公路管理中的公众参与问题探析.docx

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公路管理中的公众参与问题探析

公路管理中的公众参与问题探析

摘要：

公路是最常见的公共产品之一。

江苏公路将“更好地为公众服务”作为行业的核心价值理念，而如何践行这一核心价值理念，是摆在各级公路部门面前的一个重要课题。

笔者认为，在公路管理中扩大公众参与是一种值得探讨的途径。

本文在对公路管理中扩大公众参与的必要性和现状进行分析的基础上，尝试提出具有可行性、实用性、指导性的对策，希望为推行“更好地为公众服务”核心价值理念体系提供一种新的思路和路径参考。

关键词：

公路管理公众参与“更好地为公众服务”

一、引言

当前，随着我国对社会管理事业的高度重视，公众有组织地参与公共事务在各个领域逐渐兴起。

公众参与逐渐被看做是一个可以推广的新的生活和公共管理方式准则，成为较为活跃的研究和实践领域。

公路是最常见的公共产品之一，是关乎国计民生的重要公共资源，是国民经济的基础性、服务性、先导性产业。

江苏公路明确提出了把“更好地为公众服务”作为行业发展的核心价值理念,并构建了核心价值理念体系。

如何更好地为公众服务，了解公众的新需求、新期待，倾听公众的意见和建议，接受公众的评判，改进公路服务各项工作，都离不开公众的广泛参与。

研究公路管理中的公众参与问题，对于公路部门践行“更好地为公众服务”核心价值理念，提升公路服务水平具有一定的现实意义。

二、公路管理中公众参与的必要性分析

公路管理中的公众参与是一种公共事务管理中的社会公众参与，是在具体扩大民主行政的一种基本形式。

是指社会公众为了公共利益的实现、公民精神的追求或私人权利的维护，自觉自愿地参加各种公路管理事务中，介入公路管理部门的决策、执行等环节，施展和贡献自己的才能，以影响政策结果或了解、熟悉有关公路政策信息的一种活动。

在公路建设管理、路政管理、养护管理、收费管理、服务等各个子领域，均有公众参与的现实足迹和发展空间。

（一）社会公众渴望参与公路管理

当前，随着互联网的普及，我国公民意识逐渐觉醒，公众参与公共管理的热情增高，越来越多的社会公众开始主动摒弃从前的被动接受公共政策，继而转向主动关心公共政策，并渴望参与公共管理过程，期望通过自身行为进一步影响公共政策。

在公路管理领域也不例外。

参与公路管理的公众主要有以下特征：

第一，具有经济动力的利益相关者。

公路部门的建设、养护、执法等行为和广大群众的出行、和相关企业的经营密切相关，特别是公路收费事关广大车主经济负担与物质流通成本，所以属于与民众切身利益密切相关事务。

出于利益的考虑，这些群体参与公路管理的愿望比较迫切。

第二，具有政治动力的利益相关者。

公路作为一个地区经济社会发展的重要领域，是支撑性、先导性、基础性、服务性的产业，事关一个地方的经济社会发展全局。

在公众强烈意识到自己的主体地位后，会积极参与政策的制定。

此时，公路管理领域给了他们一个很好的发言场所。

第三，具有技术动力的利益相关者。

信息技术和网络科系的发展，互联网的普及为公众参与公路管理提供了更为便捷的途径。

同时，公路管理领域的信息化建设也飞速推进，例如徐州市公路管理处已全面建成省、市、县三级互联的局域网和视频会议系统，信息化覆盖所以机构、节点。

建成公路门户网站系统，提供了领导邮箱、投诉邮箱等等。

此外，还和96196交通热线相衔接，这些为公众参与公路管理过程提供了更多的便利可能。

（二）“更好地为公众服务”需要公众参与

提供更好更优质的公共服务、提升公共产品的公共服务能力，从一定意义上而言比提供公共产品本身更重要。

交通运输部部长李盛霖说“公路养护管理工作，要适应世界交通发展的大趋势，按照建设服务型公路行业的要求，转变服务理念，拓宽服务内涵，让公路用户以最小的成本，便捷地使用公路设施”。

第一，公众参与有利于促进公路管理由部门管制行为向公共治理行为转变。

与管理相比，治理既包含官方机制也包含非正式、非官方的机制等，各类人和组织等借助这些机制满足各自的需求、愿望。

公路管理作为公共服务行业，需要一定程度地回归市民社会，与各种社会组织、公民一起形成公路共同治理网络。

第二，公众参与有利于公路部门以需求为导向提升公路服务水平。

广泛的公众参与使公路部门能了解“顾客”和服务对象的需求，使服务更有针对性，更复合时代特点。

特别是当前汽车时代到来，人民群众的出行需求不断出现新变化，这更需要扩大公众参与来避免公路政策过程中的决策失误和信息失灵，提前消减政策执行障碍，降低协调、磨合成本。

