挂钩试点项目.docx

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挂钩试点项目

1，拆旧区和建新区

先看建新区和拆旧区的定义。

按照138号文，若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块就是拆旧地块，这个应该很好理解，这里的农村建设用地应该是对应于城镇建设用地（农用地和未利用地应该不算），譬如村庄、废弃砖瓦窑厂、工厂等。

按照138号文，建新地块是拟用于城镇建设的地块，也就是建新区现状不是属于城镇建设用地，是属于乡村范畴的地块，即可能是农用地，也可能是建设用地，甚至是未利用土地，这些地块将来规划为城镇建设用地。

同时，按照138号文，拆旧区和建新区要求是“等面积”的，共同组成一个挂钩试点项目项目区。

基于此，拆旧区复垦出来的农用地（包括耕地）在面积上应该与建新区的规划建设用地面积相等，也就是说拆旧区的总面积应该与建新区的总面积相等。

但是，这又与138号文的第五条中关于“项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积”的规定相矛盾。

2，周转指标

138号文没有给出周转指标的计算方法，仅仅是在第六条给出了周转指标的用途，即专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧区地块整理复垦耕地面积的标准。

按照周转指标的归还要求，拆旧区整理复垦出来的耕地面积应该是大于或等于（即“不得少于”）周转指标，也就是说，在立意上，周转指标根本就不对应于拆旧区整理复垦出来的耕地面积，也就是说拆旧区整理复垦出来的耕地面积不能一定说就是周转指标。

既然如此，那么周转指标在数量上到底指向什么呢所谓周转指标，应该是从部里借来的、暂时周转的指标。

为什么借来呢应该是在工程上无法获得新的建设用地指标，只能借过来先用，等以后复垦了再还，在指标管理上达到了“先补后占”的合法效果，巧妙地避免了实体工程上先占后补的法律尴尬，以实现城乡统筹等目的。

因此，周转指标应该与建新区有关，需要周转的也只有农用地（包括耕地），如果建新区现状中还有一部分建设用地，那么周转指标肯定是不包括这些建设用地的，因为这些既有的建设用地不需要周转。

也就是说，周转指标在数量上不应该大于建新区的面积规模，应该是小于等于建新区的面积，如果建新区全部都是耕地，周转指标就是这些耕地，周转指标在数量上也就等于建新区的面积；如果建新区现状中还包括一些建设用地（这种情况应该很多），那么周转指标将小于建新区的面积。

但是，这样新的矛盾又出来了：

按照138号文第十五条的要求，项目区的建新地块的面积规模不得大于周转指标，也就是说周转指标只能大于或者等于建新区的面积，这样就与建新区现状中有建设用地的情况相矛盾了，因为这种情况下，周转指标是小于建新区面积的。

这个矛盾究竟纠结在哪里呢主要集中在建新区现状中有建设用地的这种情况。

如果在这种建新区中的现有建设用地不计入建新区的建设范围，将什么矛盾都不会出现了，矛盾就解开了。

但是又因此引来了一个问题：

“建新区”是不是等于“建新地块”那就再回过头来看看啥叫“建新地块”。

这又回到了文章开始的第一个段的描述：

按照138号文，建新地块是拟用于城镇建设的地块，也就是把属于乡村的地块规划为城镇建设用地，不可争议的，这些属于乡村的地块可能既有农用地，也可能有建设用地，因此，建新地块是可以包括建设用地的，统一规划为城镇建设用地。

