社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究.docx
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社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究
社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究
摘要
《救助管理办法》体现了党和政府对弱势群体的关怀和对民生的关注，它的出台有着深刻的社会背景。
办法实施一年多来取得了明显的成效，但也遇到了一些现实挑战，如对象甄别困难、资金缺乏、流浪儿童等特殊人员的权益保障等。
必须进行及时的政策跟进以对救助管理对象以外的流浪乞讨人员进行管理，加强宣传保证救助渠道畅通，保障老年人、流浪儿童、残疾人、精神病患者的权益，对民众进行实物救助的引导，鼓励民间参与，加强流浪乞讨人员流出地的管理，加强社会工作专业介入，多方面对救助管理办法进行完善。
关键词:
社会转型，流浪乞讨，社会工作，救助管理，实物救助
目录
1.救助管理办法出台的社会背景和现实意义17
2.救助管理政策实施过程中面临的挑战20
2.1救助对象方面23
2.1.1救助对象的甄别困难23
2.1.2重复救助和恶意求助25
2.1.3流浪儿童等特殊群体权利的保障26
2.2救助渠道方面26
2.3工作主体方面27
3.对于流浪乞讨人员救助管理政策的建议27
3.1救助管理制度方面的建议27
3.1.1对于车票的时效限制27
3.1.2强化对流浪儿童等群体的保护28
3.1.3对于恶意求助的惩戒28
3.1.4流浪乞讨人员流出地责任的强化28
3.1.5建立各部门协调配合的机制29
3.1.6引入社会工作理念和方法29
3.2救助管理工作实施方面的建议30
3.2.1主动寻找救助对象30
3.2.2救助管理工作的宣传31
3.3社会参与方面的建议32
3.3.1引导民众进行实物救助32
3.4.2鼓励民间参与33
4.结语33
参考文献34
附件36
社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究
2003年6月，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），同时，1982年国务院公布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。
从旧办法的废止到新办法的出台，国务院用了极短的时间，充分反映了党和政府对流浪乞讨现象的重视和对弱势群体的关怀。
这部法律是在特殊的背景下出台的，反映了时代发展的要求。
实施一年多来，救助管理办法已经逐步的发挥了它的作用，同时在实施的过程中也面临着一些新的挑战。
1.救助管理办法出台的社会背景和现实意义
流浪乞讨是由来已久的一种社会现象，在我国以及其他国家都不同程度的存在。
城市流浪乞讨人员的出现是伴随着城市化和工业化的加剧而成为一个社会问题的。
十一届三中全会以后，我国实行改革开放的政策，从那时起，社会进入了快速的转型期。
在计划经济向市场经济转型、农业社会向经济社会转型的过程中，收入差距增大，出现了地区、城乡发展的不平衡。
随着经济的快速发展，人口流动频繁，流浪乞讨现象日益严重。
1982年，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定收容遣送的对象是：
家居农村流入城市乞讨的，城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头生活无着的。
后来，为了稳定社会秩序，加强对流动人口的管理，又把无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员以及身份证、暂住证、务工证不全的人员纳入到收容遣送之列。
收容遣送越来越与治安管理连接在一起，逐渐异化，社会救助的成分越来越少。
在实际的工作中，在任务指标的压力下，一些地方滥用权力，扩大收容范围，将收容遣送当成创收的手段，损害流浪乞讨群体的合法权益，丑化了政府形象，造成了恶劣的影响。
某些地方没有正确的执行收容遣送政策，违背了当初制定政策的初衷，使得收容遣送政策偏离了原来的轨道，改革的呼声越来越高。
