后奥运时期深化单项运动协会改革的研究.docx
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后奥运时期深化单项运动协会改革的研究
国家体育总局体育社会科学研究项目
后奥运时期深化单项运动协会
改革的研究
项目类别青年项目
项目编号1308SS08126
负责同志邱雪
承担单位国家体育总局体育科学研究所
完成时间2009年9月
目录
1引言3
2文献综述4
3研究方法16
4正文17
4.1我国单项运动协会发展的历史沿革及现状17
4.1.1我国单项运动协会改革的历史沿革17
4.1.2我国单项运动协会改革的现实状况20
4.2后奥运时期我国单项运动协会改革的需求23
4.2.1管理体制发展的需求24
4.2.2体育事业发展的需求26
4.3后奥运时期我国单项运动协会改革的路径28
4.3.1“中心+协会”模式体现了体育管理的发展特点29
4.3.2“中心+协会”模式体现了我国社会的发展水平30
4.3.3“中心+协会”模式体现了运动协会的发展现状31
4.4后奥运时期深化单项运动协会改革的对策33
4.4.1进一步理顺单项运动协会的运行机制34
4.4.2进一步协调单项运动协会的利益机制35
4.4.3进一步完善单项运动协会的筹资机制38
5结论41
6参考文献42
7附件44
1引言
在我国改革开放的过程中，体育战线的改革也一直在摸索和实践中进行。
随着我国建立社会主义市场经济目标的明确，如何建立一种与社会主义市场经济相适应的体育管理体制和运行机制，推动体育的社会化、产业化，更好地实现奥运争光战略目标和全民健身战略目标，就成为体育战线改革的首要及迫切的任务。
随着国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》的颁布，我国体育管理体制必将迎来新一轮的完善与调整，而有关单项运动协会管理体制的改革作为其核心必将成为改革的重点。
需要明确指出的是，后奥运时期深化我国单项运动协会改革的关键仍是其管理体制的改革，即“协会制”的进一步完善。
为此，国家体育总局在《2001—2010年体育改革与发展纲要》中指出，今后要“继续推动协会制改革，在进一步完善我国运动项目管理体制和运行机制的基础上，逐步建立具有中国特色的协会制，使协会逐步成为自主决策、自我管理、自我约束、自负盈亏的社团法人。
各地要根据本地实际，分期分批进行协会实体化改革。
”而对于单项运动协会管理体制改革的重大举措，就是实现单项运动协会的实体化，使单项运动协会真正担负起我国体育发展的重任。
经过十几年坚持不懈的努力，我国单项运动协会实体化的改革已初见成效，“中心+协会”模式已经成为有中国特色的协会制的代表。
但是我国单项运动协会的实体化发展进程仍未完成，目前的情况是，我国体育行政部门仍然通过项目运动管理中心对本项目的发展实行管理，而依附于管理中心成立的单项运动协会大多只是体育行政部门开展对外交流和扩展体育工作社会领域的工具，协会的功能与作用没有得到充分的发挥。
随着北京奥运会的结束，单项运动协会的管理体制改革再次成为了中国体育关注的焦点。
因此，本研究以后奥运时期我国单项运动协会的改革为题，通过梳理单项运动协会的历史沿革及发展现状，找出单项运动协会改革的依据及管理体制、体育事业改革所面临的需求，力图探索出一条有中国特色的单项运动协会发展的道路，为进一步完善有中国特色的协会制，特别是为后奥运时期单项运动协会的改革提供理论根据。
2文献综述
单项运动协会的历史可以追溯到19世纪中叶，是西方发达国家业余体育俱乐部和职业体育俱乐部发展到一定程度后的产物，是体育社会化、市场化发展的结果。
世界上最早的单项运动协会出现在19世纪的英国，从它产生就带有民间社团的性质。
