公共政策分析期末论文.doc
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公共政策分析课程
期末作业
题目当代中国公共政策过程的现状、问题及对策
学院公共管理学院
专业名称教育经济与管理
研究生姓名勾英学号1200700566
当代中国公共政策过程的现状、问题及对策
摘要：
公共政策过程是政府过程的核心所在。
它主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结这五个环节。
本文从以上这五个环节出发，在借鉴国内外一些学者研究成果的基础之上，结合当代中国公共政策过程的具体实际，对每个环节的现状、存在问题以及对策进行分析论述，力求对当代中国公共政策过程形成较为全面的认识和理解。
关键词：
公共政策过程；现状；问题；对策
Abstract:
Publicpolicyprocessisthekeypartoftheprocessofgovernment.Itincludespolicyformation，policyimplementation，policyevaluation，policymonitoringandpolicyending.Basedonsomeresearchfindingsfromscholarsathomeandabroad,combinedwiththeconcreteconditionofthepublicpolicyprocessincontemporaryChina，thispaperanalysesthecurrentsituation，pointsouttheproblemsandsuggestsseveralcountermeasuresfromthefivesegmentsmentionedaboveseparately，whichaimstogainamorecomprehensiveawarenessandunderstandingofthepublicpolicyprocessincontemporaryChina.
Keywords:
publicpolicyprocess；currentsituation；problem；measure
想要对当代中国公共政策过程的现状、问题以及对策做出些许评述，首先应对“公共政策”以及“公共政策过程”这两个概念，加以清晰的界定和分析。
关于公共政策的涵义，学术界众说纷纭，莫衷一是。
公共政策学科的创始人之一哈罗德·D·拉斯维尔（H.D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为：
公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。
①H.D.LasswellandA.Kaplan:
PowerandSociety，McGraw-HillBookCo.，1963，P70.
政治学学者戴维·伊斯顿（D.Easton）认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。
②D.Easton:
ThepoliticalSystem:
AnInquiryintotheStateofPoliticalScience，Knopf，1953，P129.
自20世纪90年代初期公共政策研究被引入中国之后，我国的一些学者也就此提出了自己的一些看法，具有代表性的观点有：
观点之一：
公共政策是“党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南。
其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。
”③张金马：
《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年，第19-20页。
观点之二：
“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。
”①陈庆云：
《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年第1版，第9页。
观点之三：
“公共政策是公共权利机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
”②宁骚：
《公共政策》，高等教育出版社，2000年，第109页。
以上诸种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有值得讨论之处。
如果需要用一句话加以概括，那么，我们认为：
公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。
其逻辑思维至少包含了5个要点：
（1）公权力主体的行为；
（2）对适用主体具有约束力；（3）欲达到的目标和目的；（4）一定的政策声明或宣示；（5）公权力主体的政策执行行动。