2003年3月20日，黄冈青年孙志刚在广东街头被非法收容殴打惨死，被媒体披露后，引起了全国人民对于收容遣送制度的关注，产生了巨大的社会影响。
党和政府本着对广大人民群众高度负责的态度，迅速废止了收容遣送制度，国务院颁布的《救助管理办法》于2003年8月1日正式施行，建立起新型的救助管理制度。
救助管理办法的施行是时代发展的要求，符合民主法制建设和社会文明进步的要求，体现了以人为本的理念。
笔者简要归纳了收容遣送和救助管理的主要差别，见表1。
表1收容遣送政策和救助管理政策的对比
收容遣送
救助管理
宗旨、目的和功能
维护社会秩序，后来又附加了行政和治安管理的内容
为流浪乞讨人员提供临时性的救助
对象
界定比较模糊，收容遣送对象范围很大
对象范围比收容遣送要窄、明确为城市生活无着的流浪乞讨人员
原则
强制性
把流浪乞讨人员看成潜在的危害社会的因素
自愿性
平等对待受助人员
把流浪乞讨人员看成普通的一员
经费来源
没有明确规定来源，导致经费不足时出现敲诈勒索收容遣送对象创收的现象
明确规定城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算予以保障。
同时鼓励个人和社会组织参与救助工作
对象待遇
封闭性管理，收费，强制劳动，扣证件、打骂对象的现象时有发生
开放性管理，受助人员可以随时离开救助站。
不得收取任何费用，不得组织生产劳动，不得打骂，不得扣压证件。
政府角色
行使权力，管理的角色
履行义务，服务的角色
救助管理制度平等的对待受助人员，受助人员是生活上遇到了困难，而不是好逸恶劳、不劳而获，不将其视为城市秩序的破坏者以及社会稳定的潜在威胁。
救助管理办法坚持人性化、自愿、无偿救助的原则，流浪乞讨人员根据自己的情况和个人意愿自己决定接不接受救助，不能有强迫行为。
所有受助人员在救助过程中的伙食、衣被、医疗、娱乐等费用都由救助管理站承担，无须个人支付费用。
救助管理制度体现了政府的责任。
政府不再是以管制的面目出现，而是以服务的姿态出现，给流浪乞讨人员选择权，体现了对人的尊重，反映了政府对人民的关怀。
在收容遣送制度下，所有的城市流浪乞讨人员都属于收容遣送的对象，在当时的情形下，一旦发现流浪乞讨人员，公安、城管立即将其用警车送往收容遣送站进行处理。
而在救助管理制度下，政府的姿态由管制变为服务，管制的对象是所有的流浪乞讨人员，而服务的对象是主动求助的流浪乞讨人员，这方面，政府是一种权力的退让，一种社会政策的分化，表明政府注意到了流浪乞讨群体的复杂性，意识到单一的管理方式已经不符合时代的发展。
救助管理政策符合社会发展的要求，但是在实际的执行过程中也发现了一些新的情况，需要进一步的完善。
2.救助管理政策实施过程中面临的挑战
从在上海调查的情况看，流浪乞讨现象有几种形式，穿着整齐、身体完好的老人端着盘子沿街乞讨；流浪儿童跪在地上，地上铺着书写有家庭悲惨遭遇的纸张；残疾人；中老年人，或者自己或者带着孩子拉二胡卖艺；青壮年，备有高档的乐器，在地铁上卖艺；青壮年夫妇带着孩子，说被人偷了钱包，讨点钱给孩子买吃的。
笔者进行了一个简单的归类，见表2。
表2：
流浪乞讨现象归类
性别
及年龄分布
男性明显比女性多，女性行乞者多见于老人和儿童，青年女性行乞极其少见。
从年龄看大部分是老人和流浪儿童，青壮年大多靠卖艺而非单纯乞讨。
身体状况
身体健康者不多。
疾病、残疾的占相当一部分，比如畸形，烧伤烫伤等，因孩子或老人患病无钱医治而行乞的也有一部分。
行乞时间
的长短
大多数是“临时乞丐”，乞讨一段时间便不再行乞。
也有相当多的人以此为职业，如我本人就在上海火车站见到过一两年一直在站内乞讨，躲警察经验也相当的丰富。
“职业乞丐”已经成为一个不容回避的问题。
活动场所
及行乞方式
居民区、繁华地带、学校附近、地铁、火车站等人流量大的地方。
行乞大致有几种：
一是低头默默的等待施舍；二是主动抬头说自己的遭遇或不幸“劝乞”；三是卖艺行乞；四是强行讨要，抱腿不放；五是流动行乞，沿街叫卖；六是讲述自己的不幸遭遇，以“治病”、“买回家车票”等理由行乞。
人数
大部分是独自一人，也有很多是母子、兄弟一起的。
讨要的物品
大部分要钱，如果是吃的用的很多都不要。
也遇到过讨吃的的，不过是要钱买吃的。
救助管理制度已经实行一年多了，截至2003年底，全国共建有救助管理站909个，截至2004年2月底，全国共救助25万多人。
