政事：关于新形势下群体性腐败的成因及其治理对策研究文档格式.doc
《政事：关于新形势下群体性腐败的成因及其治理对策研究文档格式.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政事：关于新形势下群体性腐败的成因及其治理对策研究文档格式.doc（15页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
该办法“通过18种问责情形和7种追究责任，对政府行政部门“一把手”追究其不履行或不正确履行法定职责的责任，小至诫勉、批评、大至停职反省、劝其辞职。
”。
按照重庆市的这一制度……被责问的情形主要包括：
效能低下，执行不力；
责任意识淡薄，包括瞒报、虚报、迟报重大突发事件；
违反法定程序，盲目决策，包括随意安排使用财政资金或造成国有资产浪费或资产流失及重大建设项目发生严重质量问题；
不依法行政或治政不严、监督不力，包括机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬；
在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失，包括在招商引资活动中不讲诚信，在政府采购活动中不进行招标的等。
”[1]
一时间，“问责”成为热点。
媒体惊呼“中国政坛掀起问责风暴”。
同时也有人对问责主体、客体和程序等问题提出了疑问。
如，“有责必问”的实施并不彻底。
并非所有重大安全事故（如煤矿坍塌、爆炸伤亡事故、沉船事故、嘉禾违法拆迁、体彩造假丑闻）都被问责了，而且责任者追究到哪一层次不明，尚未给问责双方充分、平等的发表意见的机会等。
[1]
有文章表达了相似的看法，认为，“官员问责”已开始进入制度化操作层面。
但是它“目前尚不成熟，仍期待着制度上的突破“。
这种”不成熟“表现为，官员问责制与现行的行政体制和干部人事制度不相兼容，实施它的社会氛围还没有形成；
责问主体（人民群众）缺位，在上级与下级需要承担连带责任的情况下难以保证问责结果的公正性；
惩治措施不到位，对责任官员有所偏袒，以行政责任追究代替法律追究；
以及问责范围太窄，“引咎辞职、责令辞职往往还仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员，至今尚未真正落实引咎辞职、责令辞职”等。
[2]
这些分析值得重视。
问责制度是建立“责任政府”的重要组成部分，它的建立是依法治国的一大进步。
但是，在实践中这一制度尚有一些不完善之处。
1、在实践中，责任追究不彻底
如对于落马官员的贪腐行为，或重大决策错误，或重大事故、事件的发生，责任追究往往到直接责任人那里便止步，至于“谁提拔的”，“谁考察（考核）的”，“谁投赞成票的”，“谁监督的”，“为什么没有及时发现（阻止）”，“为什么没有人反对”等疑问没有人提出，也不追究。
所以，在一个地区或同级岗位的官员的连续落马也就具有了某种必然性。
如，安徽阜阳市原市长肖作新，阜阳原地委书记，安徽省副省长王怀忠，安徽省原副省长何闽旭的先后垮台（2000，2003，2006），河南省交通厅几任厅长的落马，令人有一种“前赴后继”之觉。
又如，2006年9月湖南郴州发生原市委书记李大伦等“群蛀”案，该案涉及包括市长、市委宣传部长等几十名官员，及当地政界商界158人。
[3]2008年4月该市委书记曾锦春落马，他因9年敛财6800万元而成为“中国第一贪纪委书记”。
绥化地委书记赵洪彦在位时卖官，在他调到省里担任省委组织部副部长和省人事厅厅长后，马德接替其位效仿之，之后发展到不可收拾的地步。
这些现象清楚地表明了对于大案责任追究的不彻底。