20世纪中期以来，这种纯社团的体育组织形式逐渐被绝大多数国家所采用，成为被公认的较先进的运动项目管理形式。
经过一百多年的发展和完善，它逐步形成了覆盖面广、包容量大、适应性强的特点，使其能够较好地适应市场经济条件下体育社会化、产业化和利益主体、价值取向多元化的趋势，符合现代体育运动的特点和发展规律，成为有助于调动各方面积极性、科学化和民主化水平较高的管理形式。
同时，单项体育协会作为非盈利的体育社团相对独立的承担了各个体育运动项目的管理职能和具体运作，并且在长期的实践中逐步形成了较为成熟的协会管理和运行机制。
在管理方式上，各国政府主要通过立法、制定政策、加强资金预算与审计等对单项运动协会进行监督管理与宏观调控，一般较少干涉单项运动协会的内部运作与管理，各协会按照章程相对独立行驶运动项目的管理权利，政府对各运动项目的资助体现出政府对竞技成绩的偏好，奥运项目特别是本国优势项目获得的资助往往较高。
从单项运动协会的管理方式看，它采取的自下而上的逐步建立与完善的过程，当代世界绝大多数国家的政府机构已经不再直接插手单项运动协会的事务，而是由半官方性质的体育理事会（或称体育运动委员会）、非政府性质的体育联合会（或称体育总会）或国家奥委会对单项运动协会行使具体的领导职能，主要有以下三种类型的组织模式：
在英国、西班牙、澳大利亚、比利时等国，发展体育运动的任务和计划，是在尊重各单项运动协会自主权的前提下，由负责体育运动的国家政府机构与体育组织共同制定和执行。
国家和体育组织共同确定全国发展各项体育运动的总体方针政策。
这一政策方针由一个包括政府部门的代表和各体育单项协会组织负责人在内的专门机构制定，如英国的体育运动理事会、西班牙的最高体育理事会、澳大利亚体育运动委员会、比利时体育运动委员会等，均采取这种做法。
这些具有半官方性质的组织负责分配政府拨款和其他收益，为全国性的单项运动协会提供资助。
它们与奥委会之间不存在领导和被领导的关系，而是互相合作的关系。
在德国、瑞典、日本、瑞士等国，政府主要是帮助体育组织自主地发挥职能作用，由非政府组织——体育联合会为单项运动协会的发展提供必要的物质支持。
但是，这些国家都通过立法的形式确立了体育联合会作为本国体育运动的唯一代表和代言人的地位，给予体联在领导单项运动协会方面的权威。
这些国家的奥委会主要负责有关奥运会的事务，它和体联是一种合作关系，通过协议进行管理。
在意大利、美国等国，国家奥委会在单项运动协会的宏观管理上享有权威。
意大利通过相应的专门法律，将国家管理体育运动的权力交给意大利奥委会，由意大利奥委会来协调和管理所有的全国性单项运动协会，该组织由此确定了对其所管辖的39个单项运动协会的绝对领导地位。
其中还包括许多非奥运会项目的体育单项协会。
在美国，政府通过的《业余体育法》规定了每一个单项运动协会都享有自治权，但如果美国奥委会要对某项争议进行裁决，各单项协会必须服从最后的裁定。
这些国家的奥委会不仅行使奥运项目的管理职能，而且还对非奥运项目具有管辖权限。
在经费来源上，各国政府提供给体育的资金中用于体育组织的分配比例比较高，是许多单项运动协会最重要的资金来源，因此，政府对协会资金的管理都比较严格，从预算到监督审计都有一套比较成熟的财务监督与管理办法。
除了对各单项运动协会直接的资金支持外，各国往往还制定了优惠的经济与税收政策，积极帮助个单项协会利用市场化机制和手段等多方筹集资金，并鼓励市场和社会对体育事业的赞助与投入，从单项运动协会的资金操作经验来看，大致有两种途径：
一是财政上的直接支持；二是税收上的间接支持。
英国体育运动理事会一般会把自己总收入中的50%下拨给全国性的单项运动协会和其他全国性体育组织。
英国体育运动理事会每年都要向65个单项体育组织提供财政拨款，拨款数额最低是1000英镑，最高纪录达52.49万英镑。
同时，英国政府采取了很多措施减免非营利体育组织的税收，并且鼓励私人机构赞助体育事业。
