企业改制基本流程 14.docx
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企业改制基本流程14
（二）国有法人控股的界定标准
国资委21号文件中明确规定，859号文件规定的国有大中
型企业主辅分离、辅业改制后为国有法人控股企业是指国有法人
绝对控股，即在企业的全部资本中，国家法人资本（股本）所占
比例大于50％的企业，但国有法人持股比例一般不得超过75％
的上限。
制定这项规定主要是考虑实施主辅分离辅业改制，既是为了
精干主业，也是为了有利于辅业更好地发展。
实践已经证明，对
于一般竞争性领域的企业，国有独资不利于企业转化经营机制，
参与市场竞争。
为了使辅业在改革上迈出更大的步伐，建立新的
经营机制，国有主体企业对改制企业能不控股的不控股，能不参
股的不参股，放开搞活。
如果改制企业中国有法人所持股份比例
过高，仍然“一股独大”，不利于国有资本的退出，也不利于改
制企业彻底转变经营机制。
因此，政策鼓励有条件的辅业单位，
可以直接改制为非国有控股公司制企业或其他非国有的企业形
式：
对于一些暂时还不完全具备条件，或者干部职工在观念上还
难以承受的改制单位，第一步可以先改制为国有法人控股企业，
经过一段时间发展，待条件具备后再进一步改制为非国有的形
式。
（三）经营者持股
根据859号文件的规定，原主体企业在改制企业设立过程
中，有责任帮助推荐考核经营者人选并监督其产生程序的合法
性。
防止恶意侵犯投资者和职工合法权益的行为。
一般情况下，
改制企业经营者产生方式有以下几种：
一是由改制企业向全社会或一定范围内招聘，股东大会（股
东代表大会）或董事会投票决定企业经营者；
二是由原主体企业推荐，改制企业股东大会（股东代表大
会）或董事会投票决定企业经营者。
改制企业的经营者可以在原经营者中产生，也可以从外部社
会或原主体氽业的其他单位进入，但前提都必须是有经营才能和
经验，能承担相应风险，得到大多数改制职工的认可。
为了做好
辅业改制企业经营者的选聘工作，对拟改制的辅业单位领导班子
力量薄弱、不能胜任改制工作需要的，原主体企业在改制前要及
时调整、充实企业领导班子，以便与改制后的经营者选聘工作顺
利衔接，保证改制工作的顺利进行。
经营者持股是改制企业产权主体多元化的重要途径之一。
实
践证明，一个好的企业经营者是企业发展的关键。
适当地让企业
经营者持有改制企业较大比例的股权，能够增加经营者的责任和
风险意识，是对经营者实施长期激励的有效手段。
但在改制过程中，要注意经营者持股的规范操作，经营者持
有较大比例股权，必须实实在在出资购买，不能简单地通过赠送
持有大量股权，更不能无偿量化国有资产。
经营者个人出资可以
一次性购买国有资产或改制企业的股份，也可以采用分期购买、
分期付款等多种形式持股。
改制企业经营者持股主要应注意以下
问题：
（1）经营者股权原则上要通过出资购买，不得无偿量化国有
资产，不得低价转让、处置国有资产，防止国有资产流失；不得
逃废债务，保护债权人的利益。
（2）经营者购股资金的来源要合法，经营者不得用贷款从事
股本权益性投资；企业不得为经营者购股垫付款项，也不得为贷
款提供担保。
（3）经营者通过分期付款的方式持有股权的，尚未缴付认股
资金的股权，不得随意处置；超过法律规定期限尚未缴付认股资
金的，应依法承担出资违约责任，改制企业的股权比例应当调
整。
（四）员工持股
主辅分离、辅业改制过程中，职工持有改制企业股权的主要
来源有以下几种：
（1）在自愿基础上，职工解除劳动合同的经济补偿金用三类
资产抵补，经产权变更、确认后，转换为改制企业的股份；
（2）职工出资认购国有资产，经产权变更、确认后，转换为
改制企业股份；
（3）原企业所欠职工的债务，经双方协商同意后，原企业可
用部分资产抵补后转换为改制企业股份；
（4）职工直接出资认购改制企业的股份。
由于主辅分离、改制分流主要是以国有净资产支付解除劳动
关系人员的经济补偿金，因此股东人数多、每个股东持股量少、
持股趋于平均是改制企业的重要特征。
