中国公私合作PPP模式深度分析及发展战略研究报告Word文档格式.docx
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政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
二、公私合作（PPP）项目分类
由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给PPP的分类带来很大麻烦。
各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。
广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。
（一）外包类
外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。
在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。
通常，外包类PPP项目包含模块式外包和整体式外包两种主要类型。
其中模块式外包又划分为服务外包和管理外包两种形式；
整体式外包分为设计——建设（DB）、设计——建设——主要维护（DBMM）、经营与维护（O&
M）、设计——建设——经营（DBO，俗称交钥匙）等多种形式。
图表 外包类PPP模式的主要特征
资料来源：
中投顾问产业研究中心
（二）私有化类
PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。
由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
图表 私有化类PPP模式的主要特征
（三）特许经营类
项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
三、PPP模式应用现状
2014年4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。
在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP（公私合作）模式，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP.
以前民营企业主要是在制造业，现在PPP模式让企业进入公共事业领域体现了市场决定性作用，市场能做的政府不做，民营经济能做的国企不做，社会组织能做的政府不做。
推广PPP模式，要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制。
（一）80个项目率先采用PPP
国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。
会议提到，下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。
会议要求，要完善配套实施细则，推动基础设施和公用事业特许经营等立法，加强对落实情况的督促检查。
事实上，PPP项目在国内经历了几次波折。
2008年以来，国际上PPP模式快速发展，而在中国，由于政府推出大规模经济刺激计划，银行信用快速扩张，社会参与基础设施的规模一直在萎缩。
2014年，PPP模式的推广显著加快，无论是项目还是制度建设均在全国多个省市推进，这一模式主要由各省财政部门推动。
继2013年财政部在全国财政工作会议上专门召开政府和社会资本合作（PPP）专题会议之后，2013年3月，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。
推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，估计到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。
（二）部分城市已先试先行
PPP模式被看好的原因在于，政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。
江苏省财政厅召开全省金融工作会议提到，推广PPP融资模式，引导社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营。
推动整合政府、社会和企业资金共同推进新型城镇化和基础设施建设，控制政府性债务和缓解财政支出压力，提高公共产品的供给效率。
