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环保支出分析

公共支出分析一环境保护支出分析

姓名:

代传旭

摘要：

环境保护支出指政府环境保护支出，包括环境保护管理事务支出、环境

监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出、天然林保护工程支出、退耕还林支出、风沙荒漠治理支出、退牧还草支出、己垦草原退耕还草、能源节约利用、污染减排、可再生能源和资源综合利用等支出。

环境保护支出产生的原因

环境保护是由于环境问题的产生、发展及其尖锐化而出现和发展的。

人口和经济的迅速增长，刺激了对稀有资源的需求，加剧了对资源的开发和利用，导致了对环境的破坏。

保护环境是人类对自然的一种积极友善的态度和行为，是人类处理自身与自然关系的一种理性行为表现。

二、环境保护与环保支出的概念

环境保护是一种行为或活动，可以使用设备、劳动力、制造技术、网络信息或产品等，以达到收集、处理和减少各种污染物，预防和消除污染，以及防止环境退化的目的。

环保支出是直接针对环保活动的资金支出，主要用于收集、处理和减少各种污染物，预防和消除污染，以及防止生产和消费过程中产生的各类环境退化。

并遵循两个原则：

减量原则谁承担环保活动；支付原则谁负担环保活动费用。

环境保护具有公共性，环境保护支出具有社会消费性支出的性质。

1.人类社会生存发展离不开自然环境，因此环境保护事业是一项公共事业。

2.环境保护具有显著的外部效应，它所提供的服务是全体社会成员的共同需要。

3.环境保护具有消费上的非竞争性和非排他性。

三、我国环保支出的主要内容

1.主要污染物减排专项资金支出

2007年中央财政设立了主要污染物减排专项资金，用于支持主要污染物减排的监测、指标和考核体系建设，分两批下达共计13.3亿元，用于支持全国环境监察执法标准化建设。

我国目前已初步形成了一套推进节能减排的财政政策体系。

其中涉及主要污染物减排的政策有：

加大对污染减排监测、执法、标准等基础性工作的支持力度；支持城市污水处理设施建设，中央财政重点是加大对中西部污水处理设施管网建设的补助。

专项资金主要用于以下几个方面：

支持国家、省、市国控重点污染源自动监控中心能力建设；补助污染源监督性监测能力建设和环境监察执法能力建设；补助国控重点污染源监督性监测运行费用;补助提高环境统计基础能力和信息传输能力项目;支持围绕污染减排开展的排污权交易等改革;用于主要污染物减排工作取得突出成绩的企业和地区的奖励。

2.水污染治理资金支出

对水污染治理是按照/谁使用谁保护,谁污染谁治理0的原则进行的。

除企业承担水污染治理费用支出外,政府财政是水污染治理的大户。

国家制定并实施重点流域“九五”、“十五”水污染防治计划,实行污染物总量控制制度,将总量削减指标落实到排污单位,逐步完善排污许可证管理方式,并建设了一批重点治理工程项目。

“三河”、“三湖”域已经建成和正在建设的污水处理厂达416个,日处理能力2093万吨;流域内的5000多家重点污染企业,已有80%以上实现了达标排放。

目前,流域水污染物大幅度削减,水环境恶化趋势基本得到控制,一些河段和湖体水质有明显的改善。

3.大气污染防治资金

“两控区”染防治。

1998年中国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区,涉及27个省、自治区、直辖市的175个城市、地区,总面积约为109万平方千米。

国家在“两控区”内进行能源结构调整,推广清洁燃料和低硫煤,大中城市禁止民用炉灶燃用散煤。

四、我国环境保护支出现状

2008年，资源节约型和环境友好型社会建设加快。

全年累计安排423亿元中央财政资金，支持十大重点节能工程建设、循环经济发展、城镇污水垃圾处理设施及配套管网改造、重点流域水污染治理和节能环保能力建设等。

2009年，经济结构要进一步优化。

自主创新力度加大，第三产业比重有所提高，产业集中度得到提升，落后产能进一步被淘汰，区域发展更趋协调，单位国内生产总值能耗、二氧化硫、化学需氧量排放量降幅进一步扩大。