辅业改制企业采用的主要
形式是有限责任公司。
《公司法》中对有限责任公司设立的条件
做了相应的规定，其中具有较大限制的是有限责任公司由两个以
上五十个以下股东共同出资设立（第二十条），而辅业改制企业
的股东人数往往都超过了设立有限责任公司的限制。
如何处理这
一问题，目前我国尚无统一明确的政策规定。
在实际操作中，辅业改制企业可根据企业实际情况，按照当
地政府有关规定，选择设立职工持股会、工会持股、一股带多
股、成立投资公司、职工股权信托等多种形式方式进行职工持
股。
在现行的法律和政策框架内，除信托的方式外，其他方式都
只能依据当地的法规和政策进行。
职工持股无论采用哪种方式，
关键是履行好法律手续，签订有关协议，向持股职工讲清权利、
义务和承担的责任及风险，并进行公证。
第三节主辅分离改制分流中
劳动关系的处理
一、劳动关系处理的原则
国有大中型企业分离分流过程中，要着重处理好企业的劳动
关系。
对于分流到改制企业的富余人员，要采取原企业解除或变
更劳动合同，与改制企业重新签订劳动合同的形式，理顺职工与
企业的劳动关系，建立起符合市场经济要求的劳动用人机制。
进
入改制企业的富余人员，与原主体企业不再保持经济或法律上的
关系。
处理劳动关系的原则包括：
（一）企业在改制中，调整企业与职工的劳动关系要依法进
行。
应当根据改制企业的性质，按照法律法规变更和解除劳动关
系合同。
企业分流安置富余人员应当维护职工的合法权益，妥善
处理好经济补偿金，偿还职工债务等问题，实现劳动关系的平稳
过渡；
（二）坚持“公平、公开、公正”的原则，规范操作程序。
实施改制前，要做好政策的宣传和解释工作。
改制过程中，要坚
持民主程序，职工分流安置方案须经同级职工代表大会审议通
过。
改制企业要积极与当地政府及有关部门沟通，做好党团组织
关系转移、社会保险关系续接以及档案管理等衔接工作；
（三）考虑到大多数职工的承受能力，在多数职工还不接受
或不理解的情况下，不能强行推行。
二、富余人员的界定及劳动合同的处理
改制企业安置的富余人员应包括：
辅业企业全部员工、主体
企业的富余人员。
按照859号文件的规定，改制企业吸纳原企业
富余人员30％以上的，确认方法通过下列公式计算得出：
当年安置本企业富余人员占职T总数的比例=当年安置企业
富余人员人数×100％÷企业职工总数（上年年底职1==总数+当
年新安置富余人员人数）。
富余人员与原企业劳动合同的变更、解除、终止，具体米
讲，包括以下内容：
劳动合同的变更，是指劳动合同双方当事人就已订立的劳动
合同条款进行修改、补充或废止部分内容的法律行为。
当继续履
行劳动合同的部分条款有困难或不可能时，劳动法律、法规允许
双方当事人在劳动合同的有效期内，对原劳动合同的相关内容进
行调整，劳动合同的部分内容经过双方当事人协调一致得以依法
变更时，未变更的部分仍然有效。
劳动关系的解除，是指劳动合同依法签订后、未履行完毕
前，由于某种原因导致当事人一方或双方提前中断劳动合同的法
律效力，停止履行双方劳动权利义务关系的法律行为。
劳动合同的终止，是指劳动合同期满或者当事人约定的劳动
合同终止条件出现，以及劳动合同一方当事人消失，无法继续履
行劳动合同时结束劳动关系的行为。
国有大中型企业中实行主辅分离、辅业改制的企业应当在工
商登记后30日内，与原主体企业分流到本单位的职工签订劳动
合同。
改制为国有法人控股的企业与职工重新签订劳动合同就劳动
合同期限不能协商一致的，应当继续履行原劳动合同中尚未履行
的期限；原劳动合同未履行期限短于3年的，应延长至3年。
符
合签订无固定期限劳动合同条件的，职工提出签订无固定期限的
劳动合同，用人单位应当签订无固定期限劳动合同。
对分流到非围有法人控股改制企业的职工，劳动合同的期限由
改制企业与职工协商确定，重新签订劳动合同的期限应不短于3年。
三、理顺改制企业与职工劳动关系的做法
（一）理顺改制企业与职工劳动关系的基本做法
根据改制企业不同的形式及职工的不同情况，分别理顺企业
与职工的劳动关系。
