国家公务员制度之财产申报与廉政建设.doc

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国家公务员制度之财产申报与廉政建设

（延安大学公共管理学院陕西延安716000）

摘要：

随着我国社会的进步，各项社会制度改革稳步推进，公务员制度也在逐渐的走向自我完善。

一套完善的公务员制度，应当包含从人员培养到离退的相关政策制度，其中对人员的监督，尤其是对其财产的监督是非常重要的一环。

一个好的财产监督制度实际上也是为公务员的成长创造一个良好的环境，同时也利于廉政建设。

财产申报就是一项不错的监督制度，建立财产申报制度也是反腐倡廉的重要措施,我国尚未建立起完备的财产申报制度，加之腐败现象在一定程度上存在着，这就需要我们在对外国财产申报制度容进行综合比较的基础上,借鉴国外有益经验，寻求符合我国国情的财产申报制度的弊端,，推进我国廉政建设。

关键词：

公务员制度财产申报监督廉政建设

公务员财产申报制度素有“阳光法案”之称,是反败斗争的强有力武器。

国外不少国家已将该制度纳入到具体的法律法规中,并且在实际操作上也日趋完善,在促进勤政廉政方面成效显著。

而我国在这个方面却显得不足，制度的不完善，是近年来我国腐败现象泛滥的一个重要原因，不但,严重影响了我国经济的发展,而且还损害了人民的利益。

国家也为此广泛开展了各项反腐工作，虽然取得了不小的成绩，但由于没有一个完善的制度来制约公务员的日常经济行为，我国的廉政建设很难迈上一个新台阶。

廉政建设不仅需要运用思想的、政治的、经济的手段,也需要运用法律的手段,要从制度上来监督与制约公务员的经济行为。

财产申报制度,它对公务员将实行有效的廉政监督,有利于行政职能的优化,是廉洁法制体系不可或缺的组成部分,我国理应根据国情建立切实可行的财产申报制度。

一、公务员财产申报制度含义

被喻为“阳光法”的公务员财产申报制度,最早起源于英国1883年的《净化选举,防止腐败法》。

它为后来的公务员财产申报制度建设开创了先河。

公务员财产申报制度（PropertiesDeclarationSystem）,即法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度。

财产申报法亦称收入申报法、财产登记法,是指有关财产申报的法律规范的总和。

由于财产申报制度对有效约束和规范政府公务人员的行为,反腐倡廉,树立政府和公务人员的良好形象起到积极作用,因此,自英国《净化选举,防止腐败法》出台以来,各国纷纷仿效并建立起符合本国国情的财产申报制度。

时至今日,它几乎成了各国防腐倡廉的首选法律措施。

二、公务员财产申报制度的主要内容

财产申报制度主要包括申报的种类、申报主体、申报范围、主管机构、申报的公开程度及法律责任等内容。

各国公务员财产申报制度基本都包括以上内容,但在具体规定上各有特色。

（一）申报的种类

财产申报一般可分为初任申报、日常申报和离职申报三种。

（二）申报主体

亦称之为申报义务人,是指依据法律规定承担向国家申报财产义务的部分国家公务员。

各国在此方面做法不一。

俄罗斯、尼日利亚、新加坡等国在申报主体的要求上公务员是不分级别的,只要是公职人员,统统要求财产申报。

美国、韩国等国规定必须是法定的某种级别或等级的公职人员。

（三）申报范围

申报范围是指申报财产应包括的项目和内容。

其中申报的项目和内容既包括公务员本身的财产也包括其配偶及其直系亲属的财产。

在此方面各国做法不一。

（四）主管机关

主管机构指申报主体向什么样的受理机构申报及什么样的审查机构进行审查,可分为申报受理机构和申报审查机构。

（五）申报的公开程度及法律责任

对于申报材料的公开与否,世界各国的立法采取了不同的原则和方法。

有的突出公开性的要求,如1978年颁布的《美国政府伦理道德法》,对此采取的是无限的公开原则。

有的重视保密的原则,如法国于1988年颁布的《关于政治生活财产透明度法》,对此在总体上采取的是保密原则。

三、构建公务员财产申报制度的必要性

我国没有财产申报法,使反腐败斗争无形中少了一把利剑,这无疑是一些国家工作人员滥用职权鲸吞国家财产、严重贪污受贿的腐败现象难以受到及时有效的监督和严厉制裁的重要原因。

同时,我国目前财产申报的相关规定又存在多处不合理性、不科学性,实践也证明了面对仍然严峻的反腐败斗争形势,原有的收入申报规定和家庭财产报告规定已显得苍白无力。

所以建立切实可行的公务员财产申报制度是势在必行。

（一）　从现有规定的缺陷来看财产申报制度建立的必要性

我国相关申报制度的规定只是一个政策性文件而不是法律文件,不是以国务院名义制定的行政法规,更不是全国人大及其常委会制定的法律。

从法律效力和地位上来看,我国的财产申报制度至今仅停留在政策层面,不能有效地指导和控制相关制度的切实施行。

同时,财产报告规定涉及到领导干部的财产权、隐私权和国家公务员制度,只通过一般的制度形式而不是国家法律形式,不具有普遍适用的权威性和公信力,强制力就会大打折扣,很难有效保障实施。

