，由土地裁判所裁判之”。
规定要进行土地及其定着物的登记和土地权变更登记，开展地籍整理。
就在同一时期，代表全中国劳苦大众根本利益的中国共产党，也一直十分重视和不断探索土地问题。
1921年7月党的“一大”通过了党纲中就提出了土地问题；
1927年，在武汉召开的党的“五大”通过了《土地问题决议案》；
1928年中国第一个红色政权——中华苏维埃政府颁布了《井冈山土地法》；
1929年出台《兴国土地法》；
1931年“中华苏维埃第一次全国代表大会”期间，又通过了《土地法》，之后，中央人民委员会第四十一次常委会会议通过了土地部提出的《土地登记法》，决定“颁发土地证以确定土地所有权”；
1933年6月1日，毛泽东同志签署发布临时中央政府《关于查地运动的训令》，中共苏区中央局作出《关于查地运动的决议》；
1931年11月27日，中央土地人民委员会（土地部）在瑞金成立，下设“调查登记局”等四局；
1947年7月，中共中央在河北省平山县西柏坡召开了全国土地工作会议，制定了《中国土地法大纲》；
1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，新中国成立后仅半个月，即着手在京郊开展土改试点；
1949年11月7日，中央人民政府内务部正式成立地政司，主管农村土地政策，土地清丈、登记、土地证发放、城市房地产政策的规划等有关地政事项。
1950年颁布了《城市郊区土地改革条例》，开始建立以土地清查、地权登记发证等为主要内容的地籍管理体系；
1953年6月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法》；
同年12月，政务院公布《国家建设征用土地办法》，明确土地权属变更管理的依据；
1982年5月，五届人大常委会十三次会议决定，农业部设土地管理局，开始在不同的县开展了土地调查、土地登记、土地统计工作试点工作；
1984年5月国务院决定，暗战统一的技术规程，采用先进的技术方法，在全国开展土地利用现状调查工作；
1986年6月25日，《中华人民共和国土地法》公布，明确了土地所有权和使用权的确认、登记、发证规定；
1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，设立了地籍管理司等职能司室，统一管理城乡地籍工作。
随着土地使用制度改革的深入，逐步形成了以土地权属管理为核心，综合土地登记、调查、统计、分等定级、档案为一体的地籍管理体系；
1998年4月8日，国务院机构改革中组建国土资源部，内设地籍管理司等14个职能司局，明确地籍管理司负责组织指导土地登记、土地调查和土地动态遥感监测、统计和土地权属纠纷调处工作。
1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议通过修订后的《土地管理法》，国家主席江泽民签署第八号主席令，自1999年1月1日起施行新《土地管理法》，进一步明确国家建立土地调查制度和土地统计制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。
地籍管理工作开始向依法有序的法制化，规范化和信息化的方向发展。
第二章地籍管理卓越的作用
孟子曰：
“夫仁政，必自经界始。
”强调要治理好国家，必定要从田地的分界开始。
经济社会的不断发展和科学技术的日新月异，对地籍管理提出了越来越高的要求，同时也使地籍的内容和手段更新成为可能，而且为地籍作用的发挥提供了广阔天地。
第一，地籍管理对经济发展的促进作用。
据专家研究测算，我国土地资产总量约为２５万亿元，对整个国民经济的发展具有举足轻重的作用。
土地权利制度是社会主义公有制经济的基础，土地权属管理是土地资产管理的核心。
通过地籍管理，才能使巨额的土地资产产权明晰，利用规范，交易安全，从而保证国民经济的正常运行。
近年来国企改革正是通过明晰和盘活土地资产，使许多企业增强了活力和竞争力。
土地税收、银行信贷等也都离不开地籍基础资料。
第二，地籍管理对社会稳定的促进作用。
据统计，全国平均每年因土地权属引起的纠纷约５万起，全国因土地问题引发的来信来访占全国信访总量的四成以上，其中多数是因土地权益而引起的。
地籍管理的加强，可以从源头上消除引发土地纠纷的根源，解决因土地权属纠纷引起的各类事件。
第三，地籍管理对土地产权人的保护作用。