最新的资料表明，上海A救助站在2005年1月到5月间共救助对象6772人，救助对象的性别、年龄、省市分布、救助原因等情况见图1到图5。
救助管理工作取得了一定的成效，但是在实施的过程中也发现了一些问题。
流浪乞讨现象是非常复杂的，在收容遣送制度向救助管理制度过渡的过程中，也发现了一些原来政策设计时没有预料到的情况，这些情况的解决对于流浪乞讨人员救助管理政策的完善至关重要。
2.1救助对象方面
2.1.1救助对象的甄别困难
《救助管理办法》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
按照流浪乞讨救助管理体系的设定，是由符合上述条件的流浪乞讨人员主动找到救助管理站要求救助，救助管理站根据要求救助者提供的个人状况决定是否符合条件，符合条件的进行救助，不符合条件的拒绝救助并说明原因。
不过在制度施行的初期，并没有大量出现这种要求救助——实行救助的关系，主动要求救助的大多是走亲访友遭遇扒窃，打工无着花光了所带的钱走投无路的人，2004年1-9月份，上海市某区救助站共救助1276人，其中男845人 女431人；打工无着的24.5%，被骗或被抢的占4.8%；劝说来的占69.6%，公安机关转送的占20.8%，而主动求助的只有5.6%。
（图5、图6）
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
虽有流浪乞讨行为，但不具备上述规定情形的，不属于救助对象。
那么占29.3%的被骗被抢者和打工无着者是不是救助对象呢？
主动求助者只占6%不到，也能说明一定的问题。
究竟什么样的流浪乞讨人员可以接受救助，什么样的不可以接受救助，目前并没有一个明确的界定。
即使有明确的界定，由于受助者提供的信息往往是不准确的，因此标准也就难以执行。
调查中发现，由于各种原因，受助人员提供的信息水分较多，来自哪里的问题工作人员根据口音还可以辨别真伪，但其他的信息就不容易确定是真是假了。
在这样的情况下，工作人员在识别人员身份方面花费大量的精力。
[案例]唐某某，流浪儿童，因在外流浪进入救助站后不肯提供家人的联系方式，只说自己的姐姐在闵行某企业工作，救助站工作人员只好通过闵行公安局查到该企业属于哪个派出所，通过派出所查到该企业的物业公司的电话，通过物业公司找到企业的一名主管，经过了一个多月的时间最终才找到他的姐姐。
为了种种目的，受助人员提供假地址、假名字的现象非常多，而各地救助站甄别的能力不尽相同，加之百密总有一疏，这样就给一些人提供了可乘之机。
据2005年3月9日《新民晚报》报道，重庆邓某通过提供各种不同的假地址，骗取各地救助站给他购买的车票60多张。
在实际的工作中鉴别真伪十分困难，对于提供虚假信息别有用心的人又没有相应的惩罚措施。
这也导致了重复救助和恶意求助的发生。
2.1.2重复救助和恶意求助
重复救助是指流浪乞讨人员通过接受救助返回户口所在地后又再次流浪、再次到救助站接受救助的现象。
除了外出旅游、探亲、打工等于到临时困难的人之外，真正的流浪这即使在救助站的帮助下回到家乡，但因导致其流浪的原因得不到解决，所以再次流浪也有可能。
[案例]王某，因不堪忍受父亲的暴力而离家出走，后在救助站帮助下将其送回家。
但是不久之后，又因为同样的原因王某再次外出流浪，又到救助站请求救助。
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十八条规定，受助人员户口所在地、居住所在地的乡级、县级人民政府应当帮助返回的救助人员解决生产、生活困难，避免其再次外出流浪乞讨；对遗弃残疾人、流浪儿童、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务。
可是实际上，这样的规定很难执行，也没有有效执行。
恶意求助是指利用种种借口、提供虚假信息以达到救助以外的其他目的。
在救助站考察时发现，有的人进入救助站后提供虚假信息，或者雇佣不希望接受救助的真正的流浪乞讨者进入救助站求助，等救助站为其买好车票后将车票倒卖，谋取经济利益。
2.1.3流浪儿童等特殊群体权利的保障
老年人、流浪儿童、残疾人、精神病患者是比较特殊的人员，他们是无民事行为能力或者限制民事行为能力的人，而且有的流浪儿童、残疾人是被人利用作为赚钱的工具。