德国联邦政府也有一套发展体育产业的优惠政策，包括对非营利体育组织的减税政策，这意味着大多数体育俱乐部根本不用交税。
体育俱乐部和体育协会的捐赠者可以要求个人所得税减免，体育俱乐部可以免费或者以很低的价格使用公共体育设施。
政府不仅减免体育俱乐部的税收，而且体育俱乐部预算开支的20%左右直接由政府支付，政府对体育俱乐部的支持建立在其非营利基础之上。
从西方发达国家上述两个方面的经验表明，单项体育协会在发展体育事业的过程中，具有不可替代的作用。
体育属于社会服务的组成部分，政府对体育事业全权的管理易于陷入大量的事务性工作，削弱宏观管理职能，并阻碍了社会团体参与体育管理。
政府管理为主的体制下很容易形成垄断式的管理方式，体育的服务质量降低，从而很难满足公民对体育多层次的需求。
因此，西方发达国家体育发展模式可以说基本上采用的是一种市场逻辑主导下的市场经济发展模式。
中国体育与西方发达国家体育是在两种不同的经济体制条件下发展的，中国体育发展模式则可以说基本上是一种政府观念指导的计划经济的发展模式。
为解决这一问题，在党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的宏伟改革目标的新形式下，体育战线深化改革确立了体育改革的总目标，那就是改变原来在计划经济体制下单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合，集中与分散相结合的格局。
这一改革的总体思路和基本思想在《国家体委关于深化体育改革的意见》（简称《意见》）中都有了明确的阐述，《意见》中的改革内容分为六大类，共提出了二十九项改革举措，其中一项重大的改革就是：
改革传统的运动项目管理体制，建立以单项运动协会为主的管理运动项目发展的具有中国特色的协会制新体系。
推进“协会制”关键的一步首先是要使单项运动协会成为真正意义上的协会实体，为此，上世纪80年代末，国家体委本着先试点、后推广，边试验、边改革的原则，开始了部分运动项目协会实体化的改革试点工作。
通过调查研究，总结改革试点经验，探讨协会实体化过程中存在的问题和矛盾，为协会制这一新的运动项目管理模式的建立提供参考和借鉴。
围绕此次改革，在体育系统内部出现了众多有关单项运动协会改革的资料与研究成果。
序
号
项目
奥运
项目
协会类型
项群类型
是
否
行政
事业
社团
技能类
体能类
表现类
对抗类
准确
难美
隔网
双人
同场
1
乒乓球
√
√
√
2
网球
√
√
√
3
拳击
√
√
√
4
足球
√
√
√
5
篮球
√
√
√
6
田径
√
√
√
7
登山
√
√
√
8
武术
√
√
√
9
柔道
√
√
√
10
射击
√
√
√
11
体操
√
√
√
12
摩托车
√
√
√
13
铁三
√
√
√
合计
9
4
6
6
1
1
2
2
2
2
4
表1：
《关于我国单项运动协会实体化的研究》调查对象
资料来源：
《关于我国单项运动协会实体化的研究》国家体委体育信息研究所
1992年，根据国家体委领导的有关指示，国家体委政策法规司、人事司等部门组成联合调查组，对12个单项运动协会（足球、网球、围棋、中国象棋、国际象棋、桥牌、武术、登山、摩托、拳击、铁人三项和体育舞蹈）实体化改革试点情况进行了调查，并撰写调查报告《解放思想，积极探索，推进体育协会制的改革——全国性单项运动协会实体化改革试点情况的调查》，此次调查内容包括：
协会制进行实体化改革试点以来的发展变化：
当前协会实体化发展过程中存在的问题和困难；实体化试点协会今后的发展设想以及对有关部门的建议等等。
