第五章国家预算Word格式.docx
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还规定征税收入的使用和预算支出必须经过议会批准，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督的办法。
此外，还规定了国家机关和官吏处理国家财政收支的权限和责任，以及必须遵守的法令和规章。
*英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到到18世纪，才发展成为典型的资本主义国家预算。
*1789年，英国资产阶段经过长期斗争，在议会中占据了主导地位，编制了世界上第一个预算。
在西方民主政治中，议会对预算的审议是各派政治力量斗争的主要内容。
*欧美其他资本主义国家的国家预算制度确立较晚，一般是在十八九世纪建立了资产阶级政权之后才形成的。
*如美国直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支汇总的情况；
1908年和1909年，美国财政收支连续出现赤字，这才促使美国政府考虑建立联邦预算制度；
第一次世界大战后，美国国会在1921年通过了《预算审计方案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。
3.预算的分类
*以形式上的差别为依据，预算可以分为单式预算和复式预算。
单式预算——政府公共收支计划通过一个统一的
计划表格来反映；
复式预算——政府公共收支计划通过两个或两个
以上的计划表格来反映。
我国1949-1992单式预算，1992-现今复式预算
*以内容上的差别为依据，预算可以分为增量预算和零基预算。
*增量预算，指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的；
*零基预算，指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。
*零基预算通常只适用于某些具体的收支项目。
*目前各国普遍采用的仍主要是增量预算法。
*4.国家预算的编制方法
◆基数法:
中央政府的收支计划在前一年预算基础上，参照本年度社会经济发展加以调整而确定。
◆零基法：
中央政府在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支项目重新进行核定，不是停留在修改上一年度预算或审查新增部分上。
我国采用增量的基数法预算
*5.国家预算的功能
★反映了政府活动的深度、广度和政策取向。
★控制政府规模，提高公共资金使用效率。
*政府官僚的政治行为特点是追求公共机构权力的极大化，而公共权力的增大与公共支出的规模正相关。
*如不对公共支出加以有效的控制，很可能会出现公共物品或劳务的供给过剩。
预算恰恰就是控制公共支出规模的一个有效手段。
*政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算能够全面地反映政府的收支状况。
预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件。
这就使得政府的支出被置于公民（投票者）、代议机关的监督和制约之下。
6.国家预算的基本原则
五项原则：
1、完整性原则
*预算必须具有完整性，就是要求政府的预算必须包括政府的全部公共收支项目，反映以政府为主体的全部财政活动，不允许在政府预算规定范围之外的任何以政府为主体的资金收支活动。
预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。
2、统一性原则
*预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一是增强政府宏观调控能力的必要条件。
预算必须具有统一性，就是要求预算收支按照统一的程序来计算和编制。
五项原则：
3、可靠性原则
*预算必须具有可靠性，就是要求预算收支数字必须正确估计，不能估计得过高或过低；
各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。
4、公开性原则
*预算必须具有公开性，就是要求全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。
5、年度性原则
*各国的预算均有时间界定，通常为1年
预算的原则
*八项原则：
1945年美国联邦政府行政管理和预算局局长斯密提出，目的是加强行政部门的预算权限。
①预算必须有利于行政部门的计划；
②预算必须加强行政部门的责任；
③预算必须加强行政部门的主动性；
④预算收支在时间上保持收支的灵活性；
⑤预算应以行政部门的情况报告为依据；
⑥预算的工具必须充分；