③张国庆：
《公共政策分析》，复旦大学出版社，2004年11月，第4页。
由此可见，公共政策是一种行动指南，是一种行为规范。
其实质是对公众需求的回应。
那何谓“公共政策过程”？
豪格伍德和葛恩提出，一个完整的政策过程，应该包括以下几个环节：
（1）决定做出决策；
（2）决定如何决策；（3）问题界定；（4）预测；（5）确定目标和问题解决的优先次序；（6）备选方案的分析论证；（7）政策执行、监督和控制；（8）政策评估和检察；（9）政策维持、政策延续与政策终结。
④米切尔•黑尧：
《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年第1版，第20页。
结合我国政策实践的情况，我们将政策系统的运行看做是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环行构成了一个政策周期，⑤陈振明：
《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2002年。
即为一个相对完整的公共政策过程。
下面，我就分别从政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结这五个环节，来谈谈当代我国公共政策过程的现状、问题及对策。
一、当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策
（一）当代中国公共政策制定过程的现状
所谓公共政策制定，指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程。
理想的公共政策制定（公共决策）过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。
⑥王丽忠、刘振宇：
《中国公共政策制定的合理性路径探求》[J].韶关学院学报，2009（4）。
然而，在我国目前的公共决策实践中，一些功能环节（如问题界定、结果预测和追踪评价等）往往没有受到应有的重视，甚至被忽视。
科学的、合理的决策程序并未完全确立起来。
少数领导者凭经验，甚至按主观设想拍板的情形并未绝迹。
此外，在我国特有的“一党执政，多党参政”的政党制度下，我国当代决策过程的另外一大特点是权力精英模式。
决策是对社会价值的一种权威性分配，所以决策过程不可避免地是一个社会各方力量相互制衡的过程。
在西方，决策过程经常表现为一种社会互动过程。
“与西方国家不同，中国的决策制定过程基本不是一种社会互动过程，而只表现为在共产党的政策层内不同权力精英及其群体的政治互动，权力精英起决定性作用。
”①张国庆：
《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年。
此外，我国学者胡伟在《政府过程》一书中也认为：
“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用。
特别是深受人格化权力结构的影响。
”②胡伟：
《政府过程》，浙江人民出版社，1999年。
（二）当代中国公共政策制定过程存在的主要问题③参阅林丽群：
《浅论我国公共政策制定过程中的问题及对策》[J].传承，2008（10）。
1、公众民主参与水平不高。
同西方国家相比，中国公民对公共政策参与的程度较低。
“当代中国绝大多数决策，如社会主义改造运动，人民公社化运动，大跃进，文化大革命，改革开放等，都是通过正式议程作出的。
”④张国庆：
《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年。
所谓正式议程，是指由政府决策者积极关心或密切注意使特定的社会问题进入政策议程的过程。
它与“公众议程”是相对的。
这表明当代中国政策决策者在决策过程中发挥着绝对的主导作用：
往往是决策者认为是需要解决的公共问题进入政策议程而公众在这方面的作用不很明显。
具体说来：
（1）国家民主参与体制不健全。
众所周知，中央集权的专制体制在中国存留了大约两千多年。
虽然建国以来，我国的民主制度得到了不断地健全与发展，但是总的说来封建专制制度的遗毒并没有彻底清除干净，一些领导干部的官本位思想依然很浓重。
这种负面因素，直接导致了我国公共政策的水平维度并不是很高。
不光是一些重大的宏观决策大多数得不到公民的直接参与，而且一些事关城市建设、社区规划的局部政策，也很难做到征求最大多数人的意见。
（2）对新兴利益集团的政治诉求认识不足。
在计划经济时代，由于我国缺乏一个外在于国家权威的自治空间，因此利益集团没有获得成长的机会。
而30年的改革，不仅使我国的社会基础发生了变化，而且随着社会主义经济体制的建立与健全而形成了利益多元化的局面，这些均给予了利益集团萌生并发展的空间。
新兴的利益集团随着自身经济实力的增长，已经成为一种重要的社会力量，并且不断地要求对公共政策的制定施加影响。