近年来，安徽省18名县委书记因腐败落马，[3]更是从某个侧面说明这一地区干部队伍存在问题的严重性。
至于“群蛀”现象的不断涌现，更是为人们揭示出了问题的严重性。
于是，有人提出要将“群体性腐败”写入刑法中的提议。
“群体性腐败”不是法律概念，而是指由个体结合而成的群体性的腐败形式或现象。
它具有组织性、预谋性、多样性欺骗性、复杂性。
[5]
“群体性腐败”主要有两种表现形式：
一是法人犯罪，即法人组织的权力运行突破了权力的合理界限，偏离了法的运行轨道，成为谋取小团体利益的工具。
如，企业向上级主管部门或领导行贿，企业偷税漏税；
二是“群蛀现象”，即在一个地区或部门出现多个或者单个作案，或者抱团作案的腐败事件。
从上个世纪九十年代后以来的“群蛀”现象令人惊叹（见表3[3]）。
90年代以来“群体腐败”典型案例（表3）（注：
因版面原因，无法完整显示表格，故依次案件、年度
、发现、波及四项内容列于其下）：
福建闽江工程局特大贿赂窝案
1993
不清
涉及局党委书记、局长、4名副局长等7名厅级干部和19名处级干部等闽江工程局46名干部（其中党员29人），省及一些地市的银行、城建等经济管理部门工作人员和一批包工头。
全案查出的违法违纪金额达336万元，其中1万元至10万元的16人，10万元至100万元的6人，100万元以上的1人。
无锡非法集资案
1994
1994年初夏邓斌非法集资引社会性灾难
涉及全国12个省市，引发的案中案多达85件，被追究纪律责任的党员干部80人，其中处级以上干部27人；
追究刑事责任的党员干部99人，其中县处级以上干部19人。
山东泰安案
1994，7，诈骗犯汪德海被依法逮捕引发山东省泰安市市委书记、市委副书记、市委秘书长、副市长、市公安局长、公司总经理等大肆收贿索贿。
其中，市委书记胡建学受贿就达61万余元。
陈希同王宝森案
1995
王宝森自杀引出
涉及北京市委书记、副市长、市房改办主任、市政府秘书长、市人大副主任、市政协副主席、县委书记及一些秘书和高干子弟等，该年市纪委直接立案31件，涉及正局级干部6人、副局级干部10人，是上一年度同期六件案件的5.17倍。
安徽明光窝案
1996
明光市包括市长、副市长等在内的43名党政机关干部因行贿、受贿、贪污被查处。
案犯中党员干部27人，其中科局级干部13人，县处级以上3人。
哈尔滨国际贸易商城行贿案
1998
群众举报
67人被刑事立案，其中局级干部7人，处级干部13人另外还涉及到94名干部的违纪行为。
厦门特大走私案（走私货物价值人民币530亿元，偷逃税款人民币300亿元）
2000
首批25起案件一审公开审判，有14人被判处死刑，其中有4名是厅级干部；
有12人被判处无期徒刑，其中有2人是厅级干部；
其余58人被分别判处有期徒刑，25名党员受到党纪政纪处理。
辽宁慕马案
2001
沈阳市物价局局长、市客运集团原总经理等20名局处级干部的违法违纪案件，其中移送司法机关13人。
黑龙江省绥化市马德卖官案
2003
他案牵出
涉案官员多达265名，除了国土资源部部长、省政协主席，省环保局局长等外，涉及绥化市下辖10个县市的众多处级以上干部，仅绥化市各部门一把手就有50多人，最后只能“抓大放小”，即受贿、行贿5万元以下的干部不予追究。
肖占武案
除内蒙古自治区国税局党组书记、局长肖占武外，涉案人员１０３人，其中牵涉到内蒙古自治区１２个盟市、４０多个旗县区的８０多个税务官员，另涉及肖的女儿、女婿等。
福州市交警支队车辆管理所民警群体性受贿窝串案
2004
副所长等１７位民警被判刑，３０人被起诉，其中２８人分别被判处有期徒刑或拘役，最高刑期达１１年。
湖南郴州案
2006
市委书记、市纪委书记、市长、市委宣传部长、市国土矿管局党组书记，及20多位民营企业家相继被查，该案波及当地党政干部、商界人士158人。
