国有企业改革问题-26上1.doc

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国有企业改革问题

国务院国有资产监督管理委员会邵宁副主任

下面请国务院国有资产监督管理委员会邵宁副主任就国有企业改革问题做演讲。

邵宁：

很高兴参加今天的会议，向大家介绍一下国有企业改革、国有资产管理改革下一步做的工作和努力的方向。

这些年中国国有企业改革取得了重大进展，大家可能记得十几年前，当时朱镕基总理启动国有企业三年脱困的时候那时候国有企业一片萧条，很多企业发不出工资、不能给退休职工发退休金。

在当时大家都认为国有企业是国民经济的包袱，是社会稳定的包袱。

从三年脱困改革开始，通过大力度改革和结构调整，目前的情况和那时候完全不一样了。

这个变化是十几年中实现的，这说明了改革的成就，也说明了继续推进改革的极端必要性。

在前些年的改革中，我们实现了两方面重大退出，一是通过国有中小企业改革，实现了国有经济从中小企业层面全面的退出，具体的方式在地方上操作方法是“两个转换”，产权制度的转换、职工身份的转换。

产权制度的转换主要是两种方式，一种是出售，把国有企业出售给其他投资者，一种是内部的改制，把企业实际卖给内部的员工经营，这种情况改制的结果往往是职工持股，经营者是大股，这种改革已经全面完成了，这个面非常大，涉及到十几万家的国有企业，两千万以上的国有企业员工。

第二个方面的重大退出，是通过国有企业困难企业的关闭破产，这是一个重大结构调整，资不抵债，没有办法生存的困难国有企业通过破产方式退出市场，安置下岗职工。

1994年试点，98年全面推开，到2008年，一共涉及到5004户困难国有大中型企业，涉及职工981万人。

经过以上两个方面的重大退出，实际这两个方面的退出也是三年改革脱困工作的三项重要工作之二。

还有一项工作是再就业和社会保障体系建设，是为改革和结构调整作出了一个安全网。

在这两个方面重大退出之后，国有企业数量大大减少了，国有经济债券大大收缩。

目前国有企业越来越明显向两个方向集中，逐渐形成两种性质不太一样的国有企业，一种是具有公益性质的国有企业、一种是竞争性的国有企业。

这两种企业的性质、社会功能和改革内容是不太一样的。

第一种是公益性质的国有企业，这些企业在中央企业层面主要是这样一些行业，石油石化，主要是供油、供气的，电网主要是供电，电信企业是提供通信服务的。

地方这些企业非常多，尤其是城市这一级，省级的还有一点，城市一级有很多供水供气，地铁、污水处、垃圾处、公共交通等这样一些企业，这些企业具有公益性的国有企业，有几个共同的特点，第一它的产品或者服务关系到国民经济发展和人民生活最基本的保障条件，是离不开的，不管是油气电还是市民的公共服务都离不开。

第二它的经营中存在着垄断的因素，这个垄断是因为有市场禁入。

有一些是独家经营有一些是寡头竞争。

第三这些企业的产品和服务价格是由政府控制的，企业自己并没有定价权。

第四这些企业的社会效益的重要性高于企业自身的经济效益，即使出现政策性亏损也必须保障社会供给。

所以这批企业和一般的竞争性企业的功能定位、经营的特征是很不一样的。

对这样一些具有公益性的国有企业，社会上有很多的误解。

认为这些企业是垄断的，通过垄断取得高额利润，形成特殊利益集团，这是社会上对这些企业的批评，这些批评是不太准确、不太客观的。

首先市场的禁入就是垄断的，它本身并不是由企业决定的，是由政府的产业政策决定的，企业只是在政策范围内从事经营活动。

第二，企业并没有定价权，价格是政府定的，所以企业想通过垄断抬价是做不到的。

第三，企业负责人的薪酬、工资总额都是被控制住的，这对于所有国有企业都是这样，企业负责人的薪酬通过考核由国资委定，职工工资总额也是由国资委按照工资总额预算管理来进行控制的，它有多少利润，企业经营者拿不走、企业职工拿不掉。