这样不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度,也缺乏相应的权威性。

（二）　从与财产来源不明罪的配套关系来看财产申报制度建立的必要性

刑法中将巨额财产来源不明的举证责任倒置,更多的是利用刑罚的威慑力来迫使国家机关工作人员证明自己的清白。

然而,启动这一罪名相应的机制有较大的缺陷,即缺少一套与之相配套的监控和发现制度,不能做到对国家工作人员持有的财产“实时监控”。

在现实中造成了如果行为人不因其他犯罪或偶发事件（比如失窃）而暴露,即使他聚敛了惊天财富,该罪也不会适用。

四、我国财产申报制度的相关立法现状及其评价

我国,香港、澳门特区和台湾地区,有着比较完善的财产申报制度。

而我国大陆地区尚未制定专门的财产申报法,目前相关的规范性文件主要有以下两个:

一是1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《申报规定》）;二是2001年中共中央纪委、中共中央组织部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。

但是,财产申报制度在我国只是以文件形式下发,没有以法律或行政法规的形式予以确定,加之缺乏可操作的细则和严格的程序,在实践中也没有被有效地执行,这个规定颁布实施已过十年,效果并不理想,其作用是很有限的。

在2005年《中华人民共和国公务员法》的制定过程中,财产申报制度尚未写入法律。

《申报规定》性质仍然是政策性红头文件,不属于严格意义上的立法。

（一）申报种类单一

《申报规定》第4条规定:

“申报人于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入;次年1月1日至20日申报前一年下半年的收入。

因特殊情况不能按时申报的,经接受申报部门批准,可以适当延长申报时限。

”《申报规定》明确了一年申报两次、半年申报一次的日常申报登记制度,而对初任申报、离职申报只字未提。

事实上,只有通过对初任申报和离职申报的财产对比才能真正对公务员的廉洁与否起到监督作用。

（二）申报主体狭窄

《申报规定》第2条规定,须申报收入的主体为:

各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上领导干部,社会团体、事业单位县（处）级以上干部,以及国有大、中型企业的负责人。

将申报主体限定在县（处）级以上领导干部,过于狭窄。

第一,我国宪法规定,军事机关是国家重要机构之一,故其官员也须成为《申报规定》所规定的主体之一。

第二,一般来说,县（处）级以上领导干部“位高权重”,理所当然应是财产申报的主要对象,但是,从职能分工而言,如法院、检察院、公安、税务、证券、工商、海关等特殊部门国家工作人员等由于掌握一定特殊的公权力,也易发生腐败滥权之事。

乡（镇）党委书记、乡（镇）长等,虽然他们的级别虽然不高,但在乡镇一级基层政权机构中拥有相当大的权力。

第三,有学者提出,大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的负责人,虽然不是严格意义上的行政公务员,但仍属于国家公职人员,有一定的公务职能,所以也应包括在申报主体的范围之内。

故上述三类人员也应成为《申报规定》的申报主体。

（三）申报范围不宽

第一,对公务员的配偶或直系亲属的各种财产只字未提。

第二,对公务员的财产申报范围只包括了其收入来源,而对收入转化而产生的财产、由继承或赠与所获得的财产,以及现存的债权债物关系或股票证券形式所获得的财产未以涉及。

（四）机构设置不合理

主管机构包括申报受理机构和申报审查机构。

《申报规定》规定的单位组织、人事部门既是申报人收入申报的受理机构,又是其审查机构。

（五）审查程序的缺失和惩罚措施力度的缺乏

《申报规定》,第4条规定了申报时间,而对申报方式、公布形式及审查方式没有任何规定,而且缺乏刚性的惩罚方式。

五公务员财产申报制度与廉政建设的关系

在我国，官员腐败基本上是在经济方面出了或多或少的问题。

翻开我国国家公职人员的犯罪历史，从开国的刘青山、张子善到前不久的陈希同、陈良宇，从中央的某些国家公务人员到地方的普通公务员乃至办事人员，无一不是在经济利益面前放弃了一个国家公职人员应有的道德贞操和人格。

我国公务人员的薪酬待遇，在世界范围内都算的不错的，可我过公务员的经济犯罪也是排在前面的，究其原因，在很大程度上与我国在国家公职人员的监督管理尤其是在财产方面的监督管理存在着很大的不足有着重要的关系。