2008年，环境保护支出1040.3亿元，占到当年中央财政支出总额的2.9%，相比2007年增长33%，完成预算的101.2%。

2009年，中央财政增加节能减排投入，安排资金495亿元。

环境保护支出1236.62亿元，占到中央财政支出总额的2.8%，比2008年增加196.32亿元，增长18.9%。

从“九五”时期开始，我国政府高度重视环境保护工作，环境保护投资呈现快速增长趋势。

整个“九五”期间环境保护投资3600亿元，是“八五”期间环境保护投资的0.93%。

其中，1999年的环保投入820亿元，占GDP的比重首次突破1%“十五”期间，全国环境污染治理投资猛增至8398.3亿元，比“九五”时期增长1.33倍，占同期GDP的比重进一步达到1.18%。

为实现“^一五”环境保护目标，“十一五”期间全国环保投资约需占同期国内生产总值的1.35%。

再从增长

率指标看，“十五”期间我国环保投资的年均增长速度达到18.8%，已经高于同期GDP的9.5%的增长速度，但是却大大低于同期固定资产22%勺年均增长速度，而且环保投资占固定资产投资的比例在2001-2007年总体呈现下降趋势，这说明在固定资产投资增长的同时，环保投资并没有同步跟上，在一轮又一轮固定资产投资热潮中，对环境保护的投资却偏冷。

而环保投资欠账将会越积越多，环境形势将会越发严峻。

据曲格平（1997）估计，工业污治欠账约在1500—2000亿元，城市与污染控制有关的基础设施欠账至少有3000亿元，环境保护投资的历史欠

账总数约在5000亿元左右。

要弥补这些投资，要求环境保护投资进一步增加

2010年6月-2012年6月我国环境保护财政支出及同比增速（单位：

亿元，%

财政支出环境保护当期值］亿元）同比噜长「；）

资料来源：

前瞻产业研究院整理

据前瞻数据中心监测：

2012年6月我国环境保护财政支出是269.82亿元，比增年同期增加了23.11亿元，同比增长9.37%，比5月份环比增长了60.88%；1-6月我国环境保护的累计财政支出是927.56亿元，累计同比增长26.29%。

新华社图表，北京，2011年3月6日表：

2011年中央财政支出结构新华社发。

五、我国环境财政支出存在的问题

1.环保投入不足，环境监管不力

政府尚没有专门的环境保护预算支出科目。

地方保护主义也加剧了资金对环境执法能力的影响。

根据中国目前的环保管理体制，各地环保部门归属方政府领导，经费也依托于地方财政，环境执法严重依赖于当地的财政状况和对环保的认识程度。

普遍来看，地方环保经费都比较缺乏。

特别是如果环境执法影响到了地方经济发展，有的地方政府就通过人员、经费来牵制环保部门，体制上的缺陷让地方环保部门的执法“先天不足。

近些年，尽管我们投资总量有所增加，但占GD的比重仍然很小。

除了与经济发展水平直接有关外，更重要的原因：

一是政府重视不够。

二是民间环保投资的积极性没有得以很好地调动，环境保护的正外部效应特点使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。

2.资金使用效率低下

过去的环保投资已经形成了一定的环保设施规模，然而环境保护设施运转

效率低下却是一个普遍的问题，结果是环境治理投资在增加，环境污染治理效果却不佳。

环保资金未专款专用、拨款不及时、资金大量闲置的情况也使得资金效益难以提高。

尽管专项资金的最大特征就是专款专用，但无论资金数额大小，

几乎每一项资金都不同程度地存在被挤占挪用的现象。

据有关部门统计，在现行的预算方式下，很多单位负责人以单位经费超支较大为理由，故意挤占挪用环境保护专项资金，有的单位用于弥补差旅费、办公费、邮电费等公用经费开支，另外也有的单位将这些资金改变性质和用途,挪作他用。

环境保护投资效率不高，主要体现在环境保护设施运转效率低下，环境污染治理效果不佳。

环保设施未能充分发挥效益的主要原因：

一是缺乏预算约束机制和有效的监督制度。

二是缺乏竞争机制。

（国际经验表明，当污染治理投入占国民生产总值的比例达到1%〜1.5%时，才能基本控制环境污染；提高到2%〜3%时，才能改善环境质量。

目前，我国这一比例仅有0.7%〜0.8%。

）

3.环保投资管理方式落后。

中国的环保投资属于国家垄断性行业，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺乏一套严格规范的、可操作性的管理模式。

（以当前中国的经济和社会现状，要想在一定的时间内遏制环境整体恶化的势头，仅仅靠国家有限的财政支撑是远远不够的，国家要在保持经济适度高速发展的同时，投入巨大的经济力量治理和保护环境也是不现实的。

