城市社区协商议事的成效问题及优化路径以北京市为例.docx

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城市社区协商议事的成效问题及优化路径以北京市为例.docx

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城市社区协商议事的成效问题及优化路径以北京市为例

城市社区协商议事的成效、问题及优化路径

以北京市为例

社区协商议事成为推动社区有效治理的重要手段和平台，它在新的时期将是一个必然的发展趋势。

社区协商议事有利于社区成员协商解决自身的实际困难和社区公共问题，有利于促进社区治理和自治的有效实现。

加强社区协商议事，是稳步推进社区治理的重要内容，是建设社会主义政治文明的必然要求。

一问题的提出

社区协商议事能够为社区公共问题的解决、社区居民多元需求的满足提供重要平台和手段，是国家治理能力现代化在社区层面的具体表现。

随着社区协商议事功能的逐渐显现，其发展也越来越受到从中央到地方各级相关部门的高度重视。

为了更进一步推动和促进社区协商议事的稳步性和规范性发展，从国家到地方相继出台多种政策大力倡导和推动社区协商议事工作的开展。

如党的十九大报告中指出要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利，又如《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》的相继出台。

推进社区协商议事的制度化、丰富协商的内容和形式成为加强社区治理的重要内容，社区协商议事实践在培养居民议事协商精神、畅通基层民意表达渠道、激发居民参与协商的活力、统筹辖区社会资源等方面具有重要功能。

北京市积极响应政策，发布《北京市社区议事厅工作指导规程（试行）》，号召在全市范围内开展社区协商议事，各街道社区根据自身的现实需求积极开展了形式多样的探索实践。

本次调研的目的是从总体上了解北京市社区协商议事的发展现状，以社区议事厅为载体，构建社区协商议事发展状况及其影响因素指标体系，在查阅文献的基础上运用问卷调查法、深度访谈法等研究方法开展实地研究，并在此基础上总结社区协商议事取得的成效和经验，发现存在的问题或不足，并提出优化的建议和对策。

同时以小见大，通过对北京市社区协商议事典型案例的实践分析，结合相关文献，来探讨优化社区协商议事的关键问题，以期为推动和深化社区协商议事制度的落实提供可供参考和借鉴的经验。

二文献综述

社区协商议事是协商民主理论在社区层面的具体实践。

协商民主理论是西方学术界20世纪后期兴起的民主理论。

协商民主的概念是1980年约瑟夫·M.毕塞特在《协商民主：

共和政府中的多数原则》一文中首次提出的[1]。

总体来看，国外有关协商民主理论的研究基本可以划分为三个角度。

一是组织形式上的协商民主，“协商民主意味着是一种由其社区成员开展公共协商进行支配的组织”，这种组织“将民主本身视为一种基本的政治理想”[2]。

二是决策形式上的协商民主，如米勒认为，协商民主体制意味着其参与者被允许自由表达自己的意见，更重要的是社会成员相反的意见也能被考虑[3]。

三是治理形式上的协商民主，瓦拉斯认为，协商民主具有巨大潜能，它是一种有效的治理形式，更为重要的是它能回应多元文化间的差异性，为多元文化的对话提供了极大可能[4]。

整体来看，国内目前对协商民主理论的研究主要集中在两个方面：

一方面是翻译介绍国外有关协商民主理论的观点和主张；另一方面是基于国情研究和分析协商民主在中国的可行性，回溯中国传统历史文化与协商民主理论的契合性，聚焦协商民主理论在中国的实践模式和发展情况。

陈家刚[5]对协商民主的内涵、价值意义、发展历程及走向做了翻译介绍，是国内协商民主理论界的奠基者。

陈剩勇[6]认为，协商民主在中国社会的实践，可以在一定程度上避免被动式的、动员式的政治参与的弊病，同时社会成员经过平等、自由的协商对话，有利于减少不同利益群体间基于不同利益诉求而形成的偏见。

陈剩勇还探究了协商民主理论与中国传统儒家文化推崇的“和为贵”精神内涵相一致的地方，都主张“和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突”，表现出两者间的契合性。

辛刚国[7]总结了近年来协商民主理论在基层领域的成功实践，主要有民主恳谈会、听证会、社区议事会、网络民主、三方机制等模式。

何包钢等[8]以浙江省温岭市泽国镇扁屿村为例，探究协商民主制度在乡村地区的发展状况，提出客观条件下“有限协商民主”的概念，并提出几个有益实践的制度性设置，如建立独立无涉的会议主持人制度、随机抽样选出代表制度、信息先行公开制度、问卷调查表决的决策制度。