廉政建设，首要问题就是要规范国家公务人员的经济行为，对其财产进行强有力的监督。

而监督的一个重要策略就是建立并完善国家公务员财产申报制度，并建立与之相关的配套制度，如公务员惩戒制度，公务员隐私保护制度。

只有形成了一个完善的与公务员相关的法律体系，才能为廉政建设提供法律方面的保障，并最终形成一种社会规范，我国的廉政建设也就迈上了一个新台阶。

也可以说，没有一套完善是公务员财产申报制度，廉政建设就会沦为一句空话。

廉政建设最基本的要求就是公务员能廉政自洁，在经济问题上清白。

如果一个国家的公务员在经济问题上都说不清，谈何政风清明，又有何资格去要求别人。

作为父母官，自然要在许多方面树立榜样，敢于向社会公众说明自己的经济收入及去处。

这也就要求国家建立一套完善的公务员财产申报制度，在廉政建设这方面确定实质性的进步。

六、　如何构建我国公职人员财产申报制度

财产申报制度作为廉政建设的重要举措在许多国家都已经建立起来,被证明是有效规范公务员行为的一项基本制度和国际惯例。

有的国家制定专门了财产申报法,并坚持全部、真实、公开的原则,即凡是列入申报范围的项目内容,申报人员必须及时申报,不得遗漏;如实填写所规定项目,不得弄虚作假;申报材料如无特殊情况,均应通过规定程序向社会公开等等。

鉴于对国外制度的借鉴,并结合中国处于社会主义初级阶段的国情,笔者提出如下的建议和设想。

（一）就财产申报的主体

我国的申报主体不仅要包括所有国家公务员,而且要包括所有国家工作人员以及参照公务员标准掌握一定公共权力和利益资源的司法机关、政党组织、国有事业单位的工作人员。

值得注意的是,如果仅仅将财产申报限于政府行政部门公务员,就可能造成游离于法律规定之外的特殊群体,使法律的实施流于形式。

任何国家工作人员,不论职位高低,都有向公众表明其忠实于公共利益、依法证明其清白的义务。

（二）财产申报的内容

财产申报的内容应当为个人及其全部家庭财产。

应考虑强化两方面内容:

一是申报的内容应当是国家工作人员所拥有的财产而非仅仅是收入;二是申报的范围不仅包括个人所拥有的财产,还包括家庭共有的财产。

（三）领导干部的榜样作用

各级领导干部应当带头公开家庭财产,而且在干部任用、提拔、考核和评议等工作中,应当将是否带头如实申报个人及其家庭财产作为一项基本评价指标。

第四、公务员财产申报制度关键在于信息的公开和真实。

国家工作人员财产申报应当是完整、真实和公开的。

申报资料如何公开,则可以因地制宜,可以在政务公开栏张榜公布,也可以在专门网站公开,也可以建立专门档案,不设限制地向社会开放,接受查询。

（四）时间界定

在申报时间上应应严格地分为初任申报、现职申报、离任前申报和离任后申报等环节,既有定期的,也有即时性的申报。

只有将职前、职中和职后的财产审查完整地纳入依法监控的范围,才能够有效降低公职人员贪污腐败的可能性,同时也能够有效地保证公职人员的廉洁与清白。

（五）制度的合法性与监管

财产申报制度还要有健全的执行机制,这就需要人民代表大会、审计部门等相对独立的专门机构来进行日常监督。

同时,立法规定应该对虚报财产等行为给予法律的不利后果,以保证申报信息的真实性。

即对虚假申报、隐瞒不报等行为应给予行政甚至于刑事责任的处罚。

此外,应当建立财产申报制度的相关配套措施。

例如建立符合实际的、完善的工资制度,为财产申报制度的实行设立前提;健全、完善税收体系,从而为国家高级公务人员财产公开提供技术支持;实行信用实名制确保税务机构能够对纳税人进行有效监管等。

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Thecountry'scivilservicesystemof

propertydeclarationandhonestconstruction

ThepublicmanagementcollegeofYan’anuniversityYan’anshaanxi716000

Abstract：

Alongwithourcountrysocialprogress,varioussocialsystemreformsteadily,andthecivilservicesystemgraduallywasalsotoperfectourselves.Asetofperfectcivilservicesystemandshallincludefrompersonneltrainingtolastrelatedpoliciessystem,includingtopersonnelsupervision,especiallythepropertysupervisionisanimportantlink.Agoodpropertysupervisionsystemisactuallyforcivilservants'growthtocreateagoodenvironment,butalsoconducivetohonestconstruction.Propertydeclarationisagoodsupervisionsystem,establishthepropertyreportingsystemistheimportantmeasureanti-corruption,Chinahasnotbeensetupcompletenotificationsystem,togetherwiththepropertyofthecorruptioninacertainextentexist,whichrequiresustoletforeignpropertyregistrationsystemofcomprehensive,onthebasisofcomparisonofthereferenceofforeignexperiences,seeksconformstoChina'ssituationpropertyregistrationsystemofmalpractice,andpromoteourcountryhonestconstruction.

Keywords：

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