而我国目前，由于认识上的原因，并没有赋予这些利益集团充分的正常的社会地位，这样不仅泯灭或者降低了其积极作用的发挥，而且还导致一些负面作用的出现。
这种状况，不仅不能保证公共政策制定的公平、公正性，而且还造成了社会阴暗面的扩大。
（3）公民的政治社会化水平不高。
公民的政治社会化程度低下直接导致我国公共政策制定水平的降低。
因为在这种状况下生存的民众只会消极服从政府、无视或忽视自身的合法权利，故而政府便有机会依仗自己的绝对权力，生产出绝对腐败。
2、政策合法化存在多方面问题
（1）政策合法化主体权限不明确。
宪法规定：
国务院只有“各部、各委员会”有权发布规章，而国务院直属机构则不具有此项权利。
然而在事实上却并非如此，国务院直属机构并没有按规定去行事，并且这种状况“随着社会主义市场经济体制的建立不仅不会减少，而且会增多。
”
（2）在领导制度和决策方式上还不够民主，某些决策的制定还存在着“隐蔽议程”的现象，如由于长期没有真正做到“政企分开”，致使一些国营企业，特别是占统治地位的集团公司往往为自己的私利，规避政府对其的制约行为。
（3）针对公共决策的合法化的监督力度还不够。
目前我国政策监控机制存在的问题并不少，如国家监控与社会监控相脱节、不同政策监控主体之间缺乏必要的衔接、监控范围及程序并没有严格明确的规定等。
由以上分析我们可以看到，当代中国政策制定过程中的制度化层面较弱，人格化层面左右着政策制定的局面。
从总体上看，决策过程的民主化程度也较低。
这说明当代中国的决策过程在现阶段仍是不完善的，它没有一个切实的制度来保障决策过程稳定地、科学地运作，这必将对政策的执行效率产生影响。
（三）解决当代中国公共政策制定过程存在问题的对策
1、加强决策程序的民主化。
公共政策的本质特征是公共性，要做到决策体现人民的公共利益，必须建立民主化的决策程序。
公共政策的民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策的过程，在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境，充分体现人民群众国家主人公地位和参加国家公共管理的民主权利。
公共政策的决策问题是与群众利益攸关的重大问题，公众参与是在决策领域维护和实现最广大人民根本利益的重要手段。
在决策过程中发扬民主，可以有效地防止个人专断和政策失误，正反两方面的经验教训反复证明了这一点。
结合中国国情，决策过程的民主化应主要从以下三个方面着手：
（1）充分发扬党内民主；
（2）对于新兴利益集团，各级政府应予以充分的认识，要认识到：
利益集团影响和参与政府决策，已经是当今任何政治体制所不能回避的一个基本政治现实；（3）确保公民参与的广泛化、规范化和制度化。
2、促进政策合法化。
具体说来：
（1）明确政策合法性主体的职权范围，防止越权或多头裁定情况的发生；
（2）注意普通民众、大众媒体在政策合法化过程中的地位和影响；（3）建立政策合法化主体的问责机制。
二、当代中国公共政策执行过程的现状、问题以及对策
（一）当代中国公共政策执行过程的现状
所谓政策执行，是指政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程。
包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。
①陈振明：
《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2002年。
公共政策执行是政策管理中最关键的一环，它直接关系到公共政策目标的实现。
但在我国，由于多种因素的影响，公共政策在执行过程中，往往产生失控的现象。
例如：
1、政策“复制”。
即政策执行主体在政策执行过程中机械地照办政策，不能或根本就没有很好地理解和领会政策的精神，而是简单地将政策“复制”在执行中，一旦政策出现“水土不符”，往往将过错归咎于政策本身。
2、政策抵制。
主要指公共政策的执行主体或执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪。
政策抵触有政策执行主体本身和政策执行对象，即政策目标群体两个方面层次。
由于执行主体的政治觉悟和利益驱动原因，导致执行主体对政策产生抵触情绪；同样，出于利益驱动因素，政策执行对象对政策也根本不认同、不接受，加之执行主体抵触情绪的“潜移默化”，其抵触情绪更严重。
其危害是政策执行中断或根本不能到位。
3、政策敷衍。
是指政策执行主体在政策执行过程中只做表面文章，敷衍塞责，进行一些简单的、一般性的号召，根本没有具体的执行措施。
这种“跑马观花”式的政策执行，不但严重损害了政策的严肃性和权威性，使政策成为一纸空文的摆设，而且也极大地浪费了公共资源，给社会造成恶劣的影响。
4、政策走调。
是指政策在执行过程中失真。
主要有如下几种现象：