⑦预算程序必须多样化；
⑧预算必须上下结合。
*7.PPBS方式与预算编制
*PPBS是PlanningProgrammingBudgetingSystem的缩写，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。
*计划制定：
为实现本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而进行的备选方案选择。
*方案评估：
对选出的项目进行成本效益分析。
*预算编制：
确定和分配项目资金。
7.PPBS方式与预算编制
8预算的决策程序
*整个预算决策程序，即“预算周期”分四个阶段：
预算的编制、预算的批准、预算的执行和预算的事后监督。
*每一个预算年度开始之前，由政府的编制预算机关编制当年度的预算草案；
*经立法机关审议批准，成为正式预算；
*预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；
*预算年度终了后，由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告（决算），经审计机关审核后，由立法机关予以批准。
*9.国家预算的年度
*自然年度：
1月1日至12月31日（法国、德国、意大利、中国等）
*财政年度：
*1）4月制。
即从4月1日至次年3月31日（日本、英国、印尼、新加坡、新西兰等）；
*2）7月制。
7月1日至次年的6月30日（瑞典、苏丹、喀麦隆、科威特、肯尼亚等）；
*3）10月制。
10月1日至次年的9月30日（美国、泰国等）
决定一国预算年度起止日期的因素
*1）每年立法机构开会的日期。
因为，政府预算作为立法文件，是需要经过最高权力机关的审议通过后才可以组织实施的，所以，预算年度起止日期的确定必须便于在立法机构开会期间审议和通过预算，以便及时执行。
*2）收入旺季。
预算年度开始时如正值收入旺季，可使国库较为充裕，便于执行新的预算。
*3）历史原因。
对于原来属于殖民地的国家，其预算年度一般要受其宗主国的预算年度的影响，独立后往往沿用原来预算年度的起止日期。
*此外，风俗习惯等也会影响预算年度的确定，如一些宗教信仰比较盛行的国家，会自觉地将最高权力机构开会地日期选在重要地宗教纪念日之外。
*10.国家预算的周期
二、预算的理论流派
*1.均衡预算论
（1）定义:
预算无赤字，收支平衡。
其理论基础是市场竞争原则，认为经济具有自律机制，通过市场竞争可达到资源最佳配置，反对任何形式的政府干预。
以市场竞争原则为前提设立的各项财政制度本身就是宏观经济内设的自动稳定器。
税收最为典型。
周期均衡预算示意图
*2.功能预算论
*
（1）定义：
着眼于预算对整体国民经济的影响，而不拘泥于预算本身平衡与否。
核心是相机抉择的财政政策，理论基础是凯恩斯主义，出发点是不拘泥于预算是否平衡，而是追求没有通货膨胀的充分就业。
*
（2）实施：
*3.高度就业预算论
*又称结构性预算理论，是对凯恩斯主义的反思，是均衡预算理论的发展。
核心是政府的财政支出应该按充分就业条件下的净税收入来确定，预算要保持一定的财政盈余，用作公债的还本付息。
恢复和发挥财政制度的内在稳定器作用。
预算不只是着眼于熨平经济周期，而是致力于在经济循环中取得动态平衡。
3.高度就业预算论
*高度就业预算论在20世纪60年代由美国经济发展委员会提出。
其实施时有三个原则。
一是高度就业水平下的预算平衡原则，即按95%以上的劳动者有工作为前提来，即额外支出由额外税源去补，支出盈余通过减税去消除；
三是货币当局独立于财政的原则，政府不可向中央银行透支。
三、预算的效益分析
*预算效益分析的目的：
1、经济效益与社会效益的统一
2、宏观效益与微观效益的统一
宏观效益具有主导决定作用，微观效益是实现宏观效益的现实途径，微观效益服从宏观效益。
3、直接效益与间接效益的统一
预算的效益分析，从两方面进行：
1、从宏观的角度，就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析；
2、从微观的角度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源配置的影响进行分析。
前者使用的是机会成本分析法，后者使用的则主要是成本-效益分析法。
*1.机会成本分析
*预算资金的社会机会成本（socialopportunitycostofbudgetfunds）指一笔资金由私人部门转移到公共部门而导致的私人部门的效益损失。
因此，公共预算决策地效率评估也就演变为同样一笔资金由公共部门和由非政府部门使用所能达到的效益的比较了。
*它考察资源在公共部门和私人部门之间的合理配置问题.当资源进入政府部门能发挥比在私人部门中更大的效益时,政府占用社会资源才是合理的.