所以通过垄断抬价价格、牟取暴利、坐地分脏的机制是不存在的，它是做不到的。

那么对于这批企业来说，为经济发展和人民生活提供保障条件是当前国有经济最重要的职能之一。

对于这类企业的改革，下一步需要推进四个方面的内容：

第一，规范公司治理。

这样的企业很可能是特殊的公司治理。

因为很多这样的企业，自身的决策权是有限的，比如说城市地铁公司，修多少地铁、修多大的地铁，都是政府定的。

这样的特殊公司治理可能要减少它的决策功能，增强它的监督功能。

对这些企业需要推进它的内部改革。

内部改革就是我们经常讲的企业内部的三项制度改革：

干部人事制度改革、企业用工制度改革和分配制度改革。

需要强化企业管理。

当然具备条件的企业也可以进行重组、上市。

改革的第二方面内容，需要对这些企业建立有针对性的出资人的监管制度。

尤其是考核和评价，应该符合这些企业的功能定位。

由于这些企业的产品或者服务价格是由政府定的，不是由市场决定的。

所以一般对竞争性企业的考核，考核它的利润、考核它的EVA是没有意义的，因为它没有定价权，定价把它定高一点它的利润就高一点，不反映它自身的能力。

所以对这样的企业要特殊评价，尤其是强调社会公益指标以及成本指标。

第三方面是实施有效的行业监管。

对国外垄断企业有一套比较成熟的做法，因为某一些行业由于技术经济特征所决定了，它可能不适合于放开经营，比如说电网，在国外很多国家也就是一个电网公司，正因为是独家经营的，所以具有垄断地位，对于这样的企业，国外有一个惩处办法就是加强社会行业监管。

这个监管是几个方面的，价格监管、服务标准监管、成本监管、收入分配监管、资源配置的监管以及对这些企业要实行行业的限制。

目的是提高透明度，防止企业利用它自己的垄断地位，损害社会公众的利益，从而保护社会和公众的权益。

第三个方面需要形成规范合理的企业与政府间的政策安排。

作为具有公益性质的企业，无疑要承担它的社会责任，这些社会责任往往是政策性规定，但是作为企业有一个持续发展的问题。

任何一个企业所能够承担的社会责任都是有限的，所以对于这些企业来说，有一个公益性和企业性的双重目标兼顾问题。

这实际上需要企业和政府间有非常细致的政策安排，企业应该承担什么责任、政府应该承担什么责任。

如果我们概括一下，对于公益性质的国有企业，下一步改革的方向就是改革加监管，包括出资人的监管也包括社会行业的监管。

第二种情况，现在国有企业的第二种类型，就是竞争性国有大企业，对于这种企业，中央企业里大部分是这种类型比如宝钢、一汽、东电、华润、中国建材都是竞争性的国有大企业。

地方也有一些，尤其是省级有一些地方性国有竞争大企业。

这些企业的改革方向是体制和机制的进一步市场化，最后使企业在体制上实现公众化。

具体的讲就是在改革方面对这些企业不能像以往国有中小企业改革那样或者是简单的卖掉或者简单的改制成为内部的，这种方式的改革对于竞争性国有大企业的改革具体讲应该是依托资本市场，推进公众公司改革。

实际上也是这几年国资委一直在推动的国有企业的整体上市工作。

我们大概有这样一个判断竞争性国有企业最终的体制模式，很可能是干干净净的上市公司，上面没有集团，它身上没有背的存续企业，这样完全可以市场要求运作。

我们想做到这一点，国有企业就彻底多元化了，和社会资本就紧密结合在一起，国有资产彻底资本化，它变成了上市公司的股权，它的流动性就非常好，经营就非常有利了，这样为下一步的改革和结构调整创造了条件。

所以对竞争性的国有大企业，方向是彻底的进行公众公司改革。

我们判断在民营企业中，一些做大的企业，现在民营企业主体还是家族企业，规模比较小。

大多数的民营企业可能永远就是家族企业，就是中小企业，但是其中会有一些企业逐渐地发展起来，变成大企业。

这些企业的发展路径可能和这些国有大企业一样也是公众公司化，最后很可能国有企业和民营企业通过不同路径，但是在公众公司改革方向上会最终走到一起。

所以对竞争性国有大企业，改革的方式就是彻底的市场化和公众化。

现在有一些企业已经接近于整体上市的状态，但是现在还有一些包袱需要消化掉，所以还需要一个过程。

要实现这两个长远的改革目标，对于具有公益性质的国有企业是改革加监管，对于竞争性国有大企业彻底市场化、公众化，要实现这两个目标还有一系列的改革工作需要推动，还需要我们创造条件，现在一步是做不到的。