《土地管理法》明确规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
通过地籍管理，切实做好土地登记，可以有效地维护土地公有制，有效地保护土地权利人的合法权益。
近几年在全国普遍推广的苏州土地分割登记管理制度，起到了便民、护民作用，深受广大人民群众欢迎。
第四，地籍管理对宏观调控的基础作用。
通过土地调查，准确反映全国土地利用现状，为制定和监督实施土地利用规划提供了可靠依据，同时也为国家经济和社会可持续发展，提供了全面、现势、准确的土地利用现状数据。
正是详实的地籍资料和数据，保证了全国各级各地制定土地利用总体规划、土地开发整理规划的进度和质量。
同时，通过每年的土地利用现状变更调查，通过卫星遥感监测，检查了各地执行规划和建设占用耕地的情况，也反映出国家一些支柱产业的投资规模和结构。
第五，地籍管理对耕地保护和粮食安全的监测作用。
通过每年的土地利用现状变更调查，保持了土地各项基础数据和图件资料的现势性。
这些统计数据和图件资料，一方面为建设项目用地审批提供了重要根据；
另一方面所掌握的全国乃至各省（区、市）耕地变化情况，为研究分析国家粮食综合生产能力提供了依据。
自１９９６年开始，国土资源部每年向国务院报告全国耕地的变化情况，并自１９９９年实施新《土地管理法》以来，每年考核各省（区、市）建设占用耕地占补平衡情况，每年统计建设占用耕地、整理开发复垦补充耕地、生态退耕、农业结构调整和灾毁耕地等方面数据，为有关领导和有关部门决策提供依据。
第六，地籍管理对土地市场的规范作用。
产权明晰是培育和完善土地市场，建立公开、公平、公正的市场竞争机制的关键。
只有通过土地确权登记，才能保障土地权利人的合法权利，增强权利人自我保护能力；
才能及时掌握土地市场变化情况，对市场形势作出及时准确的判断，达到高效运作和管理的目的；
才能及时发现和查处不正当交易行为和欺骗行为。
全国每年转让、出租、抵押的土地超过百万宗，面积几十万公顷，金额上万亿元，都需要确权登记，才能得到法律保护。
第七，地籍管理对金融风险的预防作用。
地籍所反映的是以宗地为基础的最新土地信息，其中包括土地权益记录、宗地的几何描述以及宗地和地上设施的价值记录等，可以为银行业的信贷安全及保险、税收等部门的业务提供可靠的依据。
规范的抵押权登记，可以避免金融机构出现不良贷款。
地籍资料的公开查询，可为置业者提供详实的涉及房地产的信息服务，降低和避免置业风险。
第八，地籍管理对转变土地资源管理方式的促进作用。
随着科学技术的快速发展，计算机、数字化、航空航天遥感和３Ｓ等高新技术，在地籍管理中广泛应用，促进了管理方式的转变，提高了管理效率、质量和水平。
据一些地方测试，建立地籍管理信息系统之后，工作效率比手工作业提高３０多倍，同时还可为城建、供电、供水、供气、公安、消防等公益事业提供信息服务。
第三章本人对地籍管理几点粗浅的看法
3.1完善机构体系，不断提高素质
1、建立事业性质土地登记机构。
由于土地权属的重要性，复杂性和多样性，导致土地登记的政策性、业务性、技术性很强。
目前，土地登记量大事繁，单靠地籍处（科、股）具体负责，力不从心，市（县、区）国土资源行政主管部门应积极争取建立事业性质土地登记机构，具体负责土地登记的日常事务，与之相适应日益增加的土地登记。
2、培育土地登记中介机构。
《物权法》规定不动产登记生效，当事人申请登记应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址，面积等必要材料。
《土地登记办法》规定申请人提供的地籍调查表，宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。
新的土地登记法律、法规为土地登记中介机构提供了很大空间，大量的技术事务工作可由地籍调查测绘中介机构来承担，同时，具体事务可由土地登记代理机构代为当事人申请，收集资料，填写表格。
故要加快培育土地登记中介机构，同时要加强行业管理。
土地登记要逐步形成地籍行政部门负责起草法规政策、技术规定、协调管理，登记事业部门负责具体审查、事务管理，中介机构负责技术服务、代为办理的机构体系。
3、提高地籍管理人员素质。
地籍管理涉及到法学，测绘、地理信息、土地管理等多个学科，要配备各种人才，尤其是复合型人才，相对稳定现有队伍，坚持“持证”上岗，加强业务培训，结合实际工作需要，分期举办土地登记，土地调查，土地权属争议调处，地籍管理信息系统建设等专业培训，不断提高地籍管理人员的素质，提高依法行政水平，提高服务质量，适应建设现代地籍管理的需要。
