浅析我国政府会计的构建Word下载.docx

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（七）健全政府财务报告制度……………………………………………………6　　

三、我国政府会计目标的构建……………………………………………………6

（一）政府会计满足何种需要……………………………………………………6

（二）政府会计的信息使用者……………………………………………………7

1.各级人民代表大会及其常务委员会………………………………………7

2.政府内部使用单位包括各级政府及所属财政、审计、宏观规划部门、部门预算主管部门，上级政府和上级财政部门………………………………7

3.纳税人和投资者……………………………………………………………7

　4.人民群众……………………………………………………………………7

（三）政府会计信息使用者的信息需求…………………………………………7

1.政府预算执行情况的信息…………………………………………………7

2.政府财务状况的信息………………………………………………………8

　　3.政府工作效率和效益的信息………………………………………………8

参考文献b……………………………………………………………………………9

【摘要】政府会计以政府及政府机构的财务活动为核心，核算、反映和监督中央及地方政府业务活动的营运情况，为适应财政体制改革的需要，应构建有效的政府会计体系。

但是由于我国政府会计体系改革的起步相对较晚，至今尚未建立真正意义上的政府会计体系。

因此，从我国国情出发构建政府会计体系迫在眉睫。

【关键词】构建政府会计财政体制会计体系

核心，核算、反映和监督中央及地方政府业务活动政府会计是以政府整体和政府机构为主体，以政府及政府机构的财务活动为的营运情况，对政府在预算执行阶段发生的财政交易、财政收支、经费收支、业务收支活动及政府整体财务状况进行确认、记录和报告，提供反映政府单位受托责任的会计信息，以使会计信息使用者作出经济、社会和政治决策的会计体系。

建国初我国就建立了由预算会计和企业会计共同组成的会计体系，基本上没有“政府会计”的称谓，而是将运用于政府和政府机构的会计定义为“预算会计”。

我国现行的预算会计制度起源于计划经济时代，是借鉴苏联预算会计制度建立起来的，在相当长的一段时期内，对加强我国政府部门的会计核算和财务管理、向社会提供真实可靠的会计信息以及财政部门加强预算资金管理等方面发挥了重要作用。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，1997年我国对预算会计制度进行了改革，在会计体系构建上逐渐向国际惯例靠拢。

然而，随着预算会计环境的巨大变化，现行的预算会计制度已经不能适应国库收付制度和政府采购制度改革后出现的新业务，其存在的问题与弊端不断显现出来，改革预算会计制度，构建有效的政府会计体系成为当务之急。

一、构建政府会计的必要性

（一）现行会计体系结构不严谨　　

我国现行预算会计形式上是包罗万象的，按照组织类别的不同分别设立，包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个相对独立的分支，而国库会计、收入征解会计等则又自成体系。

预算会计体系内的不同分支分别采用不同的会计制度，记录不同的单位在不同阶段的经济事项，而且核算重心各不相同。

由于预算会计体系各组成部分之间的协调性较差，缺乏统一的客观基础，不利于生成政府整体的财务报告，也影响了财政预算管理的效果。

同时，在整个预算会计体系内部就事业单位会计的归属问题也一直存在着争论。

（二）建立廉洁、高效的现代政府需要政府会计的核算和监督

现代政府理论认为现代政府必须是精干的政府，使纳税人承受较低的负担；

它必须是高效的政府，应该为社会提供越来越完善的公共产品和公共服务，并且具有行政成本意识；

它又必须是廉洁的政府，廉洁奉公，不以权谋私。

概言之，现代政府就是低成本、高效率运转的政府。

但是，政府为了实现其职能必须有充足的经济资源作保证。

因此，需要有相应的会计体系对政府履行行政职能过程中耗费的资源与取得的成效加以确认、计量、记录和报告，以如实反映各级政府和部门履行政府职能和实现政府职责的情况，监督、评价政府工作，优化政府机构设置和政府职责配备，最终建立高效的现代政府。

可以说，廉洁、高效的政府离不开政府会计的真实核算和有效监督，规范、健全的政府会计是建立廉洁、高效政府的前提和基础之一。

　（三）构建政府会计体系是从财务角度全面反映政府财务状况的需要

我国现行的预算会计只能反映预算收支执行情况，它实际上只是政府会计的一个侧面，其目的是加强预算管理和控制，而不是为了反映政府的财务状况，不能提供整个一级政府的营运业绩和财务受托责任的会计信息。