1993年，国家体委组织体育信息研究所又对13个个单项运动协会（乒乓球、网球、拳击、足球、篮球、田径、登山、武术、柔道、射击、体操、摩托车、铁人三项）进行了为期两年（1993年1月至1994年12月）的调研（表1），此次调研对当时单项运动协会管理的三种管理体制，即行政部门直接管理型、事业型协会实体管理型、纯社团型协会实体管理型进行了梳理及分析，并撰写调研报告《关于我国单项运动协会实体化的研究》，此次调研为我国单项运动协会管理体制改革提出了新的发展目标和步骤，即：
第一步，九五期间，应逐步全面实现政、事（社团）分开；第二步，2000年至2005年，加强系统建设；第三步，2006年至2010年，逐步过渡到单项运动协会的社团管理体制。
与此同时，借鉴大量的国外经验，部分国内学者对体育机构的管理体制和运行机制进行了研究：
臧超美80年代在《单项运动协会实体化的思考》一文中对全国性和省级单项体育协会的类型做出分析，即：
行政型协会21个（涉及26个运动项目）；事业型协会39个（涉及54个运动项目）；社团型协会3个（涉及3个运动项目）。
上述数字表明，社会选择性的纯社团极少，而政府选择性的行政型和挂靠政府部门的事业型协会占绝大多数。
该文还论述了单项体育协会实体化的五项积极意义。
王艳、孙汉超教授于90年代中期发表的《我国单项运动协会依据管理中心发挥实体作用的研究》一文中，表明了我国著名体育管理学专家孙汉超的学术观点，我国单项运动协会现阶段应该为半社团半政府性，单项协会的实体作用必须依据于管理中心，运动项目管理中心是连接体育总局和单项协会的桥梁和纽带，因此，单项协会虽是运动项目专项管理的主体，但也说明政府对其选择与主导作用之凸显。
20世纪90年代末广东梁俊雄教授等对粤、澳地区体育社团组织要素进行了量化研究，该项研究统计了两地体育社团组织要素的认同程度及重要性的取向，并通过R型因子分析，从26个要素中选取了规划管理、自主经营、开发财源和人才资源、干部配置、稳定经济来源、竞赛项目等8个综合主因。
同时，武汉体育学院龙斌等早于1999年提出了我国竞技体育“四步曲”的二步曲为职业化的基础—实体化，全国性的单项运动“协会实体”是指为发展某项运动而具有协会管理体制和运行机制的法人单位，如经济实体，事业实体等。
从前期研究结果来看，有关单项运动协会改革的研究基本上是在协会的管理体制，即协会制和协会管理手段，即实体化这两个维度进行的：
首先，关于协会制的文献研究
关于协会制的起源：
协会制是一个“舶来品”，它产生于奉行市场经济的西方国家，有一、二百年的发展历史，从协会制产生和运作的社会条件看，它是与经济自由化、政府分权化、社会自治化相适应的一种运动项目的管理模式和运作机制。
从理论上讲，所谓协会制指的是与运动项目管理有关的机构设置、权力划分、组织形式和管理方法的总称。
从组织形式上看，协会制是以各种体育俱乐部为基层组织，以国家单项协会为管理主体，以国家奥委会或全国体联为最高协调机构的社会化管理制度。
因此，协会制从本质上说是一种社会办体育，体育由群众自治的管理形式。
推进单项协会实体化只是建立协会制的一个手段，是操作层面上的一个突破口。
关于我国单项运动协会制的特点：
按照社会主义市场经济的要求，依照国际惯例；我国单项运动协会管理体制的改革必须确定适应社会主义市场经济体制和体育改革发展目标，建立具有中国特色的社团属性的单项运动协会管理体制，争取竞技体育水平的提高和群众体育的发展，提高项目的社会效益和经济效益，其特性表现为：
国家通过财政拨款，领导体制确定及体育方针、政策的宏观指导，体现国家意志，协会则通过项目管理的系统化、规范化、法制化，走自我管理、自我发展、自我约束的道路。
其主要内容为：
第一，组织建设：
组织建设是协会建设的最基础问题，协会的组织结构应该包括：
决策机构、办事机构、专业机构和实体单位。
协会的组织建设主要是指上述机构产生的程序、各自职能的确定、作用的发挥以及机构之间相互衔接等方面的问题。
第二，制度建设：