1.机会成本分析
*如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益，恰恰等于交由私人部门使用所能达到的效益（或者说是等于其机会成本），整个社会的资源（资金）配置处于最佳状态。
*整个社会资源的最佳配置
2.成本效益分析
*涵义
*对预算决策进行成本-效益分析，就是把预算资金的使用划分为若干项目或方案，分别就每个项目或方案核算其效益和成本。
*在此基础上，对不同项目和不同方案之间进行比较，确定其优先采用的次序，并摒弃那些社会边际成本超过社会边际效益的项目或方案。
*步骤:
>
计算各项目的支出和收益:
实际成本与实际收益（经济效益+社会效益）以货币为计量的成本与收益;
计算各个项目或方案的效益和成本的比率
确定各个项目或方案的优劣次序
进行各个项目或方案的选择和决策。
例：
政府为治理洪水拟建设一座防洪设施，其成本和效益,如图：
第一步，计算各个项目或方案的效益和成本。
*该项目直接的效益和成本与该项目有关的或者由此引起的间接的效益和成本
*实际的成本和效益金钱的成本和效益
*有形的成本和效益以及无形的成本或效益
第二步，计算各个项目或方案的效益和成本的比率。
*一，B/C（即效益/成本）比率。
其值的最低限是1，凡低于1的项目在经济上都是不可行的。
*二，B-C/C[即（效益一成本）/成本]比率。
其值的最低限应是0，凡是低于0即负值的项目在经济上都是不可行的。
第三步，确定各个项目或方案的优劣次序。
第四步，进行各个项目或方案的选择和决策。
成本-效益分析中的贴现问题
*任何一个项目的效益和成本，都要形成一系列的数值，即形成所谓由若干年的效益和若干年的成本所构成的“效益流”和“成本流”。
*不同时间发生的效益或成本不能直接相加，不同时间发生的效益和成本也不能直接相减，即不能进行比较。
*必须通过“贴现”的过程，将这些发生在若干年间的“成本流”和“效益流”都折算成现值，然后才能相加或相减，进行比较和分析。
贴现：
把未来某一金额换算成现值的过程。
现值：
指未来某一金额的现在价值。
公式：
P=A/（1+r）n,其中（A）为终值、（P）为现值、（r）为年利率、（n）为年数
*支出：
C1，C2，……，Cn
*收益：
B1，B2，……，Bn
*利息：
r
*净效益（netpresentvalue，NPV）：
考虑了r以后该项目净效益（B—C）的现值。
*公共支出项目的净效益（B-C）的现值，即该项目的“净现值”（netpresentvalue，简写为“NPV”）。
*只有NPV大于0的项目或方案，在经济上才是可行的。
但对于不同的项目来说，NPV是不可比的。
*为了使不同项目或方案之间可以比较，还应按同样的程序计算出各个项目或方案的“成本流”的“总现值”（presentvalueofcosts，简写为“PVC”），从而求出每个项目或方案的比值，NPV/PVC。
由于这个比值是相对数，这时就可以在不同项目或方案之间进行比较，进而按这个比率的数值大小，确定各个项目或方案的优劣次序。
*较高的贴现率，对使用年限较短的支出项目有利。
*较低的贴现率，则有利于使用期限较长的支出项目。
*过低的贴现率，会使得政府的支出计划受到过分的鼓励，私人投资相对减少，其结果会扭曲公共部门和私人部门之间的资源配置。
*预算资金的社会机会成本通常可以用资金市场上的利率来表示。
但须注意：
（1）市场利率应是完全竞争的资金市场上的利率，在不存在完全竞争市场的情况下，就必须利用“影子利率”（shadowinterestrate）来衡量了。
（2）市场利率往往含有税收的因素，在使用时必须加以排除。
*成本效益分析的优点：
*有助于纠正那些只顾需要，不管成本如何的倾向。
在某些情况下，有些公共支出的项目确实是需要的，但是考虑到其成本情况，却是不值得的，因此必须予以放弃。
因为预算资金有限，要在一些项目或方案之间进行稳妥的选择，过分强调需要则无助于使公共支出的效益达到最优。
*有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。
在某些情况下，即使有些公共支出项目的成本相当庞大，但是其效益更大，在经济上这种项目就是可行的，应该选定，不应该因为成本过大就予以放弃。
*成本效益分析的局限性：
适用范围是很有限的。
因为以货币为尺度并不能适当地对许多政府活动领域的效益进行分析。
衡量公共支出的效益
衡量公共支出的效益需要多种方法：
*对经济的、有形的，可以用货币计量公共支出的效益，可以采用“成本-效益”法进行分析；
*对成本易于计算的，但效益却不易衡量，且通过此类支出所提供的商品或劳务，不可能以任何形式进入市场交换类公共支出的效益，如军事、政治项目之类，一般采用“最低费用选择法”；
*对成本易于衡量，效益难以计算，但通过这些支出所提供的商品或劳务，如公路、邮电之类，可部分或全部地进入市场交易类项目，可通过设计某种“公共定价法”（或称为“公共服务收费法”）来衡量和提高效益。
3.最低费用选择法
*最低费用选择法
》多被用在军事、政治、文化、卫生等公共支出项目上。
》对于不能运用“成本-效益”分析法的公共支出项目，可以运用最低费用选择法进行分析。
此法与“成本-效益”分析法的主要区别，是不用货币单位来计量备选的公共支出项目的社会效益，只需要计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。
4.公共定价法
*在市场经济中，所有经济行为主体都采取使自我利益（企业是利润，消费者是福利或效用）最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现最优资源配置的主要机制。
由于政府也提供大量的满足社会公共需要的“市场性物品”，这些物品（包括服务）也涉及到同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定，公共定价。
公共定价法即政府直接或间接制定某些行业的价格。
*1、纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业）的价格；