）因此，我们必须按照市场经济的要求实行对外开放，将环保投资领域向社会开放。

4.价格失灵,没有充分调动市场资金。

环境保护的正外部效应特点使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。

在缺乏政策调整的时候,环保市场总是显得缺乏投资的动力,民间环保投资的积极性没有得到很好的调动。

以流域城市污水处理为例,从水环境管理的角度看,上游城市的污染治理活动对于流域水环境保护的意义更为重要,污水处理的资金不愿意进入上游地区的城市。

从环境保护的需要看,污水治理的资金应该“逆流而上”更多地投向那些上游、生态更重要的地区,然而市场本身是无力提供这种动力的市场失灵因此必然出现。

排污收费政策目前执行了一个过低的收费标准,因而企业没有动力投资进行污染的削减和治理。

六、环境保护支出问题的对策分析

1、建立健全环保资金监管机制环保资金监管机制是环境财政体系的重要组成部分。

首先,建立环保资金信息公开披露制度。

每年年初,中央和省、市环保局要会同同级财政部门公告本级年度环保资金的总盘子和各种专项资金的规模,并根据本级污染防治和环境保护重点,编制环境保护专项资金申请指南,在自己的网站上向社会公开发布。

其次,环保资金的申请,项目审核及资金计划的下达和环保资金的拨付都要建立完整的制度体系。

最后,环保资金使用的监督管理。

项目单位收到环保资金后,应尽快组织项目的实施;项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定,科学、合理、有效地安排和使用资金;

环保资金要实行单项核算、专款专用,不得用于金融性融资、股票、期货及捐赠等与环保事业无关的支出;项目完成后,主管部门要组织项目评估与绩效鉴定

2、建立环境支出科目按照公共财政的要求,根据中央政府环境事权,建立独立、稳定的环境财政支出科目,为政府行使环境事权、履行环境保护职能提供资金保障。

同时,政府要对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和不可逆性有充分认识和准备,政府的环境财政支出应当保持稳定和连续。

在公共财政框架内经济运行的波动和调控,不应影响国家环境政策的连续性,环境支出是一项功能性政策,必须长期、连续、稳定地发挥作用。

3、理顺环境保护支出中的事权。

政府的环境保护责任，应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。

影响范围限于特定行政管辖区的环境问题，属于地方性环境服务，应该由地方政府负责；如果环境影响范围是跨行政区的，甚至是全国范围的，就是全国性公共物品，应该由中央政府管理。

中央政府环境事权主要是解决具有跨行政区、跨代际、具有明显外部性特征的国家环境事务。

目前，由于中央与地方、政府与市场之间的环境保护事权划分不明确，一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的环境保护事务，例如跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约等，严重缺乏环境财政的支持。

同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如地方管辖的水环境治理、城市环境基础设施建设等，都需要地方财政安排。