政策执行主体，从自身利益出发，对政策进行截留，不向下级传达部署，导致下级组织和政策执行对象不能真实了解政策而无法落实；政策执行主体“各取所需”，择其利而行之；政策执行主体在执行过程中加入一些与政策不符或相悖的附加型“土政策”；政策执行主体往往以“特殊情况”为名，制定一些其它的小政策来替换原政策；政策执行主体错误或片面理解上级政策，使政策为我所用。
①唐礼武：
《我国公共政策执行中的失控表现、原因及对策分析》[J].云南行政学院学报，2005年（3）。
（二）当代中国公共政策执行过程存在的主要问题
1、政策执行机制不健全
政策执行机制是政策执行运行的轨道。
目前，我国公共政策执行机制存在的主要问题有：
（1）执行主体单一。
由于我国政策执行主要依赖于政府各级组织或机构，忽略了非政府组织和社会大众的在政策执行中的作用，这样，前者始终处于主动地位，而后者处于从属地位，其结果是不但造成政策执行过程中执行人员以权谋私，将公共资源转化为个人资本，而且挫伤了非政府组织和社会大众政策参与的积极性，从而产生政策抵触情绪。
（2）信息不畅通。
信息传播是政策顺利执行的“润滑剂”，由于不重视信息传播，且传播渠道单一，以致于社会大众对政策缺乏充分的了解，进而对政策产生怀疑甚至抵触。
（3）沟通与反馈差。
公共政策在执行过程中，由于执行主体与执行对象缺乏良好的沟通，造成执行对象对政策的质疑；加之对执行对象的意见或建议收集以及信息反馈不及时等原因，使得政策在执行过程中出现的偏差不能及时得到纠正，影响了政策的有效执行。
（4）执行主体之间缺乏协调。
由于执行主体之间缺乏良好的沟通与协调，加之执行主体之间职能不清、交叉、重叠或错位，造成相互推诿、相互指责、多头执行或执行中断的混乱局面，给政策执行带来极大的负面影响。
（5）对执行主体监督不力。
虽然我国已形成了多元化的监督体系，但由于监督机构没有相对的独立性，使得监督力度大打折扣。
由于监督机构之间责任不明确，造成监督混乱，即“谁都在监督，谁都没有监督”，加之某些监督人员素质缺陷，与执行人员“合作”，扮演“裁判”和“运动员”双重角色。
其结果是严重影响了政策目标的实现。
假冒伪劣产品久禁不绝的根本原因就是“制假者”、“打假者”和“监督者”三方有共同的“利益追求”。
2、政策本身的质量问题
公共政策是对全社会的价值做权威性的分配。
由于其制定的复杂性和重要性，因此，影响公共政策质量的因素是多方面的。
首先，政治系统自身因素是影响公共政策质量的最主要因素，主要包括决策制度和政治文化；其次，还有包括国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统的外部环境因素；最后，还有包括制度和文化特征、诸如利益集团和大众等社会组织和团体的特征、需求、能力的内部因素。
由于这些因素都属于政策制定要考虑的范围，从而加大了政策制定的难度，也难免影响政策的最后质量，也给政策执行过程中带来“后遗症”。
例如：
我国改革开放初期，由于多种因素的影响，我们强调效率优先兼顾公平，而最终还是忽略了公平，我们重视经济发展兼顾社会发展，而最终还是忽略了社会全面发展，其结果是：
:
我们GDP逐年增长，而地区、个人的贫富差距却越拉越大，我们的资源消耗占全世界总耗量的40%，而我们的经济总量不到世界经济总量的4%。
从某个角度来讲，正是我们的政策质量问题，导致公共政策在执行过程中催生了上述结果。
可喜的是经过了20多年的发展，我们逐步认识到发展的终极目标是公平，是全面小康，发展是社会的全面、协调、可持续发展。
3、政策执行者的综合素质缺陷
政策执行主体的综合素质与政策执行的效果密切相关。
在公共政策实际执行过程中，由于执行者政治觉悟低、政策理解水平差、政策执行能力不高，直接导致政策的失真、失效、失控。
例如：
城市拆迁过程中，某些地方的某些执行人员简单地认为拆迁就是执行政府命令，政府命令是强制性的，对于那些不搬走的“钉子户”，采取威胁，甚至动武等粗暴手段，以致于造成人员伤亡，使得这项“民心工程”成了“上访工程”。
其不但影响了公共政策的有效执行，而且极大地败坏了政府的声誉，使某些地方政府失信于民。
4、政策各方利益冲突因素
公共政策是公共利益的表达，但是再好的公共政策都不可能绝对均衡地表达各方利益，也就是说公共政策只能表达整体利益。
在公共政策执行过程中，由于执行主体的“利己主义”思想，往往只考虑自身的局部利益，对上级或中央下达的政策进行“加工”，并且执行主体层次越多，利益“加工”次数就越多，执行过程中失真冲动的能量就越大。
这种整体利益与局部利益、区域与区域利益、集体利益与个人利益的冲突是导致公共政策失真、失控的根本原因。
发生在江苏省常州市的“铁本现象”，无视中央三令五申的宏观调控和科学发展观的政策，通过“加工”，将投资高达200多亿的项目，分20次报批，违法占地5000多亩，大炼钢铁，致使几千亩耕地无法复耕，20多亿国有、民有资金无法收回。
当地某些政府官员以牺牲国家宏观调控和科学发展观的整体利益为自身浇注“政绩丰碑”，导致国家有关政策在当地的某些领域严重失控，其危害是:
不但使政策大大失真、失效，而且使公共利益都极大地“贴本”。
5、政策执行环境的影响