第一个方面，是优化发展债权人基础上，进一步收缩战线突出主业。

目前国有企业的布局仍然偏宽，不够集中、不够突出，需要通过有进有退的方式进一步收缩展现。

目前国资委的目标是培育有国际竞争力的企业目标，这样的目标和以前的差别是高度的要求并不是宽度的要求，原先的企业都想做大，都觉得进入世界500强是近期追求目标，实际上进入世界500强并不说明什么，尤其在中国这样一个大国，因为我们有很大的国内市场，在中国这么大的国内市场情况下，我们的企业容易做大，所以进入世界500强相对比较容易，甚至都不需要国际化，在国内耕耘就可以进入世界500强。

但是作为一个小国，如果这个小国里面有一个世界500强企业，这个企业一定不得了，因为它必然是国际化的。

对于中国这么大一个经济体，对规模要求我们应该看淡一点，对中央企业的发展主要是提升技术水平、提升素质，而不是扩大规模。

第二，进一步推动企业重组。

由于历史的原因，中央企业内部，包括中央企业之间的资源配置有很大问题。

所谓的历史原因，就是我们缺市场化的发展过程，这和国外企业不一样，国外企业可能几十年在市场竞争中不断地调整和改变资源配置，某些时候可能进入一个新产业，某些时候把一些它觉得没有价值和前途的产业卖掉，逐渐地进行调整，所以这些企业内部的资源配置是市场竞争所塑造和梳理的过程，而我们的国有企业往往没有。

我们到国有企业去，为什么你现在是这样，它可能讲不出为什么是这样，因为某年某月政府发了一个文件要求我脱钩，这批企业脱出来就是这样，所以很多资源配置不够合理，所以需要进行大力度的企业重组。

这个重组包括企业间的重组，也包括企业内部的重组，当然解决问题的内容是不一样的。

企业间的重组往往解决功能不全的问题和资源配置垄断问题，企业内部重组往往是解决内部资源配置混乱，资源之间内部的竞争特别厉害，形不成协同性的问题。

这个方面这几年我们一直在努力推进这个工作，当然推进效果不是很理想，有些企业执行的非常好效果非常明显，有些企业很多工作也做了，但是做的并不到位。

第三，要完善公司的法人治理结构，从一把手负责制，过渡到规范的公司治理结构。

这几年我们做的试点意义很大，原先我们国家到处都是一把手负责制，一把手负责制体制实际上是一个人说了算，虽然有些企业做重大决策的时候也是大家坐在一起，廉政联席会议，各种各样的会议，但是只要一把手有想法，副手即使有不同意见也不好意思讲或者不敢讲。

现在通过董事会试点，我们把中央企业的董事会结构变了，原来是内部人决策，现在国资委要派外部董事去，外部董事占一半以上，这确实和原先不一样了，这个企业重大的事情想一个人定做不到了，所以这个意义非常大，把一个人决策变成了相对而言比较民主、比较科学的集体决策，这是非常有价值的事情。

当然公司治理结构的完善，对于企业来讲是长期任务、是永恒的课题，我们还需要不断地调整。

但是这个试点开始之后出现了体制效应，我们觉得是非常值得珍惜的。

第四，完善出资人对经营者的激励和约束，重点是透明度和考核薪酬，这个方面最重要的应该是作分类管理。

现在国有企业可以分成两种性质不一样的国有企业：

公益性质国有企业和竞争性国有企业，这些企业的出资人管理应该是不一样的，现在我们的差异还不够大，对于有些企业有特殊功能的指标，但是还没有彻底实现分类，这是下一步发展研究解决的。

第五，进一步推动企业内部改革，内部的机制需要进一步市场化，用工、人事、分配，建立现代的人力资源管理体系。

企业的内部改革实际上是从三年改革脱困开始，那时候砸铁饭碗，砸铁交椅，原先是大锅饭体制，这些砸都是重要的，现在仅仅破除旧体制是不行的，需要建立一套现代企业的人力资源管理系统，不光是砸铁饭碗的问题。

人力资源管理系统是从机构、岗位、职责、考核、报酬做一个系统化设计。

现在很多中央企业已经在推这一套现代人力资源管理体系，对各个方面的管理要科学化，这主要是制度建设。

大企业靠制度，小企业靠人，由于中国的企业长期在一把手负责制的体制下运作，所以我们一把手负责制的体制在制度建设上往往比较单薄，往往是一把手想做就做什么，换一个一把手这个企业可能就是完全不一样的章程，所以这方面要向跨国公司学习，建立一套信息化的企业系统管理体系，这包括战略、决策、风险、预算、财务、审计、采购等等，这些方面跨国公司有非常成熟的做法。