对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，应当采取原主
体企业解除劳动合同，改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动
合同。
由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利和义
务，改制企业不需向职工支付经济补偿金。
对分流到非国有法人控股企业的职工，原主体企业应当与其
办理解除劳动合同手续，并依法支付经济补偿金；改制企业应当
与职工重新签订劳动合同。
对距法定退休年龄5年以内、符合内部退养条件的职工，原
主体企业或法人控股的改制企业经与职工协商一致，可以实行内
部退养。
职工在改制前已经办理退养手续的，一般由原主体企业
继续履行与职工的内部退养协议。
对改制分流中不愿进入改制后新公司的职工，经协商一致解
除劳动合同的，企业应以现金形式向职工支付经济补偿金，职工
走向社会自谋职业。
总之，各企业可根据实际情况，参照地方有关规定，采取多
种方式理顺企业与职工的劳动关系。
国有法人控股的改制企业再改制为非国有法人控股时，按照
劳动部21号文件的规定，符合859号文件适用范围的，有关职
工劳动关系的处理等，仍然可以按照859号文件的有关规定执行。
（二）相关的安置政策
1．社会保险的接续
根据859号文件的规定，改制企业要及时为职工接续养老、
失业、医疗等各项社会保险关系。
对分流到改制企业或到其他企
业就业人员，应由其所在企业和个人继续参保。
对于到社会上自
谋职业的人员，与企业解除或终止劳动关系后，职工养老保险关
系应按规定保留，由社会保险经办机构负责管理；继续参加养老
保险缴费的，按照省级政府规定的缴费基数比例，一般应按月缴
费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费，缴费时间可累
计折算。
2．拖欠债务的清理
企业改制分流时，原主体企业要妥善处理好拖欠职工的工
资、医疗费和欠缴的社会保险费等债务。
根据财政部313号文件
的规定，改制单位因医疗费超支产生的职工福利费不足部分，可
以依次以公益金、盈余公积金、资本公积金和资本金弥补。
改制
单位欠发职工工资部分，在符合国家政策，职工自愿的条件下，
依法扣除个人所得税后可转为个人投资。
改制单位欠缴的社会保
险费等，应当以现有资产清偿。
（三）内退职工、离退休职工、工伤职工等特殊人群的问题
的处理
企业改制分流时，对距法定退休年龄5年以内、符合内部退养
条件的职工，原主体企业或国有法人控股的改制企业经与职工协商
一致，可以实行内部退养。
职工在改制前已经办理内部退养手续的，
一般由原主体企业继续履行与职工的内部退养协议。
由改制企业履
行原内部退养协议的，应当在改制分流总体方案中明确。
改制企业因工伤残职工的待遇按照《企业职工工伤保险试行
办法》、《工伤保险条例》和统筹地区的有关规定执行。
所需费
用用国有股份利润分红或预留国有净资产支付。
‘
关于离退休人员的医疗保险问题。
企业改制时，离退休人员
由原主体企业管理，其医疗保障按照国家及当地政府有关规定执
行，所需医疗费用由原主体企业负责解决。
退休人员参加基本医
疗保险，按属地原则交由当地社会保险经办机构管理，所需保险
费按当地上年底退休平均医疗费用计算10年，由改制单位从资
产中一次性提取，不足部分由原主体企业补足。
同时，辅业改制企业中内退人员、工伤职工、离退休人员等
特殊人群的管理也是主辅分离中需要重视的问题之一。
企业要根
据实际情况，选择适合本企业实际的管理方式，并征得职工同
意，妥善处理改制过程中这部分人员的管理问题。
一般可以采用以下形式：
一是由主体企业负责管理，继续履
行协议并发放生活费等；二是主体企业与改制企业签订委托管理
协议，由改制企业代管，如改制企业遇有重大经营问题等无法继
续履行托管义务时，这部分人员的管理由主体企业重新接收；三
是主体企业与地方社会保险机构协商并签订协议，将这部分人员