有些城市已经先试先行，哈尔滨和洛阳作为部级试点城市，已经通过多个项目先行实践，而黑龙江、河南、江苏、浙江、上海、湖南等多个省市也正在密集展开调研，着手筹备项目。
除了研究项目，制定方案和政策也成为财政部门的内容之一。
浙江省财政厅对外称，该省正在草拟具体方案，省级财政主要负责制度建设、风险监管。
在财政部层面，由于国家对部委内部设立机构审批较为严格，难以成立中央层面专门的PPP机构，因此地方政府层面成立类似PPP中心，成为较为可行的路径。
之所以要搭建PPP机构，主要在于目前PPP推广中的混乱局面——没有统一的部门管理，而PPP项目分属各个政府部门，项目做好后又缺乏统一的监管。
图表 特许经营类PPP模式的主要特征
四、各省PPP项目规划
2015年地方政府基建投资面临着诸多难题，一方面随着经济增长下台阶带动财政收入下滑，另一方面，地方融资平台清理使得基建资金受制压力增大。
因此，引入民间资本大力发展PPP是地方政府较好选择，也是2015年地方政府重点工作内容。
PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，目前已经有多个省份力推PPP。
财政部也出台了《PPP项目合同指南（试行）》，指出政府与社会资本处于双方法律地位平等、权利义务对等的法律主体。
图表 2015各地两会政府工作报告中对PPP项目的提法
时间
省份
报告内容
2015/01/20
新疆
支持民间资本发起设立产业投资基金、股权投资基金。
完善政府对基础设施和公用事业特许经营补贴补助制度。
2015/01/27
广西
扩大民间资本市场准入范围，降低准入门槛，积极推广PPP模式，鼓励和吸引社会资本通过多种方式与政府合作参与项目建设运营。
探索设立新兴产业创业引导基金和PPP合作创新基金。
山东
减少和取消财政对竞争性行业的直接补助，探索引导基金、政府购买服务、政府与社会资本合作等财政支持方式。
大力发展多元股本投资，鼓励各类机构发起设立产业投资基金和股权投资基金。
探索特许经营及多样化的项目融资办法。
2015/01/18
重庆
推进投融资改革，启动了1300亿元基础设施PPP项目。
2015/01/26
云南
创新政府投资使用方式，探索政府和社会资本合作模式（PPP），鼓励民间资本发起设立私募基金、资本管理公司等新兴金融组织，撬动社会投资。
2015/01/22
青海
深化投资体制改革，争取中央投资增幅高于全国预算投资增幅，探索组建若干透明规范、可持续的投资开发公司，以PPP模式集中推出一批鼓励民营资本进入的示范项目。
湖南
政府购买服务和PPP模式试点有序开展，政府性债务预警机制不断完善。
推动投融资体制改革和金融创新。
建立新兴产业股权投资基金，探索符合省情的PPP、资产证券化、股权融资等投融资模式。
黑龙江
城市集中供热新增热源、供气、供水、污水垃圾处理、城市交通等公共资源项目，通过招投标，利用PPP和特许经营等路径加快建设。
内蒙古
充分发挥政府投资引导作用，有效撬动社会资本参与投资。
大力推广政府和社会资本合作模式，创新基础设施建设融资模式。
天津
拓宽社会融资渠道，推广新型融资工具，探索政府和社会资本合作（PPP）等投融资模式。
2015/01/08
河北
鼓励民间资本发起设立创业投资基金和股权投资基金，探索推广政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引更多的社会资本投入城市基础设施建设和运营。
2015/01/25
上海
扩大政府购买公共服务。
推广政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与公益性事业投资运营，提高公共服务供给效率。
西藏
鼓励支持民间资本发起设立产业投资基金和股权投资基金。
贵州
在基础设施及公共服务领域推广政府和社会资本合作的PPP模式。
鼓励社会资本参与投资、建设和运营城市基础设施项目
陕西
以我为主谋划实施一批重大项目，推广PPP模式，完成固定资产投资2.2万亿元，增长20%左右。
2015/01/28
江西
江西省将紧紧抓住国家扩投资、稳增长的机遇，大力实施交通、能源等八大类重大工程，其中大中型建设项目计划总投资1.1万亿元，2015年将完成投资3000亿元
河南
郑州、洛阳成为丝绸之路经济带主要节点城市，郑欧班次密度、货重、货值处于中欧班列前列，郑州至卢森堡定期货运航线开通，河南与西周之路经济带国家和地区交流合作不断加深。
2015/01/23
北京
扩大公共领域市场化试点，通过政府和社会资本合作等多种方式，鼓励社会资本进入轨道交通、镇域供热、水环境治理等领域。