第七，解决好企业和社会负担的问题。

包括辅业改制、厂办集体企业的改革，社会职能的移交等等，进一步减轻国有企业各个方面的社会负担，因为社会负担仍然是非常重。

这仅是企业层面的改革，一个方向是改革加监管，去推进具有公益性质的国有企业改革，另外一个层面市场化、公众化推进竞争性国有企业改革。

实际上整个改革不光是企业层面，宏观层面的改革应该能够为国有企业改革创造相应的环境。

宏观层面的改革关键是两项，第一彻底的实现政企分开，政府不能介入企业的内部事务，政府的宏观调控也要以市场手段为主，要符合市场规则和要求。

在这方面前几年国有企业困难的时候，政府的干预比较少，那时候因为它很困难，很多政府部门不愿意沾这个国有企业，怕沾上了脱不了手，这几年企业比较好了，有些政府部门就不太介意政府和企业应该分开的规则了，政府要做事但是没有钱的时候就找企业出钱做事情，这样的事情如果做多了，改革就会倒退。

第二是要营造平等的市场竞争环境。

从国务院国资委的角度，我们不赞成政府对国有企业有额外的照顾和倾斜，不赞成政府为国有企业输血，实际上政府为国有企业输血的机制在三年脱困改革中已经断了，标志是政府财政不再对亏损国有企业提供补贴，银行也早已股份制改造了，所以没有优惠。

三年改革脱困的时候，之所以改革取得长效，重要的一点是政府对国有企业的输血渠道切断了，这个改革是至于死地而后生的效果，一个企业靠政府输血永远不能成为市场主体，营造平等的市场竞争环境，同时意味着希望政府规范市场竞争手段，净化市场竞争环境。

如果我们的企业靠行贿、靠回扣都可以走得通的话，最后受到伤害的只能是中国经济和中国社会自己。

总之，中国的国有企业改革还是取得了很大的进展，因为它是世界性的难题，但是改革还没有完，改革还需要向前推进。

现在看，下一步推进的方向还是比较清楚的，剩下的国有企业并不多了，一种是公益性质，为经济发展人民生活提供保障的，对这些企业的改革就是改革加监管，还有一些竞争性的国有企业就是彻底市场化、彻底公众化。

当然做到这一点还需要改革方面、结构调整方面做很多工作，同时也需要宏观上有一些配套措施。

我就简要的介绍这些想法，谢谢大家！

米建国：

谢谢邵宁主任，邵宁主任在国企改革岗位上做了很多年，邵宁主任介绍了当前国有企业运行状况，指出了国有企业深化改革的内容，对大家了解国有企业改革，搞好自己的企业经营有重要的指导意义，感谢邵宁主任。

由于时间关系，我们只提一个问题。

提问：

中国的国有企业在国际化方面将会怎样发展，特别是中国在制造业转型过程中，特别是目前欧美市场非常低迷，很多欧美的零部件企业濒临资金链的问题，这种情况下中国国有企业如何抓住当前的机会大举收购这些企业，走出制造业目前低端的环境，请问邵宁主任对这个问题有什么看法？

邵宁：

目前这是中国企业国际化的一个机遇。

最近这一段很多欧洲和美国的一些中小企业由于它的成本高，它很困难，但是这些企业有它的品牌，有它的技术、有它的渠道。

所以最近这一段中国的企业，国有企业、民营企业成功的收购还是做的不少。

往往成功的收购是这样，把它的研发、渠道仍然留在国外，但是生产部门移到国内。

渠道、研发仍然是很好的，但是生产成本降低了。

一般讲双赢，被收购的企业能够保相当的就业岗位，它能够发展，同时中国企业得到了技术。

这是非常好的事情。

现在很多中央企业在做，但是这个方面还有一个问题，我们的企业太不了解国外的经营环境和法律环境，尤其是在员工法方面，我们往往吃亏，觉得挺好，代价不高，但是你接过来之后，如果发现这个企业需要裁员，最后成本会非常之高，因为国外对于员工的保护，尤其是它的工会系统是非常有效的，跟中国完全不一样。

这个事情现在是中国企业的机会，不仅是中国国有企业，是整个中国经济的机会。

但是由于我们不太熟悉国外的情况，而且这种熟悉程度也很难在短期内真正有大的改善，如果现在这方面做的比较好，需要中介服务。

比如说我们在中央企业里面，在德国有一个德马斯公司，它已经做了20多年，它帮助很多国内企业做企业收购，它做的净值调查，它做的判断对企业非常有帮助，所以对有国际经验的一些中介机构和企业都可以为我们提供服务，现在我们自己做有风险，如果有人帮助效果会好得多。

的确是机会。