协会的各项制度是社团章程的延伸和具体化，是协会的各级组织和全体成员的行为规范准则，合理科学的规章制度对一个协会能够起协调大家的思想和行为，减少力量的内耗，保证协会宗旨任务的实现的作用。
同时各种制度完善以后，能保证协会工作的连续性，以免由于人事变动造成工作的脱节和随意性改变。
第三，业务建设：
业务活动是协会工作的主体，业务建设就是为协会的业务活动提供条件，实现协会的目标。
第四，经费保证：
单项运动协会的经费来源渠道和方式较多，主要体现为：
国家拨款、国家政策性补贴、社会捐助、会员费以及开发项目无形资产所得等。
关于建立我国单项运动协会制的改革步骤：
第一步：
（一）在真正地、全面地实行政、事分开的基础上，强化协会独立完成它所应该具备的各项职能。
（二）进一步建立和完善各项法规制度，培育各项目协会的各级地方协会和俱乐部组织。
国家体育总局保留对协会主要领导人有人事任免权，要积极争取国家财政部门对协会创收收益减免税收的优惠政策。
第二步：
（一）积极发展各项目协会的各级地方协会和俱乐部组织，培育、建立协会内部的代表大会制度。
代表大会逐步成为项目管理的最高权力机构。
（二）通过对协会进行系统、全面考核，决定专项基金的政策投人方向和数量。
（三）重视对中国奥委会、中华全国体育总会的改革、建设，使其逐步发挥更大作用，对单项协会实行有效的分类管理。
（四）绝大部分专业队都纳人俱乐部和训练基地培养，单项协会间接实施选拔和代表国家参赛的组织管理。
集中高水平教练、场馆、设备于一体的训练单位可转变为高水平的训练基地，向协会等开展有偿服务。
第三步：
逐步过渡到单项运动协会的社团管理体制，动员全社会关心、参与协会活动与管理，国家体育总局、中华体育总会、中国奥委会、全国单项协会、地方协会、俱乐部组织系统管理科学，内部管理优化，调动全社会的积极性，共同为发展我国体育事业而努力。
其次，关于实体化的文献研究
关于实体化的定义：
所谓“实体化”是一个比较形象的说法，主要针对计划经济体制下，体育社团与政府部门合一，并设有专职的干部、编制、独立的管理职能和经济预算，社团的牌子主要是为了对外交往和业务上的便利。
体育社团“实体化”主要是指剥离国家体委对运动项目的管理职能，授予单项运动协会运动项目的管理职能，同时协会积极寻找面向社会服务的渠道，拓展项目发展的资金来源，协会在经济上独立核算。
简而言之，就是把项目管理权交给协会，协会由过去的行政型向社会型转变，成为责、权、利相统一的事业实体，全面负责本项目的管理。
关于实体化所包含的内容：
（一）成员的主体化
这是主体第一要素在“以人为本”的精神指引下，引发社团实体化系统中首要的子系统。
新形势下的体育社团要从宣传、规划、项目安排、措施优惠等各方面，吸纳和联络社团成员，并使之积极化、活跃化，让他们以体育主体意识投入健身、身体娱乐的经常化、组织化的活动。
对社团成员要改变计划经济体制时期那种宣传群众、“运动”群众的被动局面和被动观念，由为革命、为国家锻炼身体延伸到为提高自身生活素质而健身，强化必须锻炼的新生活方式，树立主动花钱“买”健康的观念。
（二）规章的务实化
这是社团或协会要素—“权”在法制、规章方面重要的具体反映之一。
体育社团，尤其是纯社团型的章程、制度、条例等是体育社团的最高组织原则，甚至可以说是社团的“根本大法”。
这一子系统的社团章程与宗旨要有影响力与号召力。
反映一定的社会使命、职责的宗旨。
需要用务实的手段，通过目标具体化成为社团成员行动的指南。
为此，具体的目标制定要以务实的精神，有创意的服务，实际可行的措施，去发挥目标的指向作用、激励作用、考核作用和凝聚作用，促使社团章程的具体性、可操作性增强。
（三）组织一体化
这是指社团内部的体系化，不含跨地区的上下、左右串连的一体化。
这一组织结构或称领导子系统是宏观和微观相结合的组织方式，具有整体特性与系统的活动方式，是体育社团的组织实体与物质实体的整合器。