可以说，我国至今还没有真正建立政府会计，没有从财务的角度全面反映政府的财务状况，这样不利于会计信息使用者做出正确的判断。

比如各级政府代理行使国有资产管理职能，对国有资产所有权和收益权的管理应是政府的一项重要的财务活动，而我国的预算会计恰恰对这个重要的政府财务活动内容遗漏了。

又如由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够。

在实际工作中，行政、事业单位因基建形成的固定资产存在登记不及时、甚至不入账等情况，即使已入账的固定资产，按现行制度规定不计提折旧等等。

致使行政，事业单位长期资产的核算存在账目不实、资产虚增等问题，不能真实、完整反映各单位占用的经济资源及使用情况。

再如，近年来，我国发行了大量的国债，还从世界银行等国际金融组织及外国政府借入相当数量的外债，一方面国债数目的增长增加了财务风险，另一方面如果国债投资效率的低下或者被违规使用，则有可能引发财政危机，而现行预算会计却不能提供这方面完整的信息。

以及一些地方政府为企业提供担保等事项时有发生，这些或有事项形成的或有负债也没有予以充分披露等等。

政府的这些财务活动如不能如实反映，会夸大了政府可支配的财政资源，不利于政府防范和化解财政风险。

因此，必须构建符合我国实际的政府会计，不仅为社会公众及监督机关提供全面、充分的政府会计信息，也为财政部门自己的宏观决策提供真实、正确的重要信息。

　　（四）构建政府会计体系是界定政府受托责任履行情况的重要条件

在民主国家里，政府是通过人民民主选举产生的，政府事实上是接受人民的委托治理国家，政府的受托责任是一种广泛的受托责任。

在政府职能的实现过程中，作为代理人的政府与委托人目标的部分不一致及信息不对称导致了代理人的道德风险和逆向选择。

委托代理理论认为有效解决这一问题的关键在于组织能否可靠地界定受托责任。

当受托人的代理责任能够清晰、准确、及时地加以界定并奖罚分明时，相应的委托代理风险就会大幅度降低。

从理论上讲，要想使代理人在行使受托治理时的选择决策符合全民的利益，就必须有一个完整地、客观真实地对政府决策与运用资源加以计量、记录和报告，同时有利于政府机构和官员进行客观有效的激励与约束的政府会计体系。

（五）构建政府会计体系是与国际惯例接轨的必然要求

我们知道，财政部1998年以来的预算会计制度改革的出发点是重新构建我国预算会计体系，而不是建立政府会计体系，这与国际公共部门会计的“习惯做法”相差甚远，使我国同其他各国政府会计之间不具有某种可比性。

此外，我国是“国际会计师联合会”（IFAC）的成员国，为了提高政府会计信息质量，促进政府提供可比、相关和可理解的财务信息，国际会计师联合会于2000年5月24日发布了8份国际公共部门会计准则，涉及政府会计确认基础、政府会计主体、政府财务报告等相关内容。

我国作为其成员国之一，为了积极参与国际经济合作和政府会计活动，发挥我国在国际政府会计领域的作用，必须借鉴上述会计准则公告，构建我国的政府会计体系，提高我国政府会计的国际地位。

二、构建政府会计体系的思路

（一）明确我国政府会计目标的定位　　

我国政府是受公民的委托来使用和管理国家财务资源，社会公众、各级人民代表大会以及相关政府部门是我国政府会计信息最重要的使用者群体，他们应该成为我国政府会计信息最为重要的服务对象，应该将他们作为首要会计目标进行定位。

因此，政府会计制度应将评价政府受托责任的履行情况作为自己追求的最终目标，应当提供反映政府使用社会资源、履行政府受托责任情况的信息，以辅助政府部门履行政府受托责任，并辅助信息使用者监督政府对社会资源的使用情况，对政府部门提供公共产品和服务效率、效果进行考评。

（二）建立概念统一的政府会计准则体系　　

政府会计准则是在政府会计准则理论结构的指导下，对具体政府会计业务的处理所做出的原则性规定。

建立政府会计准则体系，首要问题是建立概念框架，政府会计准则的基本框架包括三部分内容：

一般业务准则，主要对会计要素的确认与计量、信息披露所作出的规定，包括各项主要资产的会计准则、负债会计准则、净资产会计准则、各项主要收入会计准则、各项主要支出会计准则；

政府财务报告准则，包括预算执行情况报告准则、财务报告准则，或是增加具体的会计报表准则，包括资产负债表准则、收支情况表准则、现金流量表准则以及基金增减变动表准则；

特殊业务会计准则，主要对某些特殊业务进行会计核算做出规定，包括预算业务调整准则、执收业务准则、代理业务准则、成本核算业务准则。

（三）明确政府会计主体且记账主体与报告主体适当分离　

　会计主体是指会计为之服务的单位或组织，政府会计主体的确定必须要从有利于实现评价财务受托责任的目标和加强政府财务资源管理、规范政府财务行为的双重角度出发，对记账主体和报告主体分别加以界定。

