我国财政支出规模变化的分析及其合理控制.doc

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我国财政支出规模变化的分析及其合理控制 

摘　要:

文章对我国改革开放以来财政支出规模的变化趋势进行了实证分析,揭示了我国财政支出规模下降的背后仍然是政府实际支配资源规模的扩大,对这种变化趋势的合理性进行了分析判断,剖析了我国“财政之谜”（财政支出规模下降而企业负担重）的实质,给出了我国适度财政支出规模的基本要求及界定标准,提出合理控制我国财政支出规模的基本思路就是根据公共财政的内在要求,系统改造现行财政支出制度安排,构建符合公共财政要求的公共财政支出制度框架。

　　关键词:

财政支出;预算外资金;预算内资金;公共支出;规模控制

　　一、我国财政支出规模的变化趋势及分析判断

（一）我国财政支出规模的变化趋势

　　1.我国小口径的财政支出规模的变化趋势

　　改革开放以来,我国小口径的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重呈现出先降后升的变化趋势,预算内财政支出占GDP的比重1978年为30 .96％,1995年降到最低点11.6％,以后逐渐上升,2002年上升到21.4％。

2003年估计这一比重达到21.6％,见下表一。

　　　　 表一 我国小口径的财政支出规模的变化表　单位:

亿元,％

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┃年份　　　┃1978　　　┃ 1980　　 ┃ 1985　　 ┃ 1990　　　 ┃ 1993　　　　 ┃

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┃　F　　　 ┃ 1122.1　┃1228.8　 ┃ 2004.2　┃　3083.4　　┃　4642.3　　 ┃

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┃ GDP　　　┃ 3524.1　┃4617.8　 ┃ 8964.4　┃ 18547.9　　┃ 34634.4　　 ┃

┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━┫

┃F/GDP　　┃　 30.96 ┃　26.6　 ┃　 22.4　┃　　16.6　　┃　　13.4　　 ┃

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　　表一 我国小口径的财政支出规模的变化表（续）

┏━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓

┃年份　　　┃ 1995　　　 ┃ 1996　　　 ┃ 1997　　 ┃ 1998　　 ┃

┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

┃　F　　　 ┃　6823.7　 ┃　7937.5　 ┃　9233.6 ┃10798.2　┃

┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

┃ GDP　　　┃ 58478.1　 ┃ 67884.6　 ┃ 74462.6 ┃78345.2　┃

┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

┃F/GDP　　┃　　1l.6　 ┃　　11.7　 ┃　　12.4 ┃　 13.8　┃

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　　 表一 我国小口径的财政支出规模的变化表（续）

┏━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓

┃年份　　　┃ 1999　　　 ┃ 2000　　 ┃ 200l　　 ┃ 2002　　 ┃

┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

┃　F　　　 ┃ 13187.7　 ┃15886.5　┃18902.6　┃ 22012　　┃

┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

┃ GDP　　　┃ 82067.5　 ┃ 89403.6 ┃ 95933.3 ┃102398　　┃

┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫

┃F/GDP　　┃　　16.1　 ┃　　17.8 ┃　　19.6 ┃　　2l.4　┃

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　　说明:

F代表预算内财政支出。

　　资料来源:

《根据中国统计年鉴2002》有关资料计算,其中,2002年数字根据项怀诚《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》有关资料计算得到。

　　2.中口径的财政支出规模的变化趋势

　　中口径的财政支出规模即预算内财政支出与预算外财政支出之和占GDP的比重的变化,必须联系国家对于预算外支出资金口径的调整来考察。

1993、1996年国务院两次调整了预算外资金支出口径,从而导致预算外资金范围的缩小,这样预算外资金1993、1997年两次大幅度下降,因此对中口径的财政支出规模变化可以按照预算外资金口径两次调整的时间来分析。

1993年国务院对1986年决定的预算外资金范围进行了调整,原来确定为预算外资金的国有企业留利和专项基金不再作为预算外资金,而此项资金占预算外资金的比重一直维持在80％左右。

这就是说按1993年调整后的预算外资金口径计算,1978—1992年间预算外资金规模只有统计年鉴公布的预算外资金规模的20％,这样对1978—1992年间的中口径财政支出规模就可以用该期间（预算内支出十统计年鉴公布的预算外资金支出的20％）占GDP的比重来计算。

1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,对预算外资金的概念作了明确的规定,同时将13项数额较大的政府性基金纳入预算管理,地方财政部门掌管的预算外资金也纳入地方预算。