而在138号文里，“建新区”这个概念没有单独提出来，也没有专门的解释，很自然地理解为是由建新地块组成的。

除非，除非像土地整理项目中还分一个建设规模吗如果建新区中现状建设用地不属于建新地块的范围，那么一切问题全部都解决了。

但是，仔细翻阅138号文及相关政策分析，这个十分关键的问题，没有得到任何解释和说明。

讨论一：

建新地块（拆旧地块）规模、挂钩周转指标的相互关系。

个人观点：

1、区分建新区（拆旧区）与建新地块（拆旧地块）的区别，注意与土地整治相衔接；

      2、从耕地保护、节约集约用地方面分析挂钩政策，在确定拆旧地块（建新地块）规模时，只需项目区建设用地有所减少（不增加）、耕地有所增加（不减少）即可；

      3、应按“以旧求新”的方法确定申请挂钩周转指标即可；

      4、建新区理应符合土地利用总体规划，挂钩周转指标是年度计划的概念。

城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作启动

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为了贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，认真抓好城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理和检查工作，国土资源部会同中央农村工作领导小组办公室、发改委、财政部、环保部、农业部、住房和城乡建设部、国务院研究室等单位和部门研究制定了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》（以下简称《方案》），已经国务院批准。

城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作正式启动。

《方案》明确了清理检查工作的总体要求、目标任务和工作安排。

《方案》要求全面清理检查2006年以来各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，以及以各种名义擅自开展建设用地置换等情况，对存在的问题全面梳理，按照增减挂钩试点要求，严肃纠正规范；认真总结相关工作经验，完善规章制度，加强监督管理；深入研究体制机制等深层次问题，提出解决思路，推进改革创新。

同时，加快信息化建设，强化国土资源全国“一张图”动态监管，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

《方案》确定了清理检查的三个重点：

（一）对增减挂钩试点开展清理检查。

对国土资源部批准的增减挂钩试点，按照发现问题和总结经验并重的原则，从挂钩周转指标管理、项目区设置、项目区审批、拆旧复耕及耕地质量、安置建新、收益分配、权属调整、尊重农民权益等方面进行全面清查和总结规范。

对存在的问题逐一排查到位，重点对片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼、不合理分配资金等行为进行严肃整改；对不符合要求的地方性文件予以修改或废止；对规范的做法和典型经验进行总结提升；对增减挂钩的现实和长远作用及综合性操作办法进行探索研究，并制定和落实进一步加强增减挂钩试点监管的措施。

（二）对增减挂钩试点外开展的建设用地置换进行清理检查。

对在国土资源部批准的增减挂钩试点之外，各地在推进农村新居建设、危房改造和小康示范村建设等工作中，开展城乡建设用地调整使用的行为进行全面清理检查。

摸清试点以外以各种名义开展的城乡建设用地调整使用的情况，对不符合国发〔2010〕47号文件规定，涉及建设用地置换、复垦土地周转等的地方政策文件和相关规定一律予以废止；对继续在试点外进行建设用地置换和复垦土地周转的，一律停止实施，进行整顿规范。

（三）对农村土地整治的清理检查。

对农村土地整治中涉及建设用地整治的情况进行全面清理检查，重点摸清农村建设用地整治留用分配、使用、资金管理以及确权登记发证等情况，对不符合国发〔2010〕47号文件精神的地方政策文件进行修改或废止。

同时，认真总结农村土地整治工作中的典型经验和好的做法，研究制定做好农村土地整治的办法和措施。

清理检查工作分三阶段进行。

（一）自查清理阶段（2月28日至3月31日）。

地方各级国土资源主管部门在当地政府领导下，会同有关部门，依据国发〔2010〕47号文件规定，组织开展本行政区域内增减挂钩试点和农村土地整治工作情况的自查清理。

在自查清理基础上，将增减挂钩试点项目区和农村土地整治项目上图入库，纳入“一张图”管理。

省级国土资源主管部门要按照统一要求将全省（区、市）自查清理结果汇总报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。

汇总要求见附件1、2、3。

（二）检查纠正阶段（4月1日至4月30日）。

针对自查清理出的问题，国土资源部会同有关部门，按照严格规范、分类处理的原则，制定纠正整改的政策意见，下发各省（区、市）；省级国土资源主管部门会同有关部门，按照纠正整改的政策意见制定方案，组织纠正整改，完善相关制度措施。

省级国土资源管理部门将整改情况形成报告，经省级人民政府同意后报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。