我国现行预算会计体系丰要是以各个机构或单位为会计主体，尚无以政府整体为会计主体来反映政府全面财务信息的要求。

按照国际惯例，我国政府会计也应引入“基金理论”，政府会计的记账主体通常表现为各类“基金”。

而报告主体则采用了双重视角：

首先，政府作为一个整体，需要报告其政务活动和企业活动，对政府能够实际控制的财务资源的获得与使用进行报告；

其次，在基金层面，则以主要政务、企业基金和受托基金作为报告主体，并对那些主要的基金单独编报基金财务报告，非主要的基金则合并在一起编报基金财务报告。

（四）规范政府会计核算内容　　

深刻理解会计的基本职能，将政府会计的核算对象扩展为以预算资金为主的全面价值运动过程。

由于预算是以“年度”为期间基础编制执行的，预算会计确认、计量、记录和报告的重心自然就是当年预算收支情况及结果。

政府会计把政府、行政单位、事业单位分别作为会计分析与财务报告主体，应当从更广的范围来研究会计对象，即其会计对象除了反映当期预算资金运动情况及结果外，还应该全面、系统、完整地反映整个预算资金连续的过程及积累的结果。

政府会计对象，由预算资金运动扩展为价值运动，可以更好地反映政府管理国家事务活动和履行受托责任的连续性，把预算资金运动的前因后果联系起来，提供连续、全面、系统、完整的财务信息，同时也可以分清各届政府、各行政事业单位不同年度的责任履行情况。

（五）逐步将现行政府会计模式转变为基金会计模式　　

为反映预算限定，防止政府财务资源被滥用，更好地贯彻专款专用原则，应将会计模式转变为基金会计。

基金通常是指按照特定的法规、限制条件或期限，为从事某种活动或完成某种目的而设置的一组财务资源，它具有目的性、限制性和受托责任广泛性三个特征。

政府及政府单位应当以基金作为财务资源管理的基本单位，政府会计应设置政务基金、权益基金、受托基金三大类别基金并分别对其进行核算，使用基金会计除了可对不同用途的资源进行分离外，还可用以评估管理当局的管理业绩，并解除其受托责任。

政府各基金之间有明显的界限，任何基金都是一个与其他基金分开并相互独立的会计与财务报告主体，它们各自都有相应的资产、负债、收入、支出或费用以及基金余额或其他权益，并通过一套自求平衡的账户与报告体系记录和报告政府特定活动及其财务资源来源与应用情况和结果。

通过采用基金会计模式可以更好地贯彻专款专用原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，便于加强政府财务资源管理，最终促使公共受托责任的有效履行。

（六）改进政府会计确认基础并引入权责发生制　　

会计核算基础的选择是实施政府会计改革、确立新型政府会计制度的一个非常重要的基础性问题。

长期以来，我国政府预算会计一直是收付实现制为主体的会计基础，而面对经济全球化的趋势和国际社会政府会计制度的改革方向，我国政府会计制度应当用权责发生制下的成本、费用要素取代收付实现制下的支出概念。

根据我国的国情，政府会计核算基础目前宜选择修正的权责发生制，但应当以完全的权责发生制作为一个长期的目标。

权责发生制强调特定产出的确认与资源耗费的期间进行配比，并且对于未来现金支出的政府承诺也要提前确认，使得政府的会计报告能够完整地反映政府的财政状况和运行成果；

权责发生制要求在资产负债表上确认所有的经济资源，这样就会使政府更加注意其对有关资产的管理和维护，更好地认识未来的短期债务、更好地管理基础设施、更有效地重新分配预算。

　（七）健全政府财务报告制度　　

政府财务报告是分析、评价报告主体的财务业绩和财务受托责任履行情况的重要信息来源。

政府会计的目标决定政府会计提供的财务报告的内容，因此选择适当的政府财务报告模式，是政府会计目标得以实现的关键环节。

政府财务报告模式要体现政府会计目标，应明确财务报告的主体选择、内容构成、主要财务报表、编制程序和方法、审议程序和披露方式等。

政府会计概念框架还应包括政府会计的基本假设、会计准则制定与运行的具体程序等。

还应构建一个层次分明、内容完善的政府财务报告体系，使其包括审计报告、政府财务报告、政府部门财务报告、基金财务报表、会计报表附注、要求披露的补充信息这五个部分。

三、我国政府会计目标的构建

我国政府会计目标的构建，应在借鉴国外政府会计目标的基础上，从中国的国情出发，适应于政府会计的环境，即要适应我国的政治制度、经济体制度，财政管理制度等情况。

我认为，我国政府会计目标的建立，应该对会计目标的三方面内容进行表述：

满足何种需要；

信息使用者是谁；

提供哪些信息。

科学地回答这三个问题，政府会计改革就有了正确的方向，避免改革走弯路。

（一）政府会计满足何种需要

关于满足何种需要，我认为政府会计应将受托责任置于首要地位。

从会计学的角度看，政府的财务受托责任是指各项收入来源或债券发行取得的财务资源应按照其运用方面的限制来使用，依从预算、有效运用财务资源和资本资产的保全等方面的责任。