城市社区议事会在我国起步较晚，在不同的地方叫法不一，如“民主恳谈会”“议事园”“圆桌对话”等，但从性质上看都属于社区自治组织，从功能来看都是为社区居民提供一个讨论、协商公共事务，化解利益纠纷的平台。

国内目前针对城市社区议事会的研究成果相对较少，现有研究主要集中在社区议事会发展成效、遇到的困境及相应的对策建议方面。

有关学者分别对社区协商议事的制度环境、社会环境及其社会功能进行了深入分析。

徐共强[9]指出基层协商治理发展的总体性思路是有利于社区协商议事发展的，推动基层协商治理意味社区优势资源向社会性主体倾斜，为更多社会性主体参与社会公共决策提供了可能。

刘晔[10]提出推动社区协商议事本质在于推动实现国家、社会的权力互强，是推动社区自治的一个必要选择”。

刘海涛等[11]认为：

社区居民运用社区议事会平台协商讨论涉及社区公共利益的重要事情，展现出自由、平等、开放、对话的形态，社区议事会体现出十足的‘民’味，成为一种重要的基层协商民主实践形式。

”张玉洁[12]更为直接地指出了社区居民议事会的优势功能，她认为议事会有利于促进社区公共协商精神的培养，有利于维护社区和谐发展，有利于整合社区资源、激发社区自治活力，还有利于增强社区公共决策的科学性和有效性。

此外，也有学者指出了社区居民议事会的不足，进而提出了相应的对策建议。

刘俊杰[13]提出目前社区居民议事会发展面临着多重困境，更多表现为社区协商议事程序上的相对不完善，如协商主体职权边界不清、议事会成员构成不合理等。

郝晶晶[14]以北京市西城区某街道为例，提出完善社区议事会制度的建议，具体有三点：

一是营造社会氛围、深化认识，二是提高各利益主体的协商能力，三是推进协商议事程序上的优化和完善等。

已有研究对社区协商议事的发展现状与运作机制，或者进行了思辨性的理论分析与探讨，或者基于某一个具体实践进行了深入的实地研究，为社区协商议事的发展提供了理论视角和经验借鉴，但并未对社区协商议事的发展状况进行整体层面的考察。

本文试图从整体层面考察社区协商议事的发展状况及其影响因素，以期针对社区协商议事存在的共性问题、普遍性问题提出一些建设性意见和优化路径。

三研究方法

（一）问卷调查法及指标体系构建

调查问卷主要从社区的基本情况、社区协商议事发展现状和个人基本情况三个方面进行资料收集。

问卷调查法的主要目的在于了解社区协商议事的发展现状及其影响因素。

基于此，本文构建了测量社区协商议事发展状况及其影响因素的指标体系。

社区议事厅运行的状况能够直接反映社区协商议事的发展状况。

具体来讲，本文从社区协商议事组织架构的健全程度、社区协商议事规章制度的完善程度、社区协商议事会议召开的频率及经费的充裕程度进行测量。

对社区协商议事的影响因素主要从社区层面的客观因素和社区各相关主体的贡献程度两个层面进行测量，其中社区层面的客观因素主要包括所在城区、社区类型、社区人口及特殊人口规模、社区辖区单位数量、社区社会组织数量、社区活动场地大小以及是否有业委会共11个维度，社区各相关主体的贡献程度主要包括11个利益相关主体，指标体系见表1。