交由地方社会保险机构管理。
无论采取哪种形式，在操作中都要
落实资金来源，确保资金安全，实行专账管理，落实管理责任。
企业改制分流时，已经与原主体企业解除劳动合同的职工，
不能再回原主体企业参加改制。
已经下岗进入再就业中心的职工
以及出中心尚未解除劳动关系的下岗职工，可以一并参加辅业改
制，进入辅业改制企业的，有关劳动关系处理与其他员工一样按
照劳动部21号文件规定执行；也可以由原主体企业管理，对协
议未到期的，由原主体企业继续履行协议。
四、关于经济补偿金的支付问题
（一）经济补偿金支付的具体做法
根据劳动保障部《关于印发（违反和解除劳动合同的经济补
偿办法）的通知》（劳保部发[1994]481号）及劳动保障部等
三部门《关于印发国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富
余人员的劳动关系处理办法的通知》（劳社部发[2003]2l号）
的要求，企业向职工支付经济补偿金的情况及标准规定如下：
对分流到非国有法人控股改制企业的职工，原主体企业应当
与其办理解除劳动合同手续，并依法支付经济补偿金。
对不愿进
入改制后新公司、自愿走向社会自谋职业的职工，原主体企业应
当与其办理解除劳动合同手续，并依法支付经济补偿金。
国有大中型企业实施改翩分流中，原主体企业计发经济补偿
金，根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月
工资的经济补偿金。
对从其他国有单位（包括国家机关、事业单
位和国有企业）调入本单位的职工，其在国有单位的工龄可计入
本单位工作年限。
其中，“从其他国有单位调入”是指由组织部
门采取行政调动以及通过指派、行政命令等方式安排到用人单位
的行为。
经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者
解除劳动合同前12个月的月平均工资。
其中，职工月平均工资
低于企业月平均工资的，按企业月平均工资计发；职工月平均工
资超过企业月平均工资3倍以上的，按不高于企业月平均工资的
3倍标准计发。
企业经营管理人员也应按照上述办法执行。
对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，原主体企业与
职工变更劳动合同，不支付经济补偿金。
但改制企业解除劳动合
同时，对符合支付经济补偿金条件的，计发经济补偿金的年限应
当将职工在原主体企业的工作年限与到改制企业后的工作年限合
并计算。
（二）经济补偿金的支付方式
解除劳动合同支付职工的经济补偿金町以用现金方式，也可
以用国有净资产方式予以补偿。
对改制分流中不愿进入改制后新
公司、自愿走向社会自谋职业的职工，解除劳动合同支付的经济
补偿金应以现金方式补偿；对进入非国有法人控股改制企业的职
工，解除劳动合同支付的经济补偿金可以用围有净资产方式予以
补偿，并可以在职工自愿的基础上转为改制企业的股权或债权。
（三）经济补偿金入股的相关政策
根据859号文件的规定，对于分流进入改制为非国有法人控
股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支
付经济补偿金。
职工个人所得经济补偿金，可在自愿基础上转为
改制企业的等价股权或债权。
1．用资产支付职工的经济补偿金，所有权归职工，要在充
分尊重职工意愿的基础上决定其使用方式，强迫职工入股是对职
工个人财产权的侵犯，不符合市场经济原则。
2，改制企业经营是有一定风险的，职工人股必须承担相应
的风险。
按照谁投资、谁受益、谁承担风险的原则，职工根据企
业情况和个人风险承受能力自主选择。
职工持有企业股权后，应
依法享有企业分红权、决策权等股东权利，并承担相应风险。
如
果职工不愿承担企业经营风险，可将经济补偿金转为改制企业的
债权，改制企业应按照与职工订立的有关协议还本付息。
3．用国有净资产支付职工经济补偿金，是在辅业单位资产
变现较为困难的情况下采取的办法，因此，在辅业分离改制过程