人民与政府之间存在着一种委托与被委托的关系。

政府接受人民的委托，行使管理社会公共事务的权力。

由于政府的这种性质和作用，使它对社会负有广泛的财务受托责任。

这种受托责任在我国还可以进一步细分为下级政府对上级政府的受托责任，政府对人大以及人大对公众的受托责任等，同时，这种受托责任也会派生出其他受托责任来，如政府对债权人的受托责任、政府对其他政府的受托责任等。

随着经济的发展，我国政府职能政府的职能已远远不再局限于组织预算收支上，而是更加强调履行管理社会公共资源责任，提供社会公共产品和公共服务。

同时人大和社会公众更加关心政府受托责任的履行情况，要求政府提供全面和透明的信息用以准确地评估政府的公共受托责任。

因此以公共受托责任为逻辑起点的政府会计目标是我国政府会计改革的出发点，同时不应试放弃预算会计作为政府财政管理工具的作用。

政府会计的信息使用既要考虑政府内部财政管理的需要、也要考虑政府外部对财政信息的需要。

（二）政府会计的信息使用者

　　过去我国预算会计财务报告侧重于政府的内部使用者，而对政府的外部使用者有所忽视。

参考国外的做法，根据我国的实际需要，根据《预算法》和《会计法》的有关规定，政府会计的信息使用者主要包括：

1.各级人民代表大会及其常务委员会按照《预算法》的规定，政府预算和决策由各级人民代表大会审查、批准。

2.政府内部使用单位包括各级政府及所属财政、审计、宏观规划部门、部门预算主管部门，上级政府和上级财政部门政府会计是政府的一项非常关键性的基础工作，我国是政治高度集中统一的国家，立法机关和政府部门需要利用政府会计提供的信息，进行宏观调控和提供社会公共服务决策；

各级政府会计的会计主体也有提供这些信息的职责。

3.纳税人和投资者纳税人和投资者是具体向政府提供财务资源的人，他们非常关心政府财务资源的来源和使用情况，以及政府的偿债能力。

　4.人民群众宪法规定了国家的一切权力属于人民，国家事务管理和财政收支必须接受人民的监督。

政府会计信息的使用者是广泛的，不同的使用者有不同的财务信息需求和信息来源渠道，他们需要政府披露不同的财务信息，以明确受托责任及据此做出相应的决策。

我国政府会计信息的使用者主要需要以下三类信息：

　1.政府预算执行情况的信息具体包括当年政府预算、部门预算执行的信息。

政府预算是经法律程序由人民代表大会审查和批准的政府财务收支计划，它代表了政府活动的范围和方向，以帮助使用者了解和评价政府预算的执行情况。

比如，政府财务报告应当提供有关政府在预算期内财务资源的来源、分配和使用的信息，（即资源是否按照法定预算取得和使用，是否按照法律或合同的要求，包括由相应法定管理部门建立的财政授权，取得和利用的，以及政府是怎样筹集活动资金和满足其对现金的需求的信息），并将预算数和实际数进行比较，解释预算数与实际数的差异。

　2.政府财务状况的信息人民代表大会及其常务委员会在做政府预算项目尤其是资本性预算项目时，通常需要评价政府的财务状况，包括政府债务结构和可用于拨款的基金数。

纳税人和投资者在估计政府税收增加的可能性和政府的偿债能力时，也关心政府财务状况的信息，包括重大投资项目的绩效信息、财政、财务资金使用的风险预警信息等，以评价政府的财务状况。

通过政府会计定期公开披露有关财务信息，增强政府施政的透明度，自觉接受公众的监督。

　　3.政府工作效率和效益的信息政府的职能是提供公共服务和宏观调控，政府服务努力、服务成本和取得的成绩，也为信息使用者所共同关心，以评价政府的服务努力、成本和绩效。

比如，政府财务报告应当提供政府行政活动的开支、公共安全开支、文化教育开支等信息，并提供这些开支分别占整个财政支出的比重的信息，以及有关社会发展方面的信息如社会经济增长情况的信息、社会公共安全、文化教育水平、福利水平的信息等。

【参考文献】

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[3].李建发.政府会计论[M].厦门大学出版社，1999

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郝俊香