表1社区协商议事发展状况及其影响因素指标体系

指标

具体变量

A.社区协商议事发展状况

社区协商议事组织架构的健全程度

社区协商议事规章制度的完善程度

社区协商议事会议召开的频率

社区协商议事经费的充裕程度

B.社区协商议事影响因素

社区层面的客观因素

社区各相关主体的贡献程度

所在城区

社区党组织

社区类型

社区居委会

社区人口规模

社区居民

社区老年人口规模

辖区单位

社区残疾人口规模

业主委员会

社区青少年人口规模

物业企业

社区流动人口规模

社会组织（社区外或跨社区）

社区辖区单位数量

社区社会组织（社区内）

是否有业委会

街道办事处

社区社会组织数量

上级政府部门

社区活动场地大小

其他类型主体

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表1社区协商议事发展状况及其影响因素指标体系

笔者主要针对熟悉和了解社区协商议事工作的社区工作者采用滚雪球抽样的方法选择被访对象（社区）进行问卷发放与回收，每个社区填写一份问卷。

发放问卷50份，实际回收有效问卷41份，回收率82%，主要涵盖的行政区域有西城区、东城区、丰台区、大兴区、海淀区、朝阳区以及昌平区部分社区。

虽然社区议事厅的建立是全市总体性要求，但各个区、街道、社区基于自身实际开展工作，具体情况呈现区域不平衡的特点。

样本基本情况见表2。

表2样本基本情况

单位：

份，%

城区

频数

频率

社区类型

频数

频率

昌平区

22.0

老旧社区

29.3

朝阳区

22.0

商品房社区

26.8

丰台区

22.0

混合社区

19.5

大兴区

14.6

单位社区

12.2

东城区

9.8

经济适用房社区

7.3

海淀区

7.3

公租房社区

2.4

西城区

2.4

自住型商品房社区

2.4

合计

100

合计

100

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表2样本基本情况

（二）访谈法

访谈法的主要目的是挖掘社区协商议事的典型案例，深入了解社区协商议事的运行机制、效果和经验，以及存在的问题或亟待改进的方面等。

深度访谈法结合实地考察，主要针对熟悉社区（居民）议事厅的政府部门工作人员、社区工作者、社区居民骨干及相关社会组织负责人等开展访谈，共计访谈10人。

深度访谈的内容主要包括对开展协商议事背景和总体运行现状的了解、社区协商议事的人员构成及参与情况、协商议题选择与确定、协商议事规则与程序，以及对于社区（居民）议事厅的评价等。

四城市社区协商议事的发展现状

社区议事厅是社区协商议事的载体和平台，本文主要针对建有社区议事厅的社区进行了深入调研。

社区议事厅的基本运行特征可以初步反映社区协商议事的发展现状，本文首先从组织架构的健全程度、规章制度的完善程度、会议召开的频率及经费的充裕程度四个方面进行了分析。

数据显示，82.9%的社区协商议事组织架构的健全程度较高，78.0%的社区协商议事规章制度的完善程度较高，75.6%的社区协商议事的会议周期能够达到每月1次以上或者不定期召开，43.9%的社区协商议事经费的充裕程度较高。

总体看来，社区协商议事呈现较高的发展水平，多数社区能够通过建立健全社区协商议事组织架构、规章制度，以及定期或不定期召开协商议事会议来推动社区协商议事工作的发展，也有超过四成的社区协商议事能够得到较为充裕的经费保障。

表3社区议事厅的基本运行特征

单位：

份，%

类别

选项

频数

百分比

协商议事组织架构的健全程度

组织架构的健全程度较高

82.9

组织架构的健全程度较低

17.1

协商议事规章制度的完善程度

规章制度的完善程度较高

78.0

规章制度的完善程度较低

22.0

协商议事会议召开的频率

每月1次以上

29.3

每月1次以下

24.4

不定期召开

46.3

协商议事经费的充裕程度

协商议事经费的充裕程度较高

43.9

协商议事经费的充裕程度较低

56.1

合计

100

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表3社区议事厅的基本运行特征

其次，社区协商议事需要通过具体的协商会议形式进行落实。

不同的会议形式具有不同的功能，也呈现了不同的基层社区管理格局。

本报告根据相关的政策和实地调研结果罗列了12种会议形式，基本能涵盖大部分社区的协商议事会议形式。

当然，现实中各社区可能根据自身情况不断创新会议形式，不会局限于12种会议形式。

调研显示，社区协商议事最常见的会议形式依次为社区居民代表常务会议、社区议事会议、社区居民议事会议，较为不常见的会议形式依次为网格议事会议、社区决策听证会和社区社会组织协商会（见图1）。

社区居民代表常务会议作为社区自治的常规会议形式，成为社区协商议事最主要的会议形式；社区居民议事会议是最能直接体现社区协商议事的会议形式，也成为多数社区推进社区协商议事首选的会议形式；而网格议事会议和社区决策听证会则需要社区统筹其他层次的协商议事活动，因而不太常见。

另外，也出现了一些适应时代需要的新型协商议事会议形式，如党政群共商共治会、街巷共治理事会议等。

图1社区协商议事常见的会议形式

最后，本文进一步从社区协商议事的会议主题了解社区协商议事的主要内容，这能进一步反映社区协商议事的广度和深度。

社区协商议事的推进往往依据所解决事务或问题的紧急程度、重要程度和受关注程度。

不同频次的会议主题也显示了不同社区问题的紧急程度、重要程度或受关注程度。

调研显示，社区协商议事最常见的会议主题依次为环境治理类、社区资金使用类、物业服务类，较为不常见的会议主题依次为居民公约修订制定类、文化娱乐类和停车管理类（见图2）。

社区环境问题是与每个社区居民生活品质息息相关的重要问题，也是备受社会和各级政府关注的热点问题，自然成为社区协商议事最常见的会议主题，80%的受访社区表示通过社区协商议事的形式讨论过环境治理问题。