吸引社会资本参与小城镇建设。
安徽
打破地域垄断和所有制限制。
政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等。
地方政府工作报告
五、各省PPP项目涉及的产业
2015年是PPP真正意义上的首推元年，在多个地方政府工作报告中，均有浓墨强调。
其全面推广的方法和方式还摸索中，但对于政府监管角色转变、转变政府职能将起到促进作用，同时对于政府放松规制，提高社会公共产品供给，还权给市场提升市场配置资源效率意义重大。
根据国家政策指引，当前地方PPP项目主要集中在轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、市政建设、生态环境治理、网管改造等产业上。
图表 地方PPP相关项目内容涉及产业
相关项目内容
项目
主要涉及产业
广西已甄选首批15个拟采用PPP模式的存量债务项目，承担债务总额217亿元。
15
城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等领域
PPP试点项目主要包括：
设市城市、县城、省政府公布的200个“百镇建设”示范镇以及国家级重点镇建设工程。
——
主次干路、快速路、大型桥梁、公共停车场、污水处理厂、供水、供热、燃气、地下管网改造等工程。
福建
福建省首批122个试点项目，项目投资额共计2247亿元。
122
生态环保、水利工程、健康养老、交通工程、保障性安居工程、城乡建设、文化产业、旅游产业等
包括2个备忘录，8个项目集中签约项目涉及交通设施、市政基础设施、土地整治，相关公司股票走势等共10个项目，资产总额达1018亿元。
2个备忘录，8个项目
交通设施、市政基础设施、土地整治，相关公司股票走势
首批80个项目，涉及总投资1005亿元。
80
综合交通、市政设施、文化旅游、社会事业、产业园区建设
青海第一批80个项目，总投资1025亿元。
推出了30个PPP示范项目，总投资额583亿元。
30
交通市政基础设施、生态环保、社会事业、农业水利、文化旅游
面向社会资本公开推出了41个。
分3批对城市集中供热新增热源项目公开招标，23个投资主体中标，总投资220亿元。
41
铁路、城市基础设施、养老
27
涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车
2015年，江西省将投资1100亿元以上。
24
轨道交通、菜篮子工程、重大基础产业、公共服务
河南省公布了87个PPP项目，涉及资金达1410亿元。
87
交通、环境治理、公共服务
湖北
加快436个（类）重大项目建设进度，突出抓好20个省级重大专项。
20
高端制造、高新技术产业、现代农业、现代服务业、环保、基础设施、城市地下管网改造
新机场线投资总额约410亿元，新机场建设机场工程总投资799.8亿元。
2
地铁，机场
安徽省推出的42个项目，总投资710亿元，城市交通设施是主要投资领域，共有12个项目，投资达540.1亿元。
此外，城镇生活污水处理设施17个项目，投资68.54亿元；
城镇生活垃圾处理设施3个项目，投资8.19亿元；
城镇供水设施4个项目，投资10.6亿元；
生态环境治理6个项目，投资82.1亿元。
42
产业园道路、城际轨道、市内轨道交通、大桥道路连接线、城际铁路、城镇生活、垃圾污水处理、城镇供水，生态环境
江苏
15个PPP试点项目向社会推出，总投资额约875亿元。
交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害化处理、公共服务设施配套
六、PPP项目主要运营风险
PPP项目运营阶段的失败主要是由以下风险造成的：
图表 PPP项目运营风险案例
案例编号
项目名称
运营出现的问题
1
天津双港垃圾焚烧发电厂
政府所承诺补贴数量没有明确定义
福建泉州刺桐大桥
出现竞争性项目，运营困难
3
杭州湾跨海大桥
出现竞争性项目
4
北京京通公路
运营初期收益不足
5
鑫远闽江四桥
2004年走上仲裁
6
汤逊湖污水处理厂
2004年整体移交
7
山东中华发电项目
2002年开始收费降低，收益减少
8
长春汇津污水处理
2005年政府回购
9
廉江中法供水厂
1999年开始闲置至今，谈判无果
附：
报告详细目录
《2016-2020年中国公私合作（PPP）模式深度分析及发展战略研究报告》
第一章 公私合作（PPP）基本概述
1.1 公私合作（PPP）简介
1.1.1 PPP模式的定义