第三，公众参与有利于实现社会对公路管理部门的监督。

通过积极推进公众参与，有利于克服各种官僚主义，遏制惰政和腐败现象的滋长，可以实现广泛而有力的监督，等等。

同时，在公众参与的过程中，公众会不断增强对公路行业的认同感和满意度，从而提高整个公路行业的公信力。

三、当前公路管理中公众参与存在的问题

举个事例，2006年2月-3月，为了能让市民参与到徐州市三环路的建设和管理中来，增强市民的爱绿护绿意识，徐州市三环路公路管理站决定由市民投票选择今年栽植的树种。

经专家审定，共推出10种备选的树种，由市民通过网上投票的方式在备选的乔木和灌木中各选择1种。

最终，收到市民选票5000余张。

公路部门根据对选票的统计，并经公路养护和绿化部门的专家审核，最终确定此次三环路绿化树种将以女贞、蜀桧和紫薇为主。

这次由广大市民绿化树种市民票决活动，得到了广大市民的好评，不仅在当地群众中引起了很大反响，新闻媒体也进行了广泛的报道。

为何一件看似很小的事情会在广大市民中造成如此强烈的反响?

为何一个小小的选树种活动会给公路管理带来有益的社会环境、舆论环境?

该活动折射出这样一个普遍问题:

当前我国公路管理中公众参与严重不足，而有效的公众参与不仅十分受老百姓欢迎，还有利于管理部门改进工作。

分析当前公路管理中公众参与存在的问题主要有以下几方面：

第一，公众参与意识不强。

尽管公民的日常生活离不开公路，但是公民不会主动想到和公路的联系，也不会想到公路是如何建设、养护和服务的，这就是管理学中的“公民冷漠现象”。

特别是低收入者、老人、无车一族、“宅男宅女”等等，通常都是最不倾向于参与的一族。

公路部门在广场举办咨询活动，关注的人员也不多。

第二，公众参与能力不高。

一些积极参与公路管理的人员，大多数自身利益相关的事物。

通常过于强调自身要求，甚至是不合理的诉求。

缺乏基本的公共管理素养和专业知识。

公路部门召开听证会、征求意见，大多公民都是泛泛表态，缺乏深层次的探讨和建议，对公路管理工作的改善困难较大。

第三，管理者畏惧公众参与。

主要是出于部门利益考虑，害怕公开，害怕监督。

有的人还片面地认为公众参与会影响行政效率甚至给正常工作添乱。

受传统管理思维影响和领导者的惯性逻辑，或是出于种种顾虑，对于公众所提出的有关信息、知情权的请求，往往是羞羞答答、躲躲闪闪，不愿意接受公众监督。

第四，参与内容狭隘，范围比较窄。

公路管理领域中现有的公众参与渠道比较单一，大多为走访、调查、召开座谈会、听证会、征求意见等等。

这些渠道效率不高，缺陷明显，不利于调动参与积极性，大多是追求形式和政治目的。

主要是公众参与的技术和目标不吻合，管理部门对公众参与渠道、效果没有认真研究。

第五，参与的随意性太强，效果不佳。

从国家交通运输部到省、市公路部门，没有出台加强公路参与工作的指导意见，没有制度性安排，从而导致在各个层级的管理实践中缺乏这方面工作的意识，缺乏工作制度，带来随意性、临时性，不够科学、长效。

四、公路管理中公众参与不足的原因

（一）宏观政策法规体系不健全

我国现行的法律体系对公民的政治参与权已经有了很明确的规定和程序保障。

但是在公民行政参与权的程序和实现方面，现在还是没有比较健全的法律体系保障。

虽然《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规也对告知制度、公示制度、听证制度等分别作了明确的规范，但是细化。

同时，行风办、作风建设等部门开展的公众参与活动“动员式”或“运动式”明显。

（二）公众参与机制不健全

目前，各地在探索公路管理的公众参与过程中，都一定程度上关注到了公众参与的问题，例如“公路收费标准听证会”、“公路服务对象满意度调查”等。

不过，这些方式虽然受到了公众的欢迎，但是也产生了来自社会各界的各种质疑甚至声讨，如“少量的公路服务对象能否代表广泛的民意？

”“公众反馈的意见能否真正影响政府决策？

”“符合民意的决策能否顺利、高效实施”等，简言之，广大社会公众通过这种方式进行公共利益表达的有效性、广泛性以及对决策质量、行政成本、执行力、行政效率等方面的影响提出了质疑。