3.2健全规章制度，规范土地登记
1、抓好土地登记制度建设。
《物权法》和《土地登记办法》规定了新的土地登记制度，在实际工作中，要探索研究更正登记、异议登记、预告登记，查封登记、注销登记、地役权登记，地下空间土地权利登记等制度建设和操作办法，具有针对性，实用性和可操作性。
建立健全监督管理机制，保障土地登记的质量，不断完善土地变更登记前建设项目复核验收制度，严格把好“以证管地”关。
2、进一步规范土地登记。
《物权法》规定因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后可以向造成登记错误的人追偿。
可见土地登记机构和登记人员责任将是非常重大，对国土部门，尤其是地籍管理部门是一个非常严峻的考验。
如当事人到场共同申请，还是单独申请；
不动产登记簿的建立；
建筑物区分所有权，土地登记中如何划分宗地、分摊土地，缺少具体规定，要研究探索出台技术规程和操作办法，不断提高土地登记质量，使每一宗土地的登记结果，经得起公开查询，经得起行政复议，经得起行政诉讼，经得起历史的检验。
3、加强服务意识。
进一步改进工作作风，增强服务意识，立足服务社会、服务群众、服务经济、服务企业。
实行窗口办文，全面提高窗口服务人员的受理素质和一次告知水平，增强“为民便民”服务的本领，提升服务档次。
3.3加快调查步伐，完善信息系统
1、以第二次土地调查为契机，加快农村和城镇土地调查步伐。
按照国家和省的统一部署和要求，开展第二次土地调查，通过项目招投标，应用现势性强的航空航天DOM和土地利用现状管理系统，结合土地变更调查和农村集体农用土地所有权登记资料，查清农村土地的权属，面积和利用现状，尤其是把每一块基本农田上图、登记、造册。
充分借二次调查东风，全面开展1：
500城镇数字地籍调查，查清城镇内部建设用地的使用情况，每块宗地的权属、界址、面积和利用状况。
实行测绘产品质量监督制度，加强权属检查和地籍测量成果监督检查，提高成果质量，加快完成城乡一体的土地调查。
2、完善地籍信息系统。
建立管理到地块的土地调查数据库和土地利用现状信息系统。
完善现有的地籍信息系统，按照国家和省统一标准，采用现代数字测绘，地理信息系统等先进技术，选择国际通用平台的软件，全面建立履盖本行政区域的城镇、独立工矿和主要农村居民点内1：
500数字地籍调查数据库和地籍管理信息系统。
逐步实现城乡一体、不同比例尺、不同层面的土地利用和地籍管理信息系统。
3、建立地籍数据库日常更新机制。
在建立地籍数据库和地籍信息系统的基础上，建立健全地籍数据库的日常更新机制，实现实地变化一宗，系统变更一宗。
在今后的土地登记工作中，要按照地籍调查、地籍数据入库、申请受理、权属审核、注册登记、核发证书的程序进行。
地籍调查由地籍调查测绘中介机构承担，地籍数据入库由国土信息部门负责。
采用先入临时库，待变更登记后正式入库，数据入库合格的，方可出地籍调查成果资料，再转入申请审核阶段。
只有这样才能实时更新地籍数据库，达到地籍空间数据库与属性数据库的完全一致，确保地籍数据的现势性。
同时实现不同比例尺、不同层面的土地利用现状变更，改变一年一度土地变更调查，达到即时变更，长期保持现势性。
3.4做好争议调处，维护社会安稳
1、建立土地权属争议调处工作机制。
以国土资源部《土地权属争议调查处理办法》为依据，建立调处工作机制，理清土地登记前后的土地权属争议和不同处理方式，一般分为立案，调查和处理等阶段。
登记前土地权属争议具体程序分为申请受理，调查取证，行政调解，调解不成，行政裁决，裁决不服，行政复议，复议不服，行政诉讼；
已登记土地权属争议，这种争议主要是因登记错误而引起，主要通过更正登记、异议登记、行政诉讼程序解决。
2、切实做好日常土地权属争议调处工作。
由于我国长期以来土地法律法规不健全，因地界不清、地权不明等问题的存在，目前，随着土地资产价值的日益凸显，又20世纪90年代初期颁发的土地证，土地登记档案资料缺乏完整性和程序不到位，土地权属争议日益增多，要切实做好日常土地权属争议调处工作，维护社会稳定，切实保护土地权利人合法权益。
3、配备专业人员，提高办案质量。
处理土地权属争议是一项情况复杂而且法律性和政策性很强的工作，而案件实际上往往是时间跨度长，政策变化多，需要既懂法律，又熟悉土地管理政策，责任性强的同志承担，既要实事求是，耐心细致做好调查取证，又要对证据进行核实，甄别真伪，依法作出处理。