上海社保案
中纪委巡视发现
涉及市市委书记、中央政治局委员，社保局局长，区长、国企董事长等政界、商界几十人。
吴振汉窝案
湖南省高级法院人员在拍卖商业城整楼中争利受贿，涉及省高院院长、政治部副主任、副庭长、副局长及长沙中院副院长（买官）、家属等十多人；
经二庭2名副庭长、执行局1名副局长及3名执行法官被刑拘。
农行河北邯郸分行窝案
2007
挪用、贪污公款5100多万元，涉案人数达10人，除了管库员2名死刑，1名有期徒刑5年外，追究还涉及行长、副行长、纪委书记、资金管理中心副主任、三级主管等。
在群体性的牟利活动中，看起来公权力的运作不是单纯为某个个人牟利，但是事实上，在群体联合作案的情况下，群体获得的利益最后总是能分摊到其中每一个个体成员，个体因在组织中发挥的作用而最终分享到组织“赢利”的一汤半勺。
就在散兵状态中作案的个体而言，虽然他没有加入团伙或依靠集体的力量，而只是单枪匹马地悄悄地在某一领域获利，但是他却因整个群体腐败所烘托的风气而获得了一种安全作案的环境；
他可能并未卷入某一案件之中，却很可能在清查这一案件时被牵连出。
所谓“拔出萝卜带出泥”的含义之一即是指此情景。
“泥”的不断出现，特别是“前腐后继”现象不断，造成某个地区或部门腐败现象“颇为严重”的视觉。
它不仅表明该领域权力制约机制的严重失却，而且意味着该领域内腐败机制的形成。
如此彻底清除腐败机制，就成为消除“群蛀”现象和“前腐后继”现象的价值取向。
群体性腐败行为的后果损害了公共利益，置身于腐败群体中的成员必须为之付出代价。
现实中，对于“法人犯罪”的惩治往往以对法人代表的处罚为结果，由于法律上的惩治最终总是落实到具体的个体，实践中司法机关在审理“群体腐败”案件时，并不是将群体作为犯罪主体来对待，而是分别审理其中所聚合的不同案件，或根据团伙案中每个个体于其中扮演的角色或起的作用进行处罚。
正是这样，欲将“群体腐败”提升为法律概念，或纳入刑法，都是不可取的。
实践中很难操作。
反腐实践表明，“群蛀”现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。
在各种权力的层层袒护下，已有的任何监督制度都难以发挥作用。
于是，尽管个人品质不好，或有种种腐败迹象的显露，尽管有群众的不断举报，或许多恶行劣迹甚至已成为社会的公开秘密，其传闻在民间不胫而走，也无济于事，此时即便存在着各种监督制度，也只能是形式的和乏力的。
“群蛀”现象暴露出我们某些管理制度本身的漏洞、用人制度的缺陷和日常监督制度的失却。
所以，现在更为重要的不是还要制定多少监督制度，而是应对这些年的用人制度和监督制度进行深刻的反思，提高诸如社保基金之类财产管理的透明度，并使日常的监督制度真正的运作起来。
“群蛀”现象的不断发生，使得“一查到底，穷追不舍”精神成为问责制度在廉政建设中真正发挥作用的关键。
2、责任惩治力度不足、不均，影响了惩治的效果
某些导致多人甚至上百人死亡的事故、事件，最后直接责任人没有受到法律的严厉惩治，或只受到较轻的法律追究，如克拉马依大火事件、密云踩踏事件，程维高腐败案等。
责任追究的过程应规范有序，应该有一整套追究程序。
应该建立说理机制，给被追究者有说明情况和为己辩护的机会，这不仅有助于查清问题，使责任人心服口服，而且有利于发现隐藏得较深的问题。
同时，责任惩治应严厉。
对于违法和犯罪者决不可以党纪代替政纪和司法判决。
“官当抵罪”是中国封建社会法制的特有现象，现代中国的法治应严格做到公民在法律面前一律平等，任何人都没有超越宪法法律之上的特权。
目前对于腐败犯罪者的惩治并未始终体现“严”，对于某些腐败犯罪官员的惩治给人以“网开一面”之觉。