这也是“权”的要素在职责、权力方面的具体化，要使其组织及其骨干有职、有权、有位。
（四）设施的实力化
体育物资设施是体育经费的实体状态，是发展体育事业、保证开展社团活动必不可少的基本物质条件。
社团的场地、器材配置与建设要体现实力，力争有足够使用或雄厚实力的基础设施，并力求发挥物力资源的最大效用，保障体育物质的完整和安全使用，提高体育管理的综合效益。
（五）经济的实体化
上项设施实力化和经济实体化是体育客体要素演绎出来的，社团的经济基础要实体化，这一子系统是整体社团的核心，要力求财源的多元化，并保证社团有三分之一左右的稳定的经济来源。
这对投入商品经济运行尚属初级阶段的经济发达地（如广州、深圳、珠海、中山等地）既有必要性，又有可行性。
为此，体育社团多方开辟财源，开拓自办体育产业，力求自身收入经济指数达到30％左右，实现自养自主的目标。
（六）活动的实效化
体育协会组织有实效的体育活动，这是它本身的主要功能，也是其外部标志，即社团外层物质文化的重要表现，是吸引和凝聚群众的力量所在，又是协会要素——“事”的重要反映，力争有较高、较好的社会效益和经济效益。
上述体育社团发展的“六化”以成员为主体；以经济为核心；以物质为基础。
各主客体要素与“六化”存在密切的内在联系，并使各部分、子系统相互联系、相互促进，构成有机的整体。
关于建立单项运动协会实体化的积极意义：
第一，单项体育协会实体化是体育社会化的深化过程单项体育协会转入实体化管理的真正意义在于，改变了过去在计划经济体制下的政府独家“办体育”的统一管理方式和运行机制，逐步形成政府扶持、企业资助、个人投资的全社会参与体育事业建设和管理的大体育行为和社会行为，使体育在社会主义国家市场经济体制中不断地完善、壮大和发展。
第二，单项体育协会实体化是走集约化、产业化的有效途径单项体育协会实体化的管理方式是将竞技体育、学校体育和社会体育综合协调，以形成和发挥本项目的整体优势和专业特点。
第三，单项体育协会实体化是实现民主化、科学化管理的必然要求将普及和提高结合起来，形成“一条龙”的系统的、科学的管理体系。
第四，单项体育协会实体化是实现政府工作职能转变的必然要求，就是要建立起依法治体、依法行政、依法监督的宏观管理体系和运行机制，克服权力过分集中，监督机制难以运行等弊端，使体育行政机关实现对体育事业的领导、协调、监督的职能，逐步实现体育行政机关的职能转变。
第五，单项体育协会实体化有利于扩大财源建立单项体育协会的管理方式和运行机制，其意义在于改变由国家单一投资发展体育事业的局面，形成国家、社会、个人和体育自身产业发展的多方式、多渠道的融资形式。
关于不同项目实施实体化的方案：
我国现有的体育项目可分为奥运会项目和非奥运会项目两类。
这些项目有个人项目和团体项目之分，有的项目群众普及程度和技术水平都高；有的项目群众普及程度高，技术水平低；有的项目群众普及程度低，技术水平高；有的项目群众普及程度和技术水平都低。
其中奥运会项目除像非奥运会项目一样起着全民健身的作用外，还担负着奥运争光任务。
因此，实行体育单项运动管理体制协会化时要区别对待，分清缓急。
第一，非奥运会项目
这类项目不是奥运会项目，不像奥运会项目具有特殊的功能。
因而，可划归到全民健身项目中，作为公益事业，依托社会，以社团行为，自我发展。
以社会对其的投入，群众的参与程度决定其生存、兴衰。
因此，改革可以一步到位，实行协会化的管理体制。
其步骤为：
（一）建立和健全符合协会制的体制和运行机制。
（二）取消项目管理中心，将这部分事业编制改为社团编制。
（三）国家体育总局视项目情况，定期限逐年减少，最终停止拨款。
第二，奥运会项目
奥运会项目担负着奥运争光的任务，这部分项
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