（三）抽查总结阶段（5月1日至5月30日）。

国土资源部会同有关部门组成检查组，在各地自查自纠的基础上进行抽查。

对自查清理和纠正整改工作不力的，督促限期整改。

国土资源部对清理检查工作进行全面总结，提出进一步加强监管和深化改革的政策措施，并向国务院作出专报。

《方案》对清理检查工作进行了安排，要求：

（一）统一组织，加强领导。

国土资源部会同中农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房城乡建设部、国研室，组织清理检查工作。

国土资源部成立清理检查工作办公室，负责清理检查的具体组织工作。

地方各级国土资源管理部门要高度重视本次清理检查工作，按照工作方案的要求，统一部署，成立专门工作班子，建立相关工作机制，逐级动员分解落实工作任务和目标，做好本行政区域内的清理检查工作，务求取得实效。

（二）统筹兼顾，协同配合。

国土资源部和各有关部门加强沟通、协调配合。

地方各级国土资源管理部门要及时向当地党委、政府汇报，会同有关部门，按照工作方案的要求，积极开展相关工作；对清理检查中发现的重大问题，特别是涉及国土资源部门难以解决的问题，要主动做好与有关部门的沟通协调，向当地党委、政府提出建议，积极争取支持解决。

对清查整改和好的增减挂钩试点经验，要通过报纸、网络宣传公示，正确引导社会舆论，加强媒体、社会公众监督，保证清理检查全面、真实、可靠。

（三）全面清理，认真整改。

地方各级国土资源主管部门要在全面清查、明确问题的基础上，区分不同情况，分类提出纠正和整改意见。

对未按要求进行自查清理和整改不到位的，要限期整改，限期整改期间暂停下达挂钩周转指标。

（四）完善制度，规范管理。

各级国土资源主管部门要通过清理检查工作，认真总结经验，针对存在的问题，及时完善制度，确保规范执行。

对尚未建立相关制度的，要限期建立；对制度不落实、管理不到位的，要研究落实的强化措施；要按照国发〔2010〕47号文件和增减挂钩试点管理有关规定，进一步规范工作内容和程序，完善项目区管理制度和收益分配机制，严格监管，确保增减挂钩试点和农村土地整治健康有序进行。

城乡建设用地增减挂钩试点管理办法国土资发【2008】138号

2009-03-02信息来源：

国土资源部

国土资发【2008】138号

第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的规定，制定本办法。

第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

第三条 挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。

具体遵循以下原则：

（一）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地节约集约利用，促进城乡协调发展。

（二）以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标；

（三）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模；

（四）因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施；

（五）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益；

（六）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。

第四条 国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。

挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。

第五条 挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。

项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田；

项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。

项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。

第六条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称挂钩周转指标）进行。

挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。

不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

第七条 挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。

第八条 挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接。

第九条 挂钩试点县（区、市）应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。

项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周转指标规模及使用、归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。

第十条 挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。

省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。

国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。

经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。

国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。

第十一条 挂钩试点应当具备以下条件：

（一）建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；

（二）当地政府重视，群众积极性较高；

（三）经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；

（四）土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。

第十二条 试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。

整体审批结果报国土资源部备案。

项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。

第十三条 项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。

第十四条 挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。

第十五条 挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。

对各项目区挂钩周转指标的使用情况，要独立进行考核和管理；对试点市、县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。

试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。

项目区要制定分年度指标归还计划，试点市、县国土资源部门督促落实指标归还进度；试点省级国土资源部门每年应依据指标归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标归还情况进行考核验收。

第十六条 项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。

确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。

通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。

根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转，创新机制，促进挂钩试点工作。

第十七条 项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。

涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

第十八条 市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。

第十九条 项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。

初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

项目区验收时，需提供1:

1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与项目区实施前的图件资料进行比对和核查。

第二十条 项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。

第二十一条 试点各级国土资源部门应运用计算机等手段，对建新拆旧面积、周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。

第二十二条 国土资源部定期对试点工作进行检查，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。

第二十三条 试点省（区、市）可结合本地区实际情况，参照本办法，制定具体实施办法。

第二十四条 本办法自颁布之日起实施。

中华人民共和国国土资源部

二〇〇八年六月二十七日

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