“死缓”判决频率的较高自然有其深刻意味，它除了表示对积极退还赃款减轻国家财产损失和“有重大立功表现”人员的“从轻”原则外，还表现出我国刑法将向“废除非暴力犯罪死刑”的过渡。
然而，实践中，从死缓—无期徒刑—有期徒刑—减刑或保外就医——“出狱后东山再起”的服刑前后历程，虽然体现了刑法学上“社会复归论”的精神，但是也使得“严惩”成为一句空话。
[1]所以，应慎判无期徒刑和严格执行无期徒刑。
一、群体性腐败的含义及其特征
（一）群体性腐败的含义
群体性腐败是指多人参与，违纪违法地利用公共权力，通过计划、合谋和合作等手段，谋取集体和个人利益最大化而进行的重复（或无限次）博弈的集体行为。
具体包括以下几个方面的含义：
一是多人参与。
这既包括组织内的成员又包括组织外的成员，这是区别于个体腐败的主要特点。
二是利用公共权力。
这表明有政府官员的参与或甚至是充当领导。
三是行为特征为合谋、共谋和合作。
这说明他们之间的博弈具有一定程度的合作博弈的特点。
换言之，他们在考虑私人利益的同时也必须兼顾增进“集体利益”。
四是目的是为集体和个人利益。
尽管，腐败集团先要获得集体利益，但最终的目的是私人利益。
五是违法违纪行为。
这在一定程度上区别于集体寻租行为，因为集体寻租可能是合法的，也可能是违法的。
六是一项重复博弈的集体行动。
重复博弈是克服“囚徒困境”和“搭便车”问题重要条件之一，否则集体行动会失败。
（二）群体性腐败的特征
纵观中国改革开放以来，特别是处于经济转型时期，群体性腐败区别于单体腐败的特征有：
一是腐败主体的聚众性。
随着社会民主和文明的进步，法律和各项规章制度不断得到完善和规范，许多腐败行为仅仅依赖个人或几个人是很难得以实施的。
因此，腐败分子组成腐败利益集团，通过掌握公共权力的腐败成员之间的分工与合作，减少腐败行为实施的外部阻力，实现群体腐败，达到各个成员获取腐败利益的目的。
此外，这种参与人员的聚众性还表现在，它不仅仅涉及到某一个正式组织内部的成员，还涉及到组织外的成员的配合和参加，尤其是权力部门成员与资本部门成员的结合。
例如：
湛江走私案的涉案人员包括政府官员、海关官员和境内外走私分子达到近200多人，仅党政机关干部就达115名之多。
二是腐败利益的巨大性。
腐败分子为实现群体腐败行为，他们就想方设法拉拢和诱惑政府官员或执法人员加入腐败利益集团。
这样，扩大了成员的腐败集团，为了稳固和相对公平地满足每个参与成员的私利，就必须获取大量的腐败收益来作支撑。
然而，要得到大量的腐败收益反过来又必须拉拢和诱惑更多的人员参加群体腐败行动，这就形成了一个恶性循环。
这正如Rose-Ackermen（1999）
所指出的那样：
这种腐败是一种螺旋上升的腐败。
如上面所提到的湛江走私案，走私集团的涉案金额就超过200亿元人民币，涉案的海关人员就达到100多人。
为了使海关干部成为他们走私集团的马前卒，走私集团花费巨额资金进行贿赂，仅为获取国家反走私信息，就一次性向海关关长行贿达280万人民币。
三是腐败形式的多样性。
目前，群体性腐败的主要表现形式有：
集体行贿、集体截留国家财税、集体走私、集体骗逃税、集体贪占国家资产、集体渎职、集体倒卖、集体造假和集体浪费等等，可谓名目繁多，花样翻新。
四是腐败领域的广泛性。
群体性腐败不仅仅发生在经济、政治以及它们相结合的领域，现已扩展到许多其他的公共权力部门甚至是非赢利性的事业单位如文化、教育、科技、司法、民政等部门。
可以说，群体腐败已渗透到了社会生活的各个阶层、各个角落。
特别是在中国这种“细胞政治”的条件下，一些部门的少数人员在自己管辖的领域中寻找由于中央政府管制的放松而出现的寻租和腐败机会。
比如，过去人们一直认为是清水衙门的教育系统，由于教育资源具有相当程度的垄断性以及近年来人们对教育文凭需求的不断上升，使得教育主管部门的垄断权力越来越大，可以寻租和腐败的空间也越来越广阔，群体腐败案件也频频曝光。