因此,1996年国务院只是将预算内外资金相互间进行了调整,一部分预算外资金纳入预算管理,并没有缩减预算内外资金的总规模。

这样,1993年以后中口径的财政支出规模就可以用统计年鉴公布的预算内外支出之和占GDP的比重来衡量,不需调整,据此可以得到我国中口径的财政支出规模的变化趋势。

　　 表二 我国中口径的财政支出规模变化表　　单位:

％

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┃　　年份　┃1978　　┃1980　┃ 1985　 ┃1990　┃199l　┃1992　┃

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┃ F/GDP　　┃ 30.9　┃ 26.6 ┃ 22.4　┃16.6 ┃15.6　┃14.0 ┃

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┃ W/GDP　　┃　1.9　┃　2.7 ┃　3.0　┃ 2.9 ┃ 2.8　┃ 2.7 ┃

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┃ Y/GDP　　┃ 32.8　┃ 29.3 ┃ 25.4　┃19.5 ┃18.4　┃16.7 ┃

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　表二 我国中口径的财政支出规模变化表（续）

┏━━━━━┳━━━┳━━━┳━━━┳━━━┳━━━┓

┃　　年份　┃1993　┃1994　┃1995　┃ 1996 ┃ 1997 ┃

┣━━━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫

┃ F/GDP　　┃13.4 ┃12.4 ┃11.6 ┃11.7 ┃12.4 ┃

┣━━━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫

┃ W/GDP　　┃ 3.8 ┃ 4.0 ┃ 5.6 ┃ 3.6 ┃ 3.6 ┃

┣━━━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫

┃ Y/GDP　　┃17.2 ┃16.4 ┃15.6 ┃17.3 ┃16.O ┃

┗━━━━━┻━━━┻━━━┻━━━┻━━━┻━━━┛

　　 表二 我国中口径的财政支出规模变化表（续）

┏━━━━━┳━━━━┳━━━┳━━━┳━━━━┳━━━┓

┃　　年份　┃　1998　┃1999　┃2000　┃2001　　┃2002　┃

┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━╋━━━┫

┃ F/GDP　　┃13.8　 ┃16.1 ┃17.8 ┃19.6　 ┃ 2l.4 ┃

┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━╋━━━┫

┃ W/GDP　　┃ 2.8　 ┃ 3.9 ┃ 3.9 ┃ 4.O　 ┃　4.0 ┃

┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━╋━━━┫

┃ Y/GDP　　┃l6.6　 ┃19.9 ┃21.7 ┃23.6　 ┃ 25.4 ┃

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　　说明:

F、w、Y分别代表预算内支出、预算外支出、预算内外支出之和,Y=F+W。

　　资料来源:

根据《中国统计年鉴1999》、《中国统计年鉴2002》相关资料计算。

2001、2002年为估算数。

　　从表二可以看出,包括预算内外支出的财政支出占GDP的比重也呈现出先降后升的变化趋势,预算内外支出占GDP的比重1978年为32.8％,1995年降到最低点15.6％,以后逐渐上升,2000年上升到21.7％,2002年估计上升到25％左右。

　　3.大口径的财政支出规模的变化趋势

　　大121径的财政支出规模指的是政府全部支出占GDP的比重,按我国统计口径,大口径财政支出包括预算内支出、预算外支出、财政收入退库支出、社会保障基金支出和非合规性的制度外支出。

由于非合规性的制度外支出无账可查,因此对大口径的财政支出规模只能采取估算,这就导致目前我国对大口径的财政支出规模有不同的看法,有的认为在30％以上,有的认为在35％以上,有的认为在40％以上（张木生,2001）。

但是对既没有在预算内支出反映也没有在预算外支出反映的非合规性的政府支出,一般认为相当于预算外支出水平,据此认为,目前我国大口径的财政支出规模在30％以上应该是没有高估的。

但由于非合规性的政府支出开始形成于1990年代,在此之前非合规性政府支出较少,因此20世纪80年代大口径的财政支出规模可以用中口径的财政支出规模代替。

这样我国大口径的政府财政支出即综合财政支出规模在1978—2002年间基本上维持在30％左右,没有大的变化。

（二）对我国财政支出规模变化趋势合理性的判断

　　对我国改革开放以来财政支出规模变化趋势合理性的判断目前存在着两种不同的观点:

一种观点以瓦格纳提出的公共支出不断增长法则作为依据,认为1978—1996年我国经济快速增长,经济发展水平不断提高,人均收入水平不断上升,财政支出规模应该呈不断增长的趋势,而实际上我国财政支出规模不断下降,因而是不合理的（赵志耘,1998）;另一种观点以财政支出规模与经济增长之间的相互关系为依据,认为1978—1996年间,经济快速增长,财政支出实际增长比GDP实际增长速度慢,财政支出规模不断下降,表明我国经济增长开始摆脱对财政支出增长的依赖,开始转向主要依靠市场机制推动,因而财政支出规模不断下降是合理的（赵杰,1999）。

　　我们认为,由于我国财政制度的不规范,从而导致三种口径的财政支出规模的存在,因此,必须结合三种口径的财政支出规模变动的具体情况作具体分析判断:

1.小121径的财政支出规模在1978—1995年间不断下降有其合理性的一面,但下降太快;又有其不合理性的一面,1996年不断上升是合理回归。

这是因为1978年开始市场化取向的经济体制改革以来,市场机制作用不断增大。

市场机制的突出作用体现在国有经济之外的非国有经济（包括私营、个体、联营、外商投资经济等）的快速发展,非国有经济的快速发展承担了过去计划经济体制下本应由财政承担的一部分职责,从而市场化改革的深入,市场机制作用的增大,财政承担职责范围就逐渐缩小,这样对财政支出的需求仅限于公共商品和服务提供领域。

因而市场化取向的经济体制改革导致财政支出范围的不断缩减,财政支出规模随之下降,并且与财政支出规模下降相伴随的是经济的持续性增长,因此财政支出规模下降就有其合理性的一面,但是,这只是问题的一个方面。

另一方面,从财政支出规模的最低限度——维持政府最基本的职能的实现角度看,我国一般社会公共需要必要量占GDP的比重1978--1996年间从20.69％下降到18.66％基本上没有什么变化（杨斌,1998）,因此我国财政支出规模的最低限度应该在20％左右。

然而,我国以往的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重则从1985年的22.36％下降到1995年的最低点11.6％,这表明在此期间我国政府集中分配的预算内财政支出资金连维持政府最基本职能实现的资金需求都保证不了,小口径财政支出规模下降太快又有其不合理的一面。

1996年以后小121径财政支出规模逐年回升,2002年已达到21.4％,应该说是合理回归。

　　2、中口径的财政支出规模在1978年以来也是不断下降,但由于预算外资金支出占GDP比重在此期间是缓慢上升的,因此部分抵销了预算内资金支出占GDP比重的快速下降,使得这期间中口径财政支出规模虽然由1978年的32.8％下降到1995年最低点15.6％,但每年下降幅度要比小121径的财政支出规模年均下降幅度慢0.2个百分点,1996年开始中口径财政支出规模因小口径财政支出规模的上升而逐渐回升,也是一种合理回归。

　　3.大口径的财政支出规模即政府实际分配的资源占GDP比重的变动趋势是不合理的。

市场化取向的经济体制的改革,政府职能的转变,财政支出范围的缩减,实际政府支出规模应随之下降,但前面分析表明目前实际政府支出规模仍然维持在改革开放前的高水平,这显然是不合理的。

目前实际政府支出规模显然是偏高的,这可以从这些年来企业和社会公众实际负担过重、消费和投资水平不足及1996年后经济增长速度不断回落中得到证实。

　　二、我国小口径财政支出规模变动的原因分析及我国“财政之谜”的破解

（一）我国小口径财政支出规模变动的原因分析

　　1、理财指导思想落后。

我国政府理财的指导思想一直停留在“以收定支”、“量人为出”的认识上,因此,财政支出规模的变动主要就受财政收入规模的制约。

改革开放以来,我国政府预算内财政收入的90％来自于税收,而1978—1996年间,我国政府税收收入占GDP比重持续下降,1996年降至最低点10.1％,如下表。

　　　 表三我国税收收入占GDP比重变化表　　单位:

％

┏━━━━━┳━━━┳━━━━┳━━━┳━━━━┳━━━┳━━━━┓

┃　年份　　┃1985　┃1990　　┃1994　┃1995　　┃1996　┃1997　　┃

┃　　　　　┃　　　┃　　　　┃　　　┃　　　　┃　　　┃　　　　┃

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┃宏观税负　┃22.8 ┃ 15.2　┃ 10.9 ┃ 10.3　┃10.1 ┃ 11.1　┃