所以，要统筹考虑国家需求和地方实际，分时期明确环境保护支出中的事权，理顺财权，为国家财政资金介入环境保护明确方向和重点。

4、加强环境财政支出的预算管理。

做实环境预算科目。

环境保护已经纳入财政预算支出科目中，当前的主要任务是将其做实，确保“有渠有水，源源不断”。

为此，建立长期稳定的经费增长机制显得尤为重要。

构建环保支出与GDP财政收入增长的双联动机制，确保环保科目支出额的增幅高于GDPffi财政收入的增长幅度，并将新增财力更多地用于环境保护。

在预算讨论的环节，要确立环保支出的优先和重点保障地位，设定具有约束力的投入目标要求。

预算安排和执行的环节，要严格按照相关制度和操作规程，确保环保预算资金安全，有效地用于环保支出。

七、环境保护的财政政策安排及改善

1、制定有利于环境保护的财政投资政策

财政政策主要是要转变国家环境产业的投资机制，建立国家财政对环境保护的投资运行机制，提高财政投资的效率和效益。

根据日本的经验，其企业投资污染防治的动力是环境制度对企业所产生的成本选择机制，即企业不投资的成本高于投资的成本1。

日本环境投资的这一制度机制正是中国所缺乏的。

中国的环境标准及其环境制度相对于环境污染的严重性而言，刚性不足，制度本身对企业的投资缺乏压力。

同时，制度又未被严格实施，软化了制度本应有的刚性，进一步削弱了企业投资的压力。

所以，在经营状况不好或交了排污费的情况下，企业的环境投资经常处于或有或无，或可多可少的状态。

因此，我们必须建立国家财政对环境保护的投资运行机制。

第一，通过财政政策，加大政府对环保投资的力度。

为了解决环境保护所需要的巨额资金，财政政策应做如下调整：

加大中央对地方的投资和转移支付力度。

利用财政信用方式筹集财政收入，支持生态环境保护工作。

政府对环境保护投入的重点，应是公益性很强的环保基础设施的建设；跨地区的污染综合治理；跨流域大江、大河、大湖等区域环境治理；环境保护的基础科学研究等。

因为这些领域社会效益大，经济效益低，风险大，投资多，是单个企业和个人不愿或无力涉及的。

政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷。

第二，调整财政投资政策，将环境保护纳入各级政府的财政预算。

政府在制定财政政策时，应将环境保护纳入其中，并且要逐年增加投入。

各级政府为了保证环境保护资金的落实，必须从本地财力实际情况出发，每年从预算内的支出中安排部分资金用于防治环境污染。

此外，每年可从预算外资金中统筹部分资金用于防治环境污染。

第三，增强财政政策对企业投资的约束力。

一方面国家对于那些经济风险比较大的行业，在财政和金融政策上应给予一定的优惠；另一方面，增强财政政策对企业环境投资的约束力，加大企业不投资环境治理和环境保护的压力，国家财政支持重视污染治理和环境保护的企业，增强财政政策的刚性约束。

2、建立健全环保资金监管机制环保资金监管机制

建立健全环保资金监管机制环保资金监管机制是环境财政体系的重要组成部分。

首先,建立环保资金信息公开披露制度。

每年年初，中央和省、市环保局会

同同级财政部门公告本级年度环保资金的总盘子和各种专项资金的规模，并根据

本级污染防治和环境保护重点，编制环境保护专项资金申请指南，在自己的网站上向社会公开发布。

其次，环保资金的申请，项目审核及资金计划的下达和环保资金的拨付都要建立完整的制度体系。

最后，环保资金使用的监督管理。

项目单位收到环保资金后，应尽快组织项目的实施；项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金；环保资金要实行单项核算、专款专用，不得用于金融性融资、股票、期货及捐赠等与环保事业无关的支出；项目完成后，主管部门要组织项目评估与绩效鉴定。

3、制定有利于环境保护的经济激励制度

经济激励制度，是指政府运用财政资助、政府担保贷款和税收优惠等经济手段刺激企事业单位，促进资源和能源的综合利用，实现保护环境的目的。

发达国家运用这些经济刺激政策来保护环境的经验可资我们借鉴。

日本政府设计的投资制度目的非常明确，通过专门的金融机构解决企业在环境投资问题上的困难，政府为企业治理污染提供低息贷款。

日本从70年代中期

到80年末，中央政府所属的金融机构给企业提供的低息贷款，占企业污染投资的30%-40%2

美国《2002年新农业法》在《1996年农业法》的基础上增加了519亿美元的农业补贴。

新增的补贴额中，有171亿美元用于农业生态环境保护计划的补贴。

根据《2002年农业法》的授权，农业部通过实施土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态环境保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式，把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。

从日本、美国的财政政策可以看出，政府直接激励企业和个人来参与环境保护。

由此，我们必须以市场为导向，大力采用财政补贴、贴息、国债、税收返还等财政激励机制，减少与环境保护不相符合的财政补贴制度。

对于生产“绿色产品”采用“清洁生产”的企业，对于“封山造林（草）”的农场和个人，政府可以通过财政补贴、贴息、国债、税收返还等手段加以支持，对于大型环保基础设施和生态工程的建设，政府可以通过补贴、减免税等手段引导企业、个人增加对环保设施的投资。

在这种政策的激励下，企业开发环保产业的积极性会大大提高。

表面上看国家的税收减少了，实际上是间接地放大了生态环境保护的投入。

同时，各级政府对环境保护有突出贡献的集体和个人应该给予奖励。

总之，财政政策能有效地促进环境保护。

当企业无力承担环境污染治理所需巨额资金和投资时，政府给予一定的投资和适当的补助，以实现生态保护的目的。

征收排污费对环境保护有双重的作用。

一方面通过对排污企业收费，促进企业经济治理污染；另一方面，征收的排污费缓解了环境保护资金的不足，增强了政府和企业治理污染的能力。

政府通过征税、减免税等手段来调节政府和企业对环境保护的投资关系。

参考文献：

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中国环境科学出版社，2006

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