原广东省高教厅成教处以副处长周之行为首的集体贪污受贿腐败案就是教育系统典型的群体腐败案件。
五是腐败成员的合作性。
群体性腐败是一种为达到或实现腐败利益集团共同利益的集体行动，要实现集体行动，集团成员就必须合作，否则，集体行动就会失败，腐败利益集体就会土崩瓦解，这也是其区别于个体腐败的重要特征之一。
尽管在腐败集团内部由于个人利益最大化的驱动和机会主义的作祟，存在着非合作博弈倾向或“搭便车”的动机，但是，在大多数情况下，他们是本着集体的共同利益采取合作的态度来进行集体行动的。
特别是在首次合作成功以后，由于更大利益的进一步驱动和退出成本的不断上升，使他们之间的合作会持续地进行下去。
六是腐败行为的隐蔽性。
一方面，群体性腐败有时并不直接以个人利益为目的，往往打着为集体谋福利的旗号实施腐败行为，在获得集团利益的同时侵害国家和社会或他人的利益，这种掩人耳目的腐败行为，具有一定的欺骗性；
另一方面，群体性腐败往往密谋策划，组织诡秘，其内部成员因利益均沾而建立攻守同盟，互通信息，互相保护，不易被外界发觉，具有较强的隐蔽性。
七是腐败风险的累积性。
腐败是一种违法行为，群体性腐败成员在获得腐败收益的同时，也面临着被查处而受到惩罚的风险，这有别于合法的寻租活动如国外普遍存在的院外活动。
群体性腐败又往往不是一次性交易和合作，是多次的交易和合作博弈过程。
因此，不但是腐败收益具有累积性，更为重要的是腐败风险也具有累积性，一旦被查处，腐败成员过去的“犯罪”记录会受到数罪并罚的惩处，这就是腐败风险的累积性。
现在曝光的许多腐败案件都具有这一特点，如原国土资源部部长田凤山腐败案和原湖北省省长张国光腐败案，他们的犯罪事实不是在现任领导岗位上发生的，而是在他们几年前甚至十几年前曾经工作的地方黑龙江和辽宁所犯下的。
八是腐败组织的稳定性。
尽管，腐败利益集团的成员具有一定的流动性，但一般不确定的成员只是一些外围人员，真正核心层的成员通常具有相当的稳定性。
这一方面是出于节省交易费用的考虑，因为要形成一个组织严密，具有统一行动的腐败利益集团是需要较长时间的考察、试探、选择和合作过程才能完成的，而组织成员，特别是核心成员（或关键成员）的稳定，可以减少协调成本和运作费用，促使群体腐败协议和行为迅速达成和实施；
另一方面，他们也是出于安全的考虑。
正如上面所提到的，群体性腐败具有腐败风险的累积性，核心成员无论是退出，还是继续合作都要面临巨大的风险，前者的风险是由于退出而受到腐败集团内部其他成员或组织纪律的制裁或报复“杀人灭口”等，后者的风险则是罪孽深重，数罪并罚。
因此，核心成员只有“团结”一致，共同协作，共担风险。
这就要求腐败集团的核心成员具有相当的稳定性。
二、群体性职务犯罪的成因
群体性职务犯罪是指在同一单位、机构或案件中，拥有公共权力的一些人或集体成员，利用手中的权力谋取团体成员或个人私利的犯罪行为。
通过对此类案件的调查分析，其产生的原因主要有：
（一）受经济发展水平的制约
一是经济相对落后。
在一些相对贫困县（市），一些腐败分子为了获取非法利益，便滥用手中职权，以找点经费补充办公、差旅经费为由侵吞国有资产，从而走上群体性职务犯罪道路。
二是社会分配不公。
担任公共职务的人员尤其是国家工作人员较之于商贾巨富，由于工资收入偏低、福利待遇不高，一些人不甘“清贫”为贪图享乐铤而走险获取不正当利益。
三是经济意识冲击。
一些掌握权力的国家工作人员对履行自己职责范围内的工作，认为是一种付出而寻求当事人予以等价的“回报”，利用职务上的便利收受贿赂或索取贿赂。
（二）法制观念淡薄
一些领导干部法制观念淡薄，抱着“别人能捞，我也能捞”的错误心理，将手中权力资本化、商品化，肆无忌惮地进行贪污受贿等犯罪。