探究其中的原因，不外乎目前服务型公路行业建设中公众参与的机制尚不健全。

（三）公众自身的素质和能力限制

公路的服务对象，多为驾驶员，由于历史的原因，当前广大从事运输行业的驾驶员普遍文化素质不高，他们并不能够清楚地意识到自身在参与公路管理中的角色、权利与责任，甚至往往片面地认为自身不过是获益者，抱持被动观望的态度，并不能够积极地肩负起公民责任选择主动参与。

公路作为较为典型的公共产品，更加容易出现“搭便车”现场。

此外，公路管理本身涉及技术层面的问题较多，具有较强的专业性，同样也限制了社会公众的广泛参与。

（四）公众参与公路管理的组织化程度不高

目前，多是为分散无序的个人参与，组织化程度远远不够，这就直接导致了虽然表面上公众参与形式较为丰富，但事实上，并未实现有序参与，尤其是在公共政策、公共服务与治理中的功能也未能够有效发挥。

究其原因，一方面，各种参与公路管理行业的组织化程度不高，例如各种运输企业协会、私家车组织缺乏，使公民在参与公路管理的过程中缺乏代言人和依靠，没有民间组织。

另一方面，作为管理方，缺乏相应的支持和引导。

五、完善公路管理中公众参与的对策

2011年，温家宝总理在政府工作报告中指出，要重点加强政府的社会管理职能，进一步强化社会创新管理。

通过广泛动员，主动组织等方式，让群众依法真正参与社会管理，切实发挥社会组织的积极引导作用，推动社会管理格局进一步健全。

交通运输部也在公路事业发展纲要中指出，公路事业发展要围绕“更好地为公众服务”的核心价值观，营造宽松和谐的内外部环境。

这些都为我们在下一步工作中扩大公路管理公众参与提供了有利契机。

笔者认为，在今后的实践中，可以从以下几方面做起:

（一）培养公众参与公路管理的意识

主要包括三方面内容：

一是要培养公民的主人翁意识和社会责任感，让他们关心公路发展，批评公路工作得失，主动监督公路工作的意识；二是培养公民享受公路公共产品优质服务的权利意识，在自身合法的出行权利得不到满足时（例如堵车、乱收费、不正当检查等等），及时提出异议，主动申请救济；三是培养公民在公路管理中，积极和管理部门互动，主动希望参与到公路管理中去。

培养公众参与公路管理的意识，主要有四个途径：

第一，需要社会宏观层面的教育。

主要靠国家政策层面的支持和社会民主事业的进步。

第二，需要公路部门加强宣传。

加强和社会公众的沟通，努力让公众认同公路工作。

例如，徐州市公路管理处每年均开展路政宣传月活动，采取送法上门、在公路沿线设立宣传点、召开公路沿线企业座谈会等形式，取得了很好的效果。

第三，需要公路部门加强和公众的互动。

公众参与意识的培养不是单向的、灌输式的，需要互动的刺激。

各级公路部门应当创造条件加强和公众互动。

（二）提高公众参与公路管理的能力

公众参与公路管理需要必须的基础能力，主要包括：

第一、参与公路管理的思想政治意识。

公民对公路政治、环境与公共政策必须有起码的了解和掌握。

第二、参与公路管理的基础思维能力。

这项基础能力同时也是公众参与的重要要素。

第三、一定的表达能力。

不需要通过他人或者其他中介转达，自己敢于而且能够及时正确表现出自己的愿望、意见和期望。

第四、拥有必要的社会热情。

第五，培育参与的组织。

解决由谁来参与公路管理的问题，培养在公路服务对象和公路部门之间互动的人，例如各种公路行业协会、公路志愿者组织等

（三）转变公路管理的传统思想观念

第一，公路部门应当成为公众参与的主导者与积极倡导者。

在经费、制度等保障上做好准备，保障公众参与的全过程顺利进行。

第二，公路部门还应该主动承担“指导公共事务中的公众参与、培树公民精神与公共资格、鼓励公众参与网络发挥作用、培树公民关注公共管理意识、培树公民社会组织健康发展”的责任。