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　　　 表三我国税收收入占GDP比重变化表（续）

┏━━━━━┳━━━━┳━━━━┳━━━┳━━━┳━━━━┓

┃　年份　　┃1998　　┃1999　　┃2000　┃ 2001 ┃ 2002　 ┃

┃　　　　　┃　　　　┃　　　　┃　　　┃　　　┃　　　　┃

┣━━━━━╋━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━┫

┃宏观税负　┃ 11.8　┃ 13.O　┃14.1　┃15.8　┃17.8　　┃

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　　资料来源:

根据《中国统计年鉴2002）计算,2002年为估算数。

　　这期间宏观税负水平年均下降1个百分点,这样在以收定支、量入为出的理财思想指导下,财政支出规模也就随之下降。

虽然这期间逐年也利用发行国债筹集一部分财政资金安排支出,但规模不大,从而使得财政支出规模随税收收入规模的下降而下降。

1997年开始强化税收征管,税收收入规模迅速上升,以收定支、量人为出的理财思想也必然要导致财政支出规模扩大,加上1998—2002年间政府有意识发行长期国债筹集建设资金,债务筹资规模扩大,使得这几年财政支出规模也逐渐上升,2002年已达到21.4％。

　　2.分配秩序混乱,预算外、制度外支出排挤了预算内支出。

从支出的性质上看,预算内支出、预算外支出、制度外支出都是政府的支出行为,都应该是财政性支出,预算外支出、制度外支出也应该纳入预算管理,从而形成政府财政支出的完整统一。

但是在我国,改革开放初期,为了克服当时的财政困难,弥补财政资金不足,促进各项事业发展,国家允许一些部门通过预算外收费来解决部门经费来源,从而就形成了制度外收支。

由于预算外、制度外收费规模的扩大,导致没有纳入预算的政府各部门支出规模不断扩大,这样就形成了预算外支出、制度外支出对预算内支出的排挤效应,导致预算内支出规模在1978—1996年间不断下降。

由于收费在很大程度上是政府部门行为,使得收费有较强的部门利益驱使和行政权力保护,而企业和个人是直接与政府部门发生关系,而不是直接与“政府”发生关系,这就导致“费硬税软”,这样企业在财政负担能力有限时,必然是选择先交费,而少交税,使得收费规模扩大,而宏观税收负担水平下降,从而造成预算内支出的持续下降,预算外、制度外支出的扩大,形成预算外、制度外支出规模扩大→收费规模扩大→税收规模下降→预算内财政支出规模缩小→预算外制度外支出规模扩大的恶性循环。

1997年后由于整顿分配秩序,强化财政管理,使得税收规模下降的趋势得到了抑制,宏观正税负担水平逐年上升,在以收定支的理财思想下,预算内财政支出规模也就可以随之上升。

（二）对我国“财政之谜”的破解

　　改革开放后,在我国财政分配中产生了称之为“财政之谜”的一种特殊矛盾现象,即一方面政府财政支出规模不断下降,许多本应由政府提供的公共商品与服务却因为财政无钱而“缺位”,另一方面却是企业负担重,老百姓重负不堪,要求减负的呼声很高。

对这种矛盾现象的解释,从目前可见到的文献资料来看,基本上都倾向于财政制度不规范、政府预算内支出规模虽然下降,但政府实际支出规模过大,企业和个人实际承担的税费负担重。

但是,本文认为这只是看到了问题的表象,没有看到问题的实质。

对我国“财政之谜”的破解。

还必须进行更深层次的分析。

　　从深层次分析,在市场经济下,政府和市场职责应该明确,市场满足社会成员的个人需要,政府财政满足社会成员的公共需要。

财政支出应该是用于提供公共商品和服务,满足社会公共需要。

但是市场化取向的经济体制改革过程中,政府和市场职责并没有明确定位:

一方面市场化取向改革的深入,政府将原来提供私人商品满足私人需要的职责交给了市场;另一方面政府又没有将原来由企业和个人承担的公共商品和服务提供的职责承担起来,企业同时承担了本应由政府财政承担的公共商品和服务的职责,即所谓“企业办社会”。

而与此同时,政府实际支配的资源总量如前述分析又没有相应下降。

这就表明企业把钱交给了政府,而政府并没有相应地提供公共商品和服务,满足社会公共需要,这才是企业负担重的真正原因。

这可以从三个方面得到证明:

一是制度外支出基本上是没有公共性的,没有用于满足社会公共需要;二是预算外支出虽然有一定的公共性,但是预算外支出中真正用于满足社会公共需要的比例只不过在45％左右（李俊生,1994）;三是预算内支出虽然从形式上通过了人大的审议、批准,具备了形式上的公共性,但是由于信息不对称,人大不能够实施对政府预算支出执行的有效监督和绩效评估,使得预算内财政支出资金在“合法不合理”的情况下大量被用于政府各部门自身的享受,而不是真正按预算要求用于提供公共商品满足社会公共需要。

因此中国“财政之谜”的真正原因就在于政府实际支出的资源超出了真正用于提供公共商品和服务满足社会公共需要的资源。

解决“财政之谜”

　　的根本之道就在于按照党的十六大报告的要求,完善预算决策和管理制度,强化财政收支的监督,确保政府实际支配的资源真正用于有效率地提供公共商品,满足社会公共需要。

与此同时,根据我国现阶段经济发展水平决定的客观的社会公共需要必要量,确定一个适度的财政支出规模。

　　三、适度财政支出规模的界定

（一）适度财政支出规模的基本要求

　　1.财政支出规模与经济发展水平相适应。

经济发展水平是决定财政支出规模的基本因素,只有经济发展水平的提高,才有财政支出规模的扩大。

公共支出的瓦格纳法则即表明,随着经济发展,人均收入水平的提高,财政支出规模也不断增长。

马斯格雷夫和罗斯托的公共支出的经济增长阶段模型则说明了不同经济发展阶段政府财政支出重点的变化导致财政支出规模的扩大。

不同的经济发展水平下适度财政支出规模的水平是不同的:

例如OECD国家的财政支出规模1870年为9％左右,到1995年上升到48％左右（冯秀华,2000）;而发展中国家财政支出规模则普遍低于发达国家财政支出规模,例如20世纪90年代,发展中国家财政支出规模平均为30％左右。

因此在其他因素一定的条件下,适度财政支出规模的确定就主要看是否与经济发展水平相适应。

超越经济发展水平扩大财政支出规模会造成对私人市场经济的挤出效应,即由于财政支出规模过大而排挤了私人投资和消费,最后造成对经济发展的不利影响,阻碍经济发展水平的提高。

这可以从两个方面看:

从宏观经济学原理来看,财政支出规模盲目扩大是造成西方市场经济国家20世纪70年代经济长期陷入“滞胀”的根本原因,从而阻碍经济发展;从财政支出规模扩大的结构因素来看,社会保障支出水平的提高是导致西方市场经济国家财政支出规模扩大的关键。

财政支出规模扩大,社会保障支出水平提高,一部分社会成员可享受更高水平的社会保障服务,从而既降低了这部分社会成员从事劳动创造财富的积极性,又提高了从事劳动创造社会财富的那部分社会成员的财政负担,抑制了这部分成员的劳动积极性。

欧盟失业率长期高于美国失业率的一个重要原因就在于欧盟过高的社会保障水平（袁志刚,1997）,即财政支出规模扩大还会压抑劳动者的劳动积极性,从而阻碍经济发展水平的提高。

　　如何衡量财政支出规模是否与经济发展水平相适应?

关键是要看政府行使基本职能所需资金能否得到保证,私人投资与消费水平是否保持与经济发展水平相适应的增长速度,如果是,则可以断定政府财政支出规模与经济发展水平基本相适应。

　　2.政府履行其基本职能的财政资金需求得到保证。

　　财政支出规模不能超越经济发展水平而扩大,但也不能不顾政府履行其基本职能的财政资金需求而缩小,财政支出规模过小也不利于经济发展水平和社会公众福利水平的提高。

因为财政支出规模过小必然导致政府提供公共商品和服务水平的低下,经济发展所需的“共同社会条件”的缺失,从而阻碍经济发展水平和社会公众福利水平的提高。

由于政府基本职能随着经济发展和经济体制的变化而变化,那么要界定与经济发展水平和经济体制相适应的政府基本职能,关键就在于政府基本职能要与政府能力相适应,即政府只做与自己能力相适应的事情。

对此,世界银行《1997年世界发展报告》将政府职能进行了界定和分类,并认为能力低的国家的政府首先必须集中于小职能,提供纯公共商品,强有力的政府则可以发挥积极职能,即通过积极的产业政策和金融政策等来促进市场发展。

　　政府的基本职能范围决定财政支出范围,进而决定财政支出规模。

适度财政支出规模的界定必须以政府基本职能的合理确定为前提。

　　3.要与特定的国情相适应。

国情是一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点,国情影响着政府职能范围,进而影响财政支出规模。

例如美国国情决定着“进攻型”国防战略,从而国防支出规模