中鼓励职工将经济补偿金转成改制企业的股权或债权，但不一定
对是否人股作出硬性规定，也不得将入股作为重新上岗的条件。
允许企业用国有资产支付解除职丁劳动关系的经济补偿金，
是一项政策性很强的工作，企业在操作中要准确理解和掌握政
策，处理好国家、企业与职工的利益关系，处理好改革、发展和
稳定的关系。
第四节主辅分离改制分流中
行政隶属关系的处理
国有大中型企、№分离分流中，也要处理好改制企业与主体企
业的行歧隶属关系。
主体企业与改制氽业之间，要改变传统国有
企业内部不符合市场经济规律的行政隶属的管理方式，原主体企
业与改制企业除了产权关系，不再具有行政隶属关系，更不是上
下级关系，而是平等的市场主体。
原主体企业只能通过规范的法
人治理结构，依法享有股东权利。
改制企业要按有关规定实行属
地化管理，将党团关系、劳动关系、社会保险关系等接续移交地
方有关部门管理。
辅业分离改制后属地化管理主要包括以下事
项：
1．改制分流单位原办的离退休人员管理、幼儿园、居委会、
社区服务等企业办社会职能。
2．改制分流单位党工团组织关系管理。
3．改制分流单位职工养老、医疗、失业、工伤、生育等各
项社会保险关系管理以及职工人事档案管理、职称评定、人才流
动及相关事项办理。
4．改制分流单位工资总额管理以及劳动工资、产值、利税
统计等。
5．改制分流单位的安全生产管理、计划生育、社会治安、
安置政策性人员等事项。
6．改制分流单位员工子女入托、入学、参军和参加高考等
事项。
7．其他事项。
其中，对于改制后经济实体的工资总额的管理，企业根据
859号文件通过主辅分离，利用三类资产改制兴办的经济实体，
根据其改制分流的形式确定其工资总额管理调控的方式。
对改制为国有控股企业的，应继续实行国有企业的管理办
法，即原则上实行工效挂钩的办法，暂不具备挂钩条件的，应实
行工资总额计划管理的办法。
对改制为非国有控股企业的，原主体企业实行工效挂钩的，
原则上要将其从挂钩范围中分离出去，并按上年实际发生数确定
原主体企业经济效益和工资总额基数；实行工资总额计划管理
的，要从原主体企业计划管理的范围分离出去。
改制企业在“两低于”的原则下，根据当地政府发布的工资
指导线、所在地社会平均工资水平或劳动力市场价格及企业人工
成本水平，根据自身经营特点、经济效益自主确定企业的工资水
平。
原主体企业依据《公司法》以股东的身份参与改制企业的收
入分配决策。
有关分离分流是一项复杂的系统工程，认识和处理主体企业
和改制企业的关系，形象地说是既不能“藕断丝连”，也不能
“一刀两断”。
所谓不“藕断丝连”主要是指在处理改制企业与
主体企业的产权关系、劳动关系和行政隶属关系上，改革方向要
明确，态度要坚决，不能含含糊糊、模棱两可。
不能“一刀两
断’’主要指辅业改制的成败直接影响到主业的竞争力，主体企业
要为改制企业的生存发展创造必要的条件，对改制企业在发展初
期阶段按照“同等优先”的原则给予必要的扶持，在合规的情况
下‘‘扶上马，走一程”，使其尽快融入市场，增强自我生存和发
展能力。
第十‘章事业单位改制政策
解析与特点
第一节改革的政策背景
一、改革的背景
中国事业单位的主要职能是提供教育、医疗、科研、文娱、
体育等公共服务。
统计显示，目前中国有各类事业单位130多万
个，有工作人员2900多万人和国有资产近3000亿元。
中国
70％以上的科研人员、95％以上的教师和医生都在由政府出资
举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的
30％以上。
西方国家没有像中国事业单位一类的机构，但在中
国，事业单位提供了大量的就业机会，并为政府和企业分担了巨
大的社会负担。
随着以市场为取向的各项改革的全面深化，生产经营型事业
单位自身的体制性、机制性弊端日益明显。
主要表现为“五个不
适应”：
一是与市场经济体制的要求不适应。
多数单位一直是行政主
管部门的附属物，计划性、行政化倾向严重，过惯了“铁饭
碗”、“大锅饭”的日子，存在较严重的惰性。