2、管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。
政府通过公共定价方法，目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且，更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高公共支出的效益。
*公共定价、管制定价，涉及到两个方面：
定价水平和定价体系。
*定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价（收费）是多少。
在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。
因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。
*定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需求结构（家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求）考虑进来的各种定价组合。
四、西方国家的预算实践（以美国的预算编制为例）
*1.概况
*时间跨度:
3年
*编制主体:
预算支出——白宫行政管理与预算局
预算收入——财政部。
*执行主体：
行政部门。
*审议主体：
国会。
*审计主体：
总会计署。
*2.预算编制和执行的流程
3.财政总监制度
*财政部的财政总监由总统任命，常驻财政部，负责预算执行的监督，同时向总统和国会负责；
各部委的财政总监由总统任命，常驻各部，对总统和财政部负责，所在部门的每一笔支出均需其签字。
五、中国的国家预算
*1.特殊的经济环境
*中国特色的社会主义市场经济：
公有制为主、按劳分配、效率优先兼顾公平。
*经济运行：
市场社会资源配置中起基础性作用，国家通过宏观调控对社会资源配置起引导作用。
*政府具有双重经济职能：
社会管理者——维护国家机关正常运行；
宏观经济调控；
国有资产管理者——国有资产管理；
国有资产保值增值。
*2.复式预算
一要吃饭（经常性预算）；
二要建设（建设性预算）。
*3.预算的管理职权
*各级人民代表大会的职权：
预算、决算的审批权；
预算、决算的监督权；
对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定）
*各级人民代表大会常务委员会的职权：
预算执行的监督权；
预算调整方案的审批权；
根据授权，对决算进行审计；
对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定）
*各级政府的职权：
预算管理体制具体办法的确定权；
预算、决算草案的编制权；
预备费动用的决定权；
预算执行的组织和监督权；
对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级政府有权改变和撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定）
*各级财政部门的职责：
具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级预算或总预算的执行，提出本级预备费动用方案和预算调整方案，定期按预算规定的程序报告预算执行情况。
4.预算的编制程序
*地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署，具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责汇总编制本级总预算草案，由本级人民政府审定后，提请本级人民代表大会审查和批准。
经本级人民代表大会批准后，本级人民政府的财政部门向本级各部门批复预算。
*地方各级人民政府将本级人民代表大会批准的预算，报上一级人民政府备案，各级人民政府将下级一人民政府上报备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。
*4.预算制度改革
*a）从增量预算到零基预算，从复式预算走向分类预算；
*公共预算（行使社会管理者职能）：
收入：
税收为主；
支出：
政权建设、社会事业、公益投资。
*国有资产经营预算（行使国有资产所有权和管理权）：
公共预算的结余转入、经营性国有资产收益、资源性国有资产收益、专项建设费基金收入；
国家经营性基本建设支出、国有企业生产性亏损补贴；
支援农业生产支出等
*社会保障预算（行使国家特有的再分配职能）：
社会保障税、社会保障基金运用收入、从公共预算和国有资金收益中划入的各项资金等；
支出社会保障。
4.预算制度改革
*b）预算外资金的规范化；
*c）预算决策的民主化；
*d）强化预算执行的监督；
*e）建立国库集中统一支付制度。
2007年中央和地方预算执行情况
*2007年，全国财政收入51304.03亿元，比2006年增加12543.83亿元，增长32.4%，完成预算的116.4%。
其中：
中央本级收入27738.99亿元，地方本级收入23565.04亿元。
全国财政支出49565.4亿元，增加9142.67亿元，增长22.6%，完成预算的106.6%。
*中央财政收入28589.49亿元，增加7345.6亿元，增长34.6%，完成预算的117.1%。
中央本级收入27738.99亿元，地方上解收入850.5亿元。
中央财政支出29557.49亿元，增加6064.64亿元，增长25.8%，完成预算的110%。
中央本级支出11445.04亿元，对地方税收返还和转移支付支出18112.45亿元。
另外，安排中央预算稳定调节基金1032亿元以备以后使用。
中央财政赤字2000亿元，比十届全国人大五次会议批准的2450亿元减少450亿元。
2007年末中央财政国债余额52074.65亿元，控制在年度预算限额53365.53亿元以内。
*地方财政收入41677.49亿元，增加9872.46亿元，增长31%，完成
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