对于这几类流浪乞讨人员，如果说他们属于救助管理范围，那么他们自愿请求救助的可能性就比较小，如果说他们不属于救助管理范围，那么它们和很多不属于救助管理范围的流浪乞讨者一样没有相应的管理办法。
在调查中笔者接触到了较多的流浪儿童，救助管理站内一般都设有流浪儿童保护教育中心。
在笔者接触的20多个流浪儿童中，除了一个是因为被骗不属于真正的流浪外，其他所有的流浪儿童的家庭都不完整，或者父母离婚，遭到遗弃；或者父母离异后跟着父亲遭受虐待；或者父母去世，失去家庭温暖。
2.2救助渠道方面
救助渠道主要有主动求助、警察护送以及主动寻找三个方面。
查阅上海各区县救助站的地址，并通过实地考察发现，救助管理机构大多地处偏远，也没有明显的标志和指引，主动求助的人员通常很难自己找到，在这种情况下，即使有主动想请求救助的人员，也可能因为找不到救助的场所而就此罢休。
这样，一定程度上限制了救助管理政策功能的发挥，使其受到了制约。
救助站有流动的慈善救助车，但是活动范围毕竟有限。
另外，笔者采访的几位市民均表示自己在发现需要帮助的流浪乞讨人员后报警效果不佳。
民政部日前表示，没有及时得到救助信息或者找不到救助站，是造成街头流浪乞讨人员增多的主要原因。
2.3工作主体方面
救助管理站是救助管理工作的主体，在硬件方面，救助管理站大多远离流浪乞讨人员的集中区域，难以找到；软件方面，救助站的工作人员还是收容遣送时期的工作人员，要及时的进行思想上的转变，以适应救助管理工作的要求。
3.对于流浪乞讨人员救助管理政策的建议
3.1救助管理制度方面的建议
3.1.1对于车票的时效限制
针对到救助站骗取车票的行为，在车票上加盖“救助车票，不得退票”字样，使得受助人员不得擅自退票，另外，救助站可以在开车时间前不久将受助人员送到火车站，并在车开出后离开，不留充裕的时间进行倒票活动，避免倒票的可能。
由于各地信息不互通，有人利用政策的漏洞全国骗票。
针对这种状况，可以建立全国的救助关系信息系统，及时沟通，交流经验。
并对骗票者进行处罚。
3.1.2强化对流浪儿童等群体的保护
对于流浪儿童、老年人、残疾人等无民事行为能力或者限制行为能力的人，家庭的作用是重大的。
在调查中发现绝大多数在外流浪的流浪儿童是因为父母没有尽到相应的监护和养育责任。
很大程度上，儿童外出流浪是家庭情况恶化的外在表征。
因此，建议依据有关法律法规，对于没有尽到义务的家庭进行教育和惩罚，并剥夺其监护权但是要支付抚养费用或者用同等价值的劳动替换，设立机构对流浪儿童进行教育，确保其健康成长。
3.1.3对于恶意求助的惩戒
对于确实属于恶意求助，浪费救助资源的，可以在对其教育的同时，让其付出一定的代价，对其进行惩戒，如果非本人意愿，系被胁迫或者利用的，找出其幕后主使，依据规定采取措施。
3.1.4流浪乞讨人员流出地责任的强化
图4中显示了流浪乞讨人员流出地情况。
导致部分流浪乞讨人员流浪，或者接受救助后继续流浪原因，一定程度上是由于流出地政府工作的力度不够。
应该根据实施细则第十八条的规定，强化当地政府的责任，真正重视民生问题。
有的救助对象护送回家后，父母不接纳，导致继续流浪，如果没有政府的关注和配合，救助管理工作将达不到最佳效果。
3.1.5建立各部门协调配合的机制
公安、城管等各部门要尽到护送和引导的义务，与救助管理站联合做好流浪乞讨人员的工作。
加强信息沟通和相互支持，使流浪乞讨人员的鉴别工作顺利进行。
如果把收容遣送和救助管理作一下比较，可以看出，收容遣送是一项“涉及社会救济、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作”，所有的城市流浪乞讨者都属于收容遣送对象；而救助管理作为救助制度，面对的是符合救助条件而又愿意接受救助的流浪乞讨人员。
也就是说，当收容遣送办法撤销以后，一部分流浪乞讨人员属于救助管理的范围，救助管理之外的流浪乞讨人员陷于无人管理的境地。
这也需要相应部门的功能及时补充。
3.1.6引入社会工作理念和方法
救助管理工作是社会福利的一项内容，需要坚持人性化的原则，与受助人员进行交流和沟通，转变其思想观念，使得其回归正常社会,而社会工作正好符合这一点.社会工作的理念和方法运用到救助管理工作中，可以在对象甄别、发挥对象潜能等方面取得较好的效果。