如某县社会劳动保险事业管理所所长何某、副所长蓝某和黄某在任职期间，利用职务上便利，通过订购挂历虚开发票、虚拟拨款等手段，违法套取本单位所管理的国有资产23万余元私分给全所职员。
（三）认识上的误区
发生群体性职务犯罪案件的单位，其单位的负责人和单位职工都是事后才知道他们侵吞私分国有资产的行为构成了犯罪。
事前均认为是为单位职工谋“福利”，而且是单位领导集体研究决定的，人人都有份，不会构成犯罪。
某县电业公司虚列无电村工程款42万余元，在春节前以发劳务费、奖金名义集体私分。
直至检察机关立案侦查，该公司领导干部职工还不认为是犯罪行为。
（四）对国家机关工作人员职务犯罪的打击不力
有的检察机关在查办的私分国有资产以及共同贪污等群体性职务犯罪案件中，除了依法追缴非法所得上缴国库外，数额不是很大，影响不是很坏的，能够作不诉的就在检察环节消化掉；
数额较大，影响较坏的，就诉到法院。
而法院也是能轻判就轻判，首先是考虑免除刑事处分，免不了的即考虑判缓判；
数额很大，影响很坏的，法院也只是在最低量判幅度内判决：
量刑幅度3至7年的，判3年而不是判7年。
打击不力助长了个体性职务犯罪和群体性职务犯罪的发生。
（五）管理制度薄弱
一个单位内部管理制度不严密或执行不力，让犯罪分子有机可乘，成为引发和诱发犯罪的重要原因。
从查处的案件来看，虽然单位内部各方面也有一些规章制度，但大都不完善或形同虚设，内部管理混乱，财务账目不清。
主要表现在小金库仍然屡禁不止，致使单位资金监管失控；
财务制度形同虚设，领导个人说了算，资金体外循环现象普遍。
近年来，某县所查处的涉嫌群体性职务犯罪的单位，无一不设有小金库。
三、群体性腐败的宗派性危害
原深圳市长许宗衡是倒了，但随着对其案调查的深入，将要逐渐揭露出来的群体性腐败现象，可能会再让国人大大地惊诧一回。
许宗衡在深圳官场16年，特别是当上了深圳市长后，可谓权重一方，百官归附。
有消息称，许宗衡已招认曾收受贿赂并供出部分涉贪官员。
深圳官场已是人心惶惶，舆论一片哗然。
为什么会出现出现“人心惶惶”、“一片哗然”的混乱景象呢？
毫无悬念，随着许大市长的倒台，将会牵出一串、拔出一窝大大小小的蛀虫来，该案将会是一件典型的群体腐败案件。
可以肯定，这一反腐败成果将会永远地记入史册。
但是，兴奋之余，我们有责任冷静下来对群体腐败现象作更深度的思考，我认为，一些群体性腐败不仅仅只是更严重的腐败，这种腐败所具有的明显的宗派色彩，才是其危害社会最毒的毒瘤。
其一，这种腐败源于主官腐败。
像湖南省郴州市委原书记李大伦腐败案发后牵涉人员达160余人；
“慕马腐败大案”中涉案人员达142人；
湖北襄樊市委书记孙楚寅落马，牵出领导干部70余人。
可以说，一些主官腐败败露后，往往引起了所辖地区官场的“大面积塌方”。
其二，这种腐败带有明显的小团体性质。
从近年来反贪腐部门所查处的案件看，群体性腐败中的主官总喜欢拉起或大或小的山头，标新自己的旗帜，麾下聚集了一群党羽。
他们围着领导搞着小团体，抱成一团称呼自己人，拉帮结派，结党营私，胆大包天，且具有主官越大牵连的范围越广程度越深的特点。
其三，这种腐败往往是各种腐败的综合体，其结合着人事组织腐败、机制体制腐败、贪污贿赂腐败等腐败形式，致使制度破坏，队伍混乱，正气不张，邪气盛行，乌烟瘴气，影响恶劣。
被拉上宗派腐败山头的一般是领导身边最亲近的人，如秘书和副手等。
因为这些人天天伴在领导的身边，与领导走得最近，对领导的公私活动知根知底，如果不是领导的心腹，不能成为领导的左膀右臂，那领导腐败起来是很危险的。
所以贪腐领导一般都会将秘书和副手培养成自己的影子，形成腐败的共同体，做到一荣俱荣，一损俱损。
如陈良宇就培养了自己的秘书秦裕，二人共荣时，秦裕一路升职，不几年，
升级会员 