做到事实清楚，证据充分，适用依据正确，提高办案质量。
3.5加强成果应用，发挥基础保障
1、利用“3S”技术，建立动态监测制度。
利用现代遥感信息（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）先进技术，全面建立土地利用动态监测制度，监测土地利用总体规划实施，耕地保护，新增建设用地情况，为违法用地查处，规划落实，年度指标执行等提供基础和依据。
2、利用二次调查成果，服务国土事业。
应用遥感等先进技术开展第二次土地调查，全面获取准确、可靠的土地利用数据和图件，今后为土地利用总体规划修编、土地征收、农用地转用、土地开发整理、违法查处、土地登记等各项土地资源管理业务提供可靠的基础支撑和全面服务，只有不断提高土地管理水平，才能不断提高国土资源部门的执政能力。
3、利用土地登记档案和系统，服务经济社会。
充分利用准确、可靠土地登记档案和强有力的地籍信息系统，可以为土地登记公开查询、法院查封解冻登记，城镇拆迁补偿依据查找，城镇土地使用税收缴依据，金融部门抵押登记和风险管理等服务。
针对社会上接连出现假土地证，要积极充当土地市场安全的“防火墙”，利用地籍信息系统和登记档案，防止假证扰乱土地市场，保护土地权利人合法权益，切实维护社会稳定。
第4章展望
２１世纪地籍管理总体指导思想是：
用“三个代表”重要思想统领各项工作，适应经济社会发展的需要、社会主义市场经济体制的需要和加入世贸组织的需要，紧紧围绕资源利用可持续发展和国土资源管理的中心任务，推进全面覆盖，实现地籍系统化；
推广高新技术，实现地籍现代化；
推行市场机制，实现地籍产业化；
推动依法行政，实现地籍法制化。
充分发挥地籍在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务中的基础作用，为全面建设小康社会作出贡献。
推进全面覆盖，实现地籍系统化。
要以扩大地籍覆盖面为重点，全力提高地籍数据资料的全面性、准确性和科学性。
通过实施全国地籍管理“十五”计划，２００５年在珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区三个经济圈及其他有条件的地方率先实现城乡地籍调查、登记、数据库建设和信息系统的全面覆盖；
２０１０年，实现沿海三个经济圈以外的省份和中西部省（区、市）的省会城市及５０万人口以上城市的地籍全面覆盖；
２０１５年，在全国全部实现地籍全覆盖，并向综合反映地表、地下和地上的三维地籍迈进；
２０２０年，实现全国全部地籍信息系统联网和信息共享及网上查询服务。
推广高新技术，实现地籍现代化。
要按照应用主导、面向市场、网络共建、资源共享、技术创新、竞争开放的发展思路，大力采用和推广计算机技术、数字化技术、网络技术、航空航天技术、３Ｓ技术等高新科技成果，促进地籍信息化的跨越式发展。
２０１０年在沿海省份率先实现地籍现代化的基础上，２０２０年建成符合统一规划要求，统一技术标准，网络互通，信息资源丰富的全国性融语音、数据、图像为一体、面向未来、结构合理、高速准确的地籍信息系统，全方位、多层次地满足各种业务需要和社会需求。
推行市场机制，实现地籍产业化。
要按照发展社会主义市场经济体制的要求，在进一步转变政府职能，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制的同时，发展代理机构，发挥中介组织的作用，按照市场规律，开发、购买地籍软件、数据图件等社会产品，推进地籍的社会化和产业化。
要在２００５年推行土地登记代理、土地调查代理、土地登记资料公开查询的基础上，在安全保密的前提下，显化地籍资料的商品属性和地籍成果的资本属性，吸收民间乃至国际资本，实现地籍成果的公益性和商业性应用，发挥地籍的公信力及其在融资和虚拟经济等方面的作用，增加地籍的社会效益和经济效益。
推动依法行政，实现地籍法制化。
要加强土地权籍管理的调查研究，从中国的国情出发，借鉴和吸收国际上一些国家及地区地籍方面的先进立法经验，制定和完善地籍立法框架和法律体系，按照对一切合法土地产权一体保护、权利法定、违法行为法定、维护社会主义、诚实信用等社会主义市场
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