社区资金使用类和物业服务类也是牵涉较多利益主体的重要问题，也成为社区协商议事常见的会议主题。

而居民公约修订制定类、文化娱乐类的会议主题则相对较少。

还有停车管理类的协商议事主题在社区层面也较少，但这并不是因为停车管理类的问题不重要、不紧急、不受关注，而是因为社区工作者普遍认为停车管理类问题的复杂性远远超出了社区协商议事能解决的范畴，没有办法或者没有能力去驾驭和触碰这样的领域。

图2社区协商议事常见的会议主题

五城市社区协商议事的运行机制及成效

城市社区协商议事的运行机制重点主要有社区协商议事人员构成及参与情况、协商议题的选择与确定、议事规则与程序等。

总体而言，社区协商议事的一般性流程可以分为提出议题-召集会议-召开会议-协商讨论-形成决议-执行决议六个步骤[15]，不同的社区结合自身的特点和实际进行了不同程度的创新实践。

如北京市西城区、东城区等核心城区在推进社区协商议事工作方面均做了较大努力，形成独具特色的工作模式[16]。

北京市大兴区B街道明确了协商议事的主要内容，具体包括明确协商议事事项-约定协商议事人员-确定协商议事主体-拓展协商议事形式-公示协商议事信息-落实协商议事成果六个步骤，其中比较有特色的是强调要不断拓展协商议事形式以及推动社区协商议事信息的公开透明，同时也倡导社会力量在落实协商议事成果方面应发挥积极作用。

北京市Y社区围绕“多元共治，提升社区服务水平”的主题，动员七类主体、通过七种渠道参与社区治理，形成“7+7”社区多元共治模式，即搭建七大议事平台（微信群、网络公众号、官网、社区议事会、社区共建会、社区文化活动、社区工作例会），发动七支队伍（以社区党支部为引领发动社工队伍、社区党员、共建单位、社会组织、社区楼门长、社区志愿者、社区文体团队），共同推进社区治理水平的提升，其中强调的是线上线下联动的社区多方主体共同参与的协商议事运作机制。

北京市H社区在2018年成为海淀区首批“会客议事厅”试点单位，经过努力，逐步形成了独具特色的议事厅机制——问民需、汇民意、议民题、执民事、促民评五步循环工作法——成为回应居民呼声、解决社区难题的重要平台。

除此之外，北京市西城区、东城区等核心城区在推进社区协商议事工作方面均进行了本土化、特色化的探索实践。

基于基层社区的不断创新实践，社区协商议事取得了一些积极的效果。

本文分别从居民、社区、社会三个层面了解社区协商议事的效果。

对于居民而言，进一步区分了居民的意识、居民的实际需要和居民的评价三个方面。

对于社区层面，分别从提供社区服务、畅通民意表达渠道、解决社区公共问题、化解矛盾冲突四个方面进行分析。

对于社会层面，主要从是否统筹了辖区社会资源进行分析。

调研显示，对于多数社区，社区协商议事取得较为显著效果的方面依次是提供了社区服务、培养了居民协商议事的意识以及畅通了基层民意表达渠道。

相比之下，效果不太显著的依次是统筹了辖区社会资源、化解了矛盾冲突以及满足了居民需要（见图3）。

可见，就现阶段而言，社区协商议事统筹辖区社会资源、化解矛盾冲突的效果仍然有待进一步提升。

社区协商议事更多在一些争议较小的提供社区服务的领域发挥更大的作用，此外，具有过程性特征的社区协商议事目标也能够得以较好实现。

图3社区协商议事的效果分析

六城市社区协商议事的影响因素分析

从一般意义上讲，社区协商议事是一项涉及政治、经济、文化、社会、生态等多维领域的多层级、立体化的复杂性工程，也是社区治理体系的重要组成部分。

[17]纵观我国从社区管理到社区治理的转变历程，其机制从单一的、自上而下的权威管理转向不同利益相关方开展合作治理，社区协商议事成为其具体实践平台，超越了传统的国家-社会二元视角，成为介于国家与社会之间的公共领域。

现实中社区协商议事的发展水平到底受哪些因素的影响呢？

本文试图将社区协商议事放在社区的客观环境中，对不同利益相关方的贡献程度进行考察，目的是试图了解社区协商议事能否在其社区日常生活实践中得到体现，能否成为国家与社会之间由更多利益主体理性与公平参与的公共领域。

基于此，我们构建了社区层面的客观因素和社区各方主体的贡献程度两个方面的指标体系（见表4）。

调查显示，社区层面的客观因素中，与社区协商议事发展状况显著相关的只有“社区类型”，其他社区人口的规模、特征，以及社区辖区资源状况与社区协商议事的发展程度的相关性并不显著。

表4社区协商议事发展状况的影响因素分析

序号

社区层面的客观因素