在对象甄别过程中，有的流浪乞讨人员不愿意说出自己真实的姓名和地址，在这种时候应该仔细的分析背后的原因，感同身受，逐步打消流浪乞讨人员的顾虑，建立相互信任的工作关系。
受助人员在救助站等候返乡的过程中会出现焦虑、急躁等问题，社会工作者也可以及时的发现问题，给予关心，稳定情绪。
对于留站时间较长的受助者，如被遗弃一时难以找到父母的流浪儿童，可以作为个案，进行深入的工作。
平时注意提供适宜儿童成长的环境，丰富的日常生活，进行正常的社会化过程。
根据目前的实际情况，可以考虑逐步的增加社会工作的介入，逐步的增加工作人员社会工作的知识，现在可以对工作人员进行社会工作专业知识的培训，然后逐步的招收具有社会工作专业背景的人从事救助管理工作。
3.2救助管理工作实施方面的建议
3.2.1主动寻找救助对象
虽然接受救助是自愿的事情，不能强制，然而由于现阶段在政策逐步过渡时期，各种配套措施、人们的思想观念上还需要一段时间的转变，救助机构如上文所述也比较难找，救助机构与流浪乞讨现象的聚集之处不重合，因此不能只是等，而要发挥能动性，主动的寻找救助对象，在这一过程中，把每一个流浪乞讨人员视为救助对象，进行关心和询问，作对其进行救助的准备，如果对象愿意接受救助，那么就进行救助，如果不愿意，则不进行救助。
这样，有可能对流浪乞讨人员进行初步的甄别，使得每一个流浪乞讨人员都可能得到关注。
流浪乞讨人员主动求助与救助站主动寻求救助对象结合，如图7所示，可以有效的弥补流浪乞讨者信息的不足。
3.2.2救助管理工作的宣传
主动的去寻找救助对象，是保证救助渠道畅通的一个重要方法。
此外，救助管理机构利用各种媒体简单而长期的告知人们求助的地址、电话等信息，当有流浪乞讨这需要救助的时候可以找到，或者身边的市民可以告诉他。
目前救助机构大多地处偏远，在市区流浪乞讨现象严重的地方适当设立办事处也是一条可行之道。
3.3社会参与方面的建议
3.3.1引导民众进行实物救助
作为流浪乞讨人员乞讨的对象，与乞讨人员的接触也是直接的，也是流浪乞讨现象生存发展的现实基础，有人乞讨，便有人施舍，有人施舍，便有人乞讨。
这也是“职业乞讨”盛行的原因之一。
大部分人是不轻易施舍的，说那是骗人的，一部分人根据自己的判断有选择的施舍，还有的为了给孩子做个榜样不得不出手。
可以说民众的表现也是影响流浪乞讨现象的一个重要因素。
发挥个人的力量对流浪乞讨人员实施临时的或者长期的救助是必要的也是可行的，是符合《救助管理办法》要求的。
出于乞讨现象的真假难辨，为了防止“假乞丐”利用人们的同情心骗取钱财，可以采用实物救助的方式。
实物救助，也就是不直接采用金钱的方式而是以食物、衣物等商品进行救助，这种方式既可以满足人们帮助别人的愿望，又可以减少人们的担心。
因为你给了钱，不知道他是用了还是积攒着，特别是给孩子的钱，不知道是不是让别人抢走了；而如果给的是食物或者生活用品，这样的担心就会少很多。
更能体现人与人之间的感情。
这是用于暂时遇到生活困难的流浪乞讨者。
如果是由于自己或家庭成员有重大疾病或事故需要资金支持的，可以采取组织、机构救助的方式，个人可以奖金钱捐给组织、机构，汇集起来救助有困难的人。
3.4.2鼓励民间参与
《救助管理办法》中提出，国家鼓励社会组织、个人对流浪乞讨人员实施救助。
国家出资，扶持社会组织进行流浪乞讨人员的相关工作，既能充分的利用资源，集中个人力量进行救助，又可以在社会上营造一种氛围，有利于救助工作的开展。
目前还没有具体的政策说明个人、团体以什么样的方式参与救助管理工作。
4.结语
一个社会流浪乞讨人员增多，说明这个社会靠正当的生产行为产生的净收益小于靠行乞行为产生的净收益。
我们不能一味的责怪乞讨者道德的低下，而是要反思，我们的社会为什么让这样的情况出现，我们的社会政策究竟出了什么问题。
流浪乞讨人员的救助管理事关社会的和谐与稳定，是建立和谐社会的一个环节。
国家应当积极的向各种办法是的人民过上有质量的生活。
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》体现了党和政府对流浪乞讨人员的关怀，取得了一定的效果。
但这是治标，根本上还是加快农村经济的发展，逐步缩小城乡差距，建立农村最低生活保障制度。
城市中要建立进城务工人员的管理机制，当他们陷入生活困难的时候能及时的得到基本的救助。
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