1.1.2 PPP模式的优势
1.1.3 PPP模式的意义
1.1.4 PPP模式的任务
1.2 公私合作（PPP）模式的类型
1.2.1 融资性质
1.2.2 非融资性质
1.2.3 其他性质
1.3 公私合作（PPP）项目分类
1.3.1 外包类
1.3.2 私有化类
1.3.3 特许经营类
1.4 公司合作（PPP）特征分析
1.4.1 伙伴关系
1.4.2 利益共享
1.4.3 风险共担
1.5 公私合作（PPP）模式风险分析
1.5.1 政策风险
1.5.2 汇率风险
1.5.3 技术风险
1.5.4 财务风险
1.5.5 营运风险
第二章 2013-2015年PPP模式国际发展现状
2.1 国际PPP管理机构的共性分析
2.1.1 设立PPP中心的必要性
2.1.2 PPP中心的主要职能
2.1.3 PPP中心的机构设置
2.1.4 成功PPP中心的共性
2.2 美国
2.2.1 从官僚提供到PPP模式
2.2.2 美国保障房的PPP模式
2.2.3 美国港口建设PPP模式
2.2.4 美国创新型机关建设PPP模式
2.3 加拿大
2.3.1 加拿大PPP发展现状
2.3.2 加拿大PPP管理模式
2.3.3 PPP对加拿大经济的影响
2.3.4 卑诗省保障房PPP模式
2.4 英国
2.4.1 英国PPP管理模式
2.4.2 英国桥梁建设PPP模式
2.4.3 PPP推动民资参与公共建设
2.4.4 英国开展PPP业务特点分析
2.4.5 英国PPP模式经验借鉴
2.5 澳大利亚
2.5.1 澳大利亚PPP管理模式
2.5.2 澳大利亚PPP融资模式
2.5.3 澳大利亚PPP运营管理经验
2.5.4 澳大利亚学校建设PPP项目
2.5.5 澳大利亚文化建设PPP模式
第三章 2013-2015年中国PPP模式发展环境分析
3.1 经济环境
3.1.1 国内生产总值
3.1.2 进出口总额
3.1.3 固定资产投资
3.1.4 社会融资规模
3.2 消费环境
3.2.1 城乡居民收入
3.2.2 消费价格走势
3.2.3 消费市场特点
3.3 政策环境
3.3.1 国务院方面
3.3.2 财政部方面
3.3.3 发改委方面
3.4 地方政府债务结构
3.4.1 债务规模结构
3.4.2 债务主体构成
3.4.3 债务类型分析
3.4.4 债务支出投向
第四章 2013-2015年中国PPP模式发展分析
4.1 中国PPP发展回顾
4.1.1 探索阶段
4.1.2 试点阶段
4.1.3 推广阶段
4.1.4 反复阶段
4.1.5 普及阶段
4.2 中国PPP模式发展现状
4.2.1 PPP模式应用现状
4.2.2 PPP国内法律建设
4.2.3 PPP技术推广应用
4.3 中国推广PPP模式的意义分析
4.3.1 新型城镇化建设需要
4.3.2 利于改进政府公共服务
4.3.3 利于建立现代财政制度
4.4 推广运用PPP模式面临的主要任务
4.4.1 构建适宜PPP模式发展的制度环境
4.4.2 推动成立PPP协调管理机构
4.4.3 尽快开展PPP项目试点工作
4.4.4 认真做好PPP模式的宣传培训工作
4.5 PPP模式推广运用工作推行建议
4.5.1 大力推动制度创新
4.5.2 坚持科学决策原则
4.5.3 处理好政府与市场的关系
4.5.4 激发社会资本活力和效率
4.5.5 有效平衡经济与社会效益
第五章 2013-2015年中国BOT模式分析
5.1 BOT模式概述
5.1.1 BOT的发展演变
5.1.2 BOT的实施步骤
5.1.3 BOT的优势分析
5.1.4 BOT的法律特点
5.2 BOT模式的参与者
5.2.1 项目发起人
5.2.2 产品购买商
5.2.3 建筑发起人
5.2.4 保险公司
5.2.5 债权人
5.2.6 供应商
5.2.7 运营商
5.2.8 政府
5.3 BOT与其它模式的比较分析
5.3.1 与BOO的比较
5.3.2 与BOOT的比较
5.4 BOT建设案例分析
5.4.1 英法海峡隧道
5.4.2 广西来宾电厂
5.4.3 马来西亚南北高速公路
第六章 2013-2015年中国TOT模式分析
6.1 TOT模式概述
6.1.1 TOT的发展意义
6.1.2 TOT的运作程序
6.1.3 TOT的优势分析
6.2 TOT实施注意事项
6.2.1 注意新建项目的效益
6.2.2 转移项目的维修改造
6.2.3 注意转让价格问题
6.2.4 加
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