二是与现代企业制度的要求不适应。
不少单位政事、政企不
分，没有形成自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展的法人
治理结构，缺乏创新、创业和竞争意识。
三是与改革发展的大趋势不适应。
不少单位机构臃肿、设置
重复、职能交叉、职责不清；有的人员严重超编、冗员过多、人
浮于事、效率低下。
四是与不断变化的社会需求不适应。
有的摆脱不了计划经济
的思维，对社会需求缺少应有的反应度，按部就班，因循守旧；
有的服务意识淡薄，服务质量和水平不高，在社会上产生了一定
的负面影响。
五是与加强公有资产管理的要求不适应。
不少单位经营每况
愈下、人不敷出、亏损严重，公有资产在持续损耗和逐步流失，
财政负担不断加重。
自2001年部门属公益类科研机构改革工作开始启动以来，
到目前已有18个部门、94％的部门属公益类院所已经制定并实
施了改革方案，这标志着部门属公益类科研机构改革已经进入到
全面实施的新阶段。
在两年多时间的改革探索中，先期启动改革
的13个部门和所属205个科研院所认真落实改革方案，做了大
量扎实深入的工作，改革取得实质性的进展和成效。
目前，中国
气象局、国土资源部、农业部、国家体育总局等4个部门，代表
前两批启动改革的部门介绍了很好的做法和经验。
第三批5个部
门属43个院所的改革方案也在2002年年底批复，目前正式启动
实施。
二、改革的主要思路及基本原则
中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市
场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的
现代事业组织体系。
改革后的中国事业单位性质特点是：
非政府
（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）和非营利（也非变相
营利）。
改革的主要思路是：
（一）能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；
（二）目前已承担政府职能且不宜撤销的，应转变为政府部
门。
公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量
市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企
业；
（三）把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度。
依此原则，对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组形式进
行整合；
（四）不宜再由政府出资兴办、且有市场前途的事业单位，
可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。
目前，中国事业单位的改革已着手展开，这项改革是一个复
杂的系统工程，风险性较大，不可能一蹴而就。
在制定改革措施
时要兼顾各个方面的利益要求，体现过渡性，同时推进各项配套
改革，做好必要的保障工作，把改革的力度和社会的可承受度有
机结合起来，平稳有序地推进。
在改革中主要应把握好以下几个
原则：
一是既要因事制宜、又要勇于创新的原则；二是既要有利
于发展、又要有利于稳定的原则；三是既要切实维护好职工利
益、又要保护好国有集体资产的原则；四是既要民主公开、又要
集中指导的原则。
三、改革的目的和意义
事业单位转企改制以党的十六大精神和“三个代表”重要思
想为指导，以“三个有利于”为标准，根据社会主义市场经济规
律，按照社会化、市场化、企业化的发展方向，创新体制，理顺
关系，转换机制，增强活力和竞争力，以促进经济和社会事业的
协调发展。
事业单位转企改制的总体目标，是按照“产权清晰、权责明
确、事企分开、管理科学”的要求，进一步理顺政、事、企三者
之间的关系，通过构建新型产权关系，建立现代企
升级会员 