政策执行的环境是政策执行过程中各种外部条件的总和，包括经济环境、文化环境、社会环境，这些因素的优化和整合程度对政策有效执行有深刻的影响。
经济环境是指作用于执行环境的物质技术和经济制度。
我国目前物质技术水平还不发达，经济制度还不健全，尤其是市场经济的发展程度、市场体系的完备程度、市场机制的健全程度都不高，因此，在政策执行过程中，出现了不少“拜物主义”、“唯利是图”的思潮，以致于在政策执行中出现的上述失控现象司空见惯。
政治环境主要指作用于政策执行环境的法律制度。
政策有效执行，有赖于健全的法律体系作保障。
由于我国相关的政策执行的法律不健全，造成执行主体和政策执行对象在政策执行过程中违法、抗法现象时有发生，造成政策走调、政策抵触。
文化环境主要指作用于政策执行的文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等。
由于我国几千年封建文化的影响，执行主体的“官本位”思想在政策执行过程中占主导，形成了老百姓就是政策的“接受器”思想，在政策执行过程中，方式方法简单，降低了执行的效果。
而社会大众过于崇尚权威，主观上变成了政策的“收录机”，缺乏主动参与意识，政策一旦与自身利益冲突，往往简单地将过错归咎于政府、政策本身，以致于对政策产生抵触。
6、政策资源缺失。
政策资源是指政策执行时所需的人力、物力、财力和信息资源，它是政策执行的后勤保障。
虽然我们进行了多次机构改革，但改革始终没有走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，机构臃肿、人浮于事，公务员“人力”庞大，但“资源”严重不足，不能形成真正的“人力资源”。
政策执行过程中的物力和财力投入不够，造成执行过程中政策无法落实。
不注重执行过程中的信息资源收集和积累，使政策的调控工作严重滞后。
（三）解决当代中国公共政策执行过程存在问题的对策
为什么会出现公共政策变样的现象呢？
美国政治学家林德布洛姆认为，造成这种情况的原因是：
（1）公共政策的界定不够明确.；
（2）选用标准相互冲突；（3）诱因失败（这些诱因有奖金，升迁，声望等，还有责任，被处罚者的贿赂，人情等）；（4）冲突的指令，如接受数个工作指令；（5）行政人员的、部门的能力有限；（6）行政资源不足。
针对这些原因，他认为要纠正这些公共政策执行中的扭曲现象，就要：
（1）行政执行人员更多地介入公共政策制定过程；
（2）公共政策执行记录制度的确立；（3）动用行政决策；（4）确立责任制度对执行人员进行必要的约束。
①参阅孟庆瑞：
《公共政策实施过程中的若干问题探析》[J].理论与现代化，2005（4）。
结合我国具体实际，通过上述分析，我们认为可以：
1、建立有效的公共政策执行机制
政策执行机制是政策执行过程的“路径”，它是政策走向的“坐标”和“导航器”，缺乏这个“坐标”和“导航器”，政策执行难免“迷失方向”。
建立有效的公共政策执行机制，首先要建立政策的传播机制。
政府要运用各种手段宣传、解释各种政策，让全体社会公众了解、理解政策，从而接受、参与到政策执行活动中来，以推动政策得到有效执行；其次，传播是双向的，既要“传”得出去，还要“收”得回来，要建立政策执行的反馈机制和评估机制。
政策在执行过程的各种“表现”和执行后的具体“反应”需要通过反馈机制“收”回进行科学的评估，这样，才能对政策在执行中出现的偏差进行及时、科学地调适，从而减少或避免政策失控的风险；再次，要完善监督机制。
明确监督机构各自的职责，完善监督人员的责任追究制度。
充分发挥社会舆论和社会公众的监督，加大对执行主体的监察力度，对执行主体的违法、违规行为必须重罚；第四，加强执行主体之间的沟通与协调，明确执行主体各自职责，避免责任不清、职能交叉、错位，同时，以制度的形式规定各执行机构人员必须进行良好的沟通与协调；最后，加强政策执行的社会化，调动社会公众积极参与到公共政策执行活动中来，这样，既有利于对执行体的监督，又有利于调动公众的积极性，以促进公共政策的有效执行。
2、提高公共政策质量
提高政策的质量，注重政策质量自身因素，可避免政策执行过程中出现的漏洞，防患于未然。
同时，政策质量也是一个国家文明与否、发达与否的重要标志。
社会发展史证明：
发达与不发达国家的主要区别除了经济等“硬实力”的差距以外，主要表现为政治制度和政府制定政策水平方面的差距。
为了提高政策质量，首先应加强政策制定的研究与咨询工作，注重调查研究，对一项政策制定可能涉及到的各种因素都要做周密的研究，同时要注重研究和学习国外发达国家和地区的先进经验；其次，提高政策决策的科学化水平，继续完善决策机制，提高政策决策者的理论水平和素质，采用现代科学技术和方法进行决策，扩大决策的参与范围，规范决策程序，使公共政策决策民主化、科学化、规范化。
3、提高公共政策执行人员素质
由于公共执行主体对政策自身的态度、理解水平和执行能力对政策执行的效果有较大的影响，因此，改进公
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