为服务型公路行业建设中的公众参与制度营造良好的环境。

各级公路部门，特别是领导干部要充分认识到公众民参与在公路管理中的重要地位和作用，将公众参与作为促进公路发展方式转变的一项途径，充分开发社会资源。

同时，最大限度地调动广大公路使用者参与的积极性和创造性，努力实现区域公路公共产品效益的最大化为目标，采取灵活多样充满弹性的方法，针对性地组织开展参与式公路管理。

（四）畅通公众参与公路管理的渠道

公众参与渠道的通畅与否，是影响社会公众参与管理水平与参与效果重要的客观原因。

在我国，公开信访、举报、热线、民主评议、政务网站等方式是公众参与的主要渠道。

目前，应该从推进正式和非正式参与渠道的制度化建设入手，确保公路管理中公众参与渠道畅通无阻。

第一，要大力推进正式参与的渠道制度化建设，健全公众参与机制，为规范运行公众参与制度提供保障，保证公众参与健康、持续、有序、稳定地发展。

第二，对于非正式参与渠道，公路部门要鼓励各种协会等公益性组织参与公路管理的积极性，在政策允许的情况下，提供充足的信息流通渠道、平等开放的公共对话平台等。

第三，充分利用好网络渠道。

互联网既方便了公众参与的方式，也由于低成本和极大的便捷性刺激了公众参与的积极性。

因此，公路部门要研究探索以先进网络信息技术为支持的公众参与渠道建设，要更加广泛有效地应用。

例如，网上出现的一个名为《我见过的最幽默又是最认真的官方网站》的网帖，称赞广西壮族自治区公路管理局网站对网上咨询问题的答复，“幽默风趣，通俗易懂，没有官腔”，惹来好评如潮。

说明广西公路局高度重视网络参与途径，认真研究对待，取得了十分好的效果。

（五）设计可行的公众参与制度

公路部门应设计出一整套促进公众参与公路管理的具体制度，重点建立公众参与公共服务、行政执法监督、公共政策、政府绩效评估等方面应有相应的规章制度，保证公众参与的程序与权利保障。

利用好三个工具：

一是沟通工具。

利用不同的媒介向社会公众提供各类信息。

其中，比较传统的沟通工具包括新闻发布会、报纸、电视、广播、展览、主题活动、座谈会等等。

近年来，还包括网站、形象宣传片、车载信息等等。

二是磋商工具。

磋商和沟通不同，它需要信息和看法在公路部门和大众之间双向流动，磋商的程序有启动磋商、制定议程、确定方法、选择顾问等等。

磋商的具体工具主要有：

“倾听日”活动和服务对象交谈，网上或者免费的热线电话记录公民的投诉和建议，处理完毕后及时回复，留言板、在线访谈，电台“行风热线”在线直播等等。

三是合作工具。

合作不仅需要沟通，还需要服务对象的积极参与。

例如公路管理中和车辆驾驶人的关系，良好的公路通行秩序的维护，需要驾驶人的积极参与。

合作的参与形式不是很普遍，但也包括许多，例如：

交通拥堵治理政策会商、公路服务绩效评价等等。

最后，笔者从公路管理子领域分别提出一些粗浅的、不成熟的建议：

第一，在公路建设管理方面。

一是在公路建设规划的环节，建立公开征询意见和听证制度，充分了解公众对线路走向、土地资源利用、环境保护、建设规模等方面的意见。

二是在公路建设施工过程中，可以邀请公众现场监督，保证质量。

例如，徐州市铜山区在农村公路建设中，聘请了沿路的村支书、村长及村民代表共150余名农民为农村公路建设监督员，市农村公路办将公路质量标准编写成通俗易懂的《修好通村水泥路需要做好的12件事》的小册子发放给监督员们。

农民监督员工作认真负责，确保了工程质量合格率100%。

第二，在公路养护管理方面。

一是在公路绿化的形式上，例如前文关于绿化树种选择。

二是公路养护的时间选择上，考虑不同用户的不同需求，减少公路维修对正常通行的影响。

三是在公路交通量调查上，需要车主的配合。

四是在公路养护质量标准的制定上。

第三，在公路路政管理方面。

主要有公路法律法规的宣传，公路执法行为绩效考核，公路投诉举报受理、处理、反馈，公路路政管理改进等等。

第四，在公路收费管理方面。

收费站选址以及收费标准、年限，收费过程中的监督，收费还贷情况的公开公示并听取质询等等。

第五，在公路服务方面。

服务区的选址以及服务项目和服务收费，出行服务的形式、效果和反馈等等。

总之，扩大公路管理中的公众参与，为公路部门践行“更好地为公众服务”核心价值理念提供了一种新的思维起点和路径选择。

如果管理者能够树立这种理念，通过一系列措施的实施，必将促进公路部门实现有效性管理，提高公众对公路管理的理解与合作程度，实现服务水平和行业形象的新提升，为构建和谐公路做出积极贡献。

参考文献：

[1]李图强.现代公共行政中的公民参与，经济管理出版社，2004.

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公共管理者的新技能和新策略